B. UNE BAISSE IMPORTANTE DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔT LOCAUX PAR RAPPORT À 2020 DANS LE CONTEXTE DES RÉFORMES DE LA FISCALITÉ LOCALE
L'exécution du programme 201 s'établit à 8,1 milliards d'euros en AE et CP (soit 117,5 % des crédits ouverts). À cet égard, le rapporteur spécial regrette que le rapport annuel de performance ne précise pas les causes de cette sous-estimation des crédits au stade de la LFI.
Ce niveau de consommation, bien que supérieur aux crédits ouverts en LFI, enregistre cependant une baisse importante par rapport à 2020, année au cours de laquelle l'exécution s'est établie à 22,9 milliards d'euros en AE et CP.
Cette baisse est essentiellement portée par :
- la diminution des remboursements et dégrèvements liés aux impôts économiques à hauteur de 1,2 milliard d'euros ;
- la diminution des remboursements et dégrèvements liés à la taxe d'habitation à hauteur de 13,6 milliards d'euros.
Les remboursements et dégrèvements liés à la taxe foncière de même que les admissions en non-valeur sur impôts locaux sont stables entre 2020 et 2021 et n'appellent pas de remarques particulières de la part du rapporteur spécial.
Exécution des crédits du programme 201 en 2021
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
1. L'impact de la réforme des impôts de production sur l'action 1 du programme 201
L'action 1 (« Taxe professionnelle et contribution économique territoriale et autres impôts économiques créés ou modifiés dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle ») porte les remboursements et dégrèvements des impôts économiques : essentiellement la contribution économique territoriale (CET) composée de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) mais également la taxe sur les surfaces commerciales et les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER).
Dotée de 3,9 milliards d'euros en AE et CP en LFI 2021, l'action 1 du programme 201 enregistre une consommation de 4,9 milliards d'euros en AE et CP soit un taux d'exécution de 124,1 %.
Cette sur-exécution s'explique par la prise en charge sur le programme 201 de la moitié des restitutions de CVAE en 2021, l'autre moitié continuant d'être comptabilisée en moindres recettes sur le compte d'avances aux collectivités territoriales.
Cependant, ce niveau d'exécution est très inférieur à celui constaté en 2020 (6,1 milliards d'euros) en raison principalement des effets de la réforme des impôts de production découlant des articles 3 et 4 de la loi de finances initiale pour 2021.
En effet, en premier lieu, l'article 3 a abaissé, à compter de 2021, le taux de CVAE (division par deux de ce taux qui passe de 1,5 % à 0,75 %) en supprimant la part de CVAE (50 %) affectée à l'échelon régional 1 ( * ) .
La conséquence de cette mesure est ainsi une division par deux du montant de l'imposition due par les entreprises au titre de la CVAE soit une diminution d'environ 7,2 milliards d'euros.
En second lieu, l'article 4 procède à une réforme des modalités d'établissement de la valeur locative cadastrale des locaux industriels qui intervient dans l'établissement de la taxe foncière sur les propriétés bâties et sur la cotisation foncière des entreprises. L'allègement d'impôt est estimé à 1,75 milliard d'euros pour la taxe foncière sur les propriétés bâties et à 1,54 milliard d'euros pour la cotisation foncière, soit un total de 3,3 milliards d'euros . Elle correspond à une diminution des taux applicables de 8 % à 4 % pour les sols et terrains et de 12 % à 6 % pour les constructions et installations foncières 2 ( * ) .
2. L'extinction des crédits alloués aux dégrèvements de taxe d'habitation (action 3) suite à la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales
L'action 3 retrace les dégrèvements de taxe d'habitation.
En 2021, l'exécution s'établit à 823,1 millions d'euros en AE et CP soit 105,8 % de la prévision en LFI (778 millions d'euros). Ce niveau est en baisse de 13,6 milliards d'euros par rapport à 2020 en raison de la suppression progressive, à compter de 2018, de la taxe d'habitation sur les résidences principales.
En effet, la loi de finances initiale pour 2018 a introduit un dégrèvement progressif de la taxe d'habitation pour 80 % des ménages les moins favorisés (dont le revenu fiscal de référence était inférieur à 25 839 euros pour un célibataire et 46 132 euros pour un couple avec deux enfants). Ainsi, en 2018 et en 2019, les foyers concernés par cette réforme ont payé respectivement 70 % puis 35 % de la taxe d'habitation votée par les collectivités.
Cette première étape échelonnée entre 2018 et 2019 avait conduit à un accroissement tendanciel des crédits du programme qui ont atteint 14,7 milliards d'euros dont 13,6 milliards en raison du dégrèvement des 80 % des ménages les moins favorisés.
En 2020, pour les 80 % de ménages concernés par la première étape de sa disparition, la taxe d'habitation a fait l'objet d'un dégrèvement de 100 % sur la cotisation due.
En 2021, les dégrèvements ont été transformés en exonération totale pour les 80 % de ménages les moins aisés et de 30 % pour les autres.
La poursuite de la réforme en 2022 (l'exonération sera de 65 % pour les 20 % les plus aisés) et, si elle se poursuivait en 2023 (suppression totale pour tous les ménages) génèrera une nouvelle baisse des crédits de cette action.
Seuls demeureront les crédits relatifs à la taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale (THRS).
* 1 Corrélativement, le schéma de financement des régions a été revu en substituant à la CVAE une fraction de la taxe sur la valeur ajoutée.
* 2 La baisse de recettes pour les communes et EPCI impactés par cette réforme sera compensée par l'institution d'un prélèvement sur recettes de l'État.