N° 792
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de
loi,
adopté par l'Assemblée nationale après
engagement de la procédure accélérée,
de
règlement
du
budget
et d'
approbation
des
comptes
de l'
année
2021
,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 29b
Sécurités
(Programme 161 « Sécurité civile »)
Rapporteur spécial : M. Jean Pierre VOGEL
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.
Voir les numéros :
|
Assemblée nationale ( 16 ème législ.) : |
10 , 16 et T.A. 2 |
|
Sénat : |
787 (2021-2022) |
LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. En 2021, l'exécution des crédits de paiement (CP) du programme 161 « Sécurité civile » dépasse largement la prévision établie en LFI pour 2021 . Ainsi, près de 678 millions d'euros de CP ont été consommés, alors que près de 519 millions d'euros étaient programmés.
2. Ce dépassement s'explique principalement par la persistance de la crise sanitaire , qui a conduit à l'ouverture de 160,1 millions d'euros de crédits en AE et CP par l'intermédiaire d'un fonds de concours. Cet écart résulte également d'une réintégration au sein du programme de 33,7 millions d'euros de dépenses de maintenance d'aéronefs et d'une ouverture de 24 millions d'euros par la deuxième LFR 2021 afin de financer la commande de deux hélicoptères de la sécurité civile.
3. L'analyse de l'exécution des crédits par titre révèle une sur-exécution importante des dépenses d'intervention, pour un montant de 230 millions d'euros en CP, soit le double du montant ouvert en LFI. Elle souligne la forte mobilisation des sapeurs-pompiers et associations agréées de sécurité civile (AASC) dans la campagne de vaccination et de test contre la Covid-19, dont les dépenses réalisées dans ce cadre ont été prises en charge par l'État.
4. L'année 2021 a également été marquée par une augmentation des dépenses de fonctionnement, tant par rapport à la LFI que par rapport à l'exécution de 2020. Si l'augmentation de ces dépenses, qui s'élèvent cette année à 163,5 millions d'euros en CP, résulte en grande partie de la réintégration au sein du programme d'opérations de maintien en condition opérationnelle (MCO) des aéronefs , elle illustre également un regain de l'activité opérationnelle de la flotte aérienne.
5. L'exécution 2021 présente également une baisse des dépenses d'investissement par rapport à la prévision et l'exécution de 2020 . Ces dépenses s'élèvent à 94,6 millions d'euros en CP et visent principalement à financer le renouvellement de la flotte aérienne de la sécurité civile, comme le montrent la livraison d'un nouvel avion Dash 8 , et la commande de deux hélicoptères H 145-D3 en 2021.
6. Unique opérateur du programme, l'Agence du numérique de la sécurité civile (ANSC) fait l'objet d'un cofinancement de l'État et des services d'incendie et de secours . La dotation de l'État, prévue à 7 millions d'euros en 2021, est légèrement sous-consommée, du fait de l'application de la mise en réserve des crédits. Le rapporteur spécial constate par ailleurs que le plafond d'emplois de l'ANSC a été atteint en 2021. Ce plafond devra impérativement être relevé dans la programmation budgétaire à venir, dans un contexte où l'ANSC sera davantage mobilisée pour permettre la montée en puissance du projet de mutualisation des systèmes d'information des services d'incendie et de secours, « NexSIS 18-112 ».
7. Le rapporteur spécial constate également, dans la droite ligne des remarques formulées par la Cour des comptes, la situation de tension budgétaire qui caractérise l'exécution du programme 161. Cette situation est particulièrement préoccupante dans un contexte où la multiplication des risques de crises, résultant notamment du réchauffement climatique, devrait impliquer une sollicitation croissante de la sécurité civile dans les années à venir.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2021
1. Une exécution des crédits en hausse par rapport à 2020
En 2021, le programme 161 « Sécurité civile » est marqué par une hausse conséquente des crédits consommés par rapport à l'année précédente, en autorisation d'engagements (+ 41,1 %) comme en crédits de paiement (+ 22 %).
Exécution des crédits en 2021
pour le
programme 161
« Sécurité civile »
(en millions d'euros, incluant les fonds de concours
et
attributions de produits)
|
Crédits exécutés en 2020 |
Crédits votés en LFI 2021 |
Crédits exécutés en 2021 |
Écart entre les crédits exécutés en 2021 et 2020 |
Écart entre l'exécution et les crédits ouverts en LFI pour 2021 |
|
|
AE |
474,26 |
413,44 |
669,49 |
41,1% |
62 % |
|
CP |
555,36 |
518,77 |
677,96 |
22,1% |
30, 7% |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Une telle hausse n'étant pas prévu par la loi de finances pour 2021, qui avait prévu au contraire une baisse des AE et CP par rapport à 2020 . L'écart de l'exécution des crédits entre 2021 et 2020 est donc dû à une surconsommation exceptionnelle en 2021 , résultant principalement de la persistance de la crise sanitaire.
Ainsi, le montant des crédits finalement consommés est supérieur de près de 160 millions d'euros en CP aux crédits votés .
Évolution de la consommation des crédits de paiement
(en millions d'euros, incluant les fonds de concours
et
attributions de produits)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
2. Une sur-exécution des crédits par rapport à la prévision, qui résulte en grande partie de dépenses conjoncturelles liées à la persistance de la crise sanitaire
En 2021, l'écart observé entre la prévision et l'exécution, de l'ordre de 30,7 %, s'explique par d'importants abondements de crédits réalisés au cours de l'année. Cette surconsommation est principalement imputable à la création du fonds de concours de participation de Santé publique France à la lutte contre la Covid-19, pour un montant de 160,1 millions d'euros en AE et CP , qui a permis de financer la participation des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et des associations agréées de sécurité civile (AASC) aux campagnes de tests et de vaccination.
Les autres mouvements de régulation réalisés en 2021 s'imputent essentiellement sur les crédits hors titre 2.
Des mouvements de crédits sont notamment venus tirer les conséquences d'une mesure de périmètre . Ainsi, deux décrets ont transféré des crédits du programme 363 « Compétitivité » de la mission « Plan de relance », vers le programme 161, pour près de 33,7 millions d'euros de maintenance d'aéronefs, et environ 2,2 millions d'euros au titre du financement du système d'alerte et d'information des populations (SAIP).
L'écart entre l'exécution des crédits et la prévision résulte également des ouvertures et annulations de crédits votées successivement dans le cadre des première et deuxième lois de finances rectificatives (LFR) pour 2021, pour un solde de 21,9 millions d'euros de CP ouverts. La deuxième loi de finances rectificative pour 2021 a en effet ouvert 24,7 millions d'euros en CP, qui ont notamment permis d'engager l'achat de deux hélicoptères H 145-D3 décidé en fin d'année. La première LFR pour 2021 avait en revanche procédé à l'annulation de 2,1 millions d'euros de CP.
Enfin, cet écart s'explique dans une moindre mesure par un mouvement de 8,4 millions d'euros en CP relatif à des reports de crédits de l'année 2020 vers l'année 2021.
Au total, ces abondements ont porté le montant des CP pour 2021 à plus de 750 millions d'euros, soit près de 231 millions de plus par rapport à la prévision. Ce montant s'est révélé bien plus important que le montant de crédits in fine consommés, un solde de 72,4 millions d'euros demeurant à l'issue de l'exécution.
Le programme 161 a dès lors bénéficié d'une dérogation, conformément à l'article 65 de la loi de finances pour 2022, qui l'autorise à dépasser le seuil fixé par la LOLF à 3 % du montant des crédits votés pouvant être reportés. La quasi-totalité du solde non consommé a ainsi été reportée sur l'année 2022.
Mouvements de crédits intervenus en gestion 2021
(en millions d'euros)
|
Crédits de paiement |
Dépenses de personnel
|
Autres dépenses
|
Total
|
Rappel du total
|
|
LFI |
189,41 |
329,36 |
518,77 |
518,05 |
|
Fonds de concours et attribution de produits |
0,1 |
165,37 |
165,47 |
2,45 |
|
LFR |
-0,68 |
22,56 |
21,88 |
48,92 |
|
Reports de la gestion précédente (2020 vers 2021) |
0 |
8,44 |
8,44 |
4,78 |
|
Mouvements réglementaires |
35,86 |
4,60 |
||
|
Total des crédits de paiement ouverts |
189 |
561,4 |
750,4 |
578,8 |
|
Dépenses constatées |
184,36 |
493,6 |
677,96 |
555,36 |
|
Solde |
4,74 |
67,8 |
72,44 |
23,44 |
|
Reports à la gestion suivante (2020 vers 2021) |
0,43 |
70,22 |
70,65 |
21,23 |
Source : commission des finances du Sénat (d'a près les documents budgétaires)
3. Une nouvelle sous-exécution du plafond d'emplois
Le plafond d'emplois du programme 161, qui avait connu une légère baisse en 2020, avait été relevé en LFI 2021, avec 2 490 ETPT prévus, contre 2 479 ETPT en LFI 2020.
Le plafond d'emplois a toutefois était marqué, comme c'est le cas depuis 2015, par une sous-exécution, qui correspond en 2021 à - 19,40 ETPT . Cet écart s'explique par une moindre réalisation d'ETPT sur plusieurs catégories d'emplois, plus particulièrement sur les hauts fonctionnaires, corps de conception et de direction et corps de commandement de la police nationale (- 14,9 ETPT par rapport à la prévision), les militaires (- 14 ETPT) et les corps d'encadrement et d'application de la police nationale (- 9 ETPT).
Le schéma d'emploi de + 8 ETP prévu par la LFI 2021 a en revanche été respecté.
Évolution de l'exécution du plafond d'emplois
(en ETPT)
|
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
Plafond d'emplois autorisé |
2 404 |
2 402 |
2 450 |
2 483 |
2 498 |
2 479 |
2 490 |
2488 |
|
Plafond d'emplois réalisé |
2 382 |
2 379 |
2 411 |
2 444 |
2 454 |
2 454 |
2 470 |
s.o. |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires