EXAMEN EN COMMISSION
MERCREDI 17 JANVIER 2024
M. Laurent Lafon, président. - Nous examinons maintenant la proposition de loi de notre collègue Cédric Vial visant la prise en charge par l'État de l'accompagnement humain des élèves en situation de handicap sur le temps méridien.
Mme Anne Ventalon, rapporteure. - Cette proposition de loi, que j'ai l'honneur de rapporter, découle de l'une des recommandations du rapport de son auteur, Cédric Vial, intitulé Modalités de gestion des accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH), pour une école inclusive.
Le nombre d'élèves en situation de handicap scolarisés est en constante augmentation : il a quadruplé depuis 2006, atteignant 478 000 à la rentrée 2023. Il faut saluer cette évolution, même si une réforme de l'école inclusive s'impose.
Les auditions que j'ai menées ont toutefois révélé l'absence de données fiables sur le nombre d'enfants nécessitant un accompagnement humain sur le temps méridien. Ni les associations de collectivités locales, ni l'association des directeurs des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), en charge des notifications, ni l'éducation nationale ne disposent en effet de chiffres précis. Un ordre de grandeur, seulement, provient de la direction générale de l'enseignement scolaire (Dgesco), laquelle a insisté sur sa fragilité. Sur la base d'un sondage réalisé en 2021, elle chiffrait à plus ou moins 13 200 le nombre d'élèves bénéficiant d'un accompagnement sur le temps périscolaire. En appliquant une règle de trois afin de prendre en compte l'augmentation du nombre d'élèves handicapés scolarisés, elle estime donc que 20 000 à 25 000 élèves pourraient avoir besoin d'un accompagnement humain sur le temps périscolaire en 2023.
Comme les services du ministère de l'éducation nationale me l'ont indiqué, il s'agirait sans doute d'une fourchette basse si ce texte entre en vigueur : l'existence d'un service organisé par l'État entraînerait mécaniquement une hausse des demandes et des prescriptions. Actuellement, en effet, des familles n'osent pas le demander, et, dans certains départements, les MDPH excluent le temps périscolaire de leurs recommandations.
Ce travail de recensement, bien qu'approximatif, me semble néanmoins important pour mesurer les attentes de nos concitoyens ; il permet en outre un premier chiffrage du dispositif proposé : le ministère estime « à la louche » à 31 millions d'euros le coût pour l'État d'un transfert de compétences de la prise en charge des AESH sur la pause méridienne, un montant à placer en regard des sommes consacrées à l'école inclusive - 4,5 milliards d'euros en 2024 - dont il ne représenterait que 0,7 %.
Cette proposition de loi trouve son origine dans la décision du Conseil d'État du 20 novembre 2020, lequel a jugé que la compétence de l'État était restreinte à la prise en charge des situations de handicap sur la seule période scolaire, les temps périscolaires, incluant la cantine, relevant de la responsabilité des collectivités territoriales. Cette décision a constitué un tournant dans la prise en charge financière et administrative des AESH sur le temps méridien, à rebours d'une pratique qui prévalait jusqu'alors.
Les conséquences de cette évolution ont été nombreuses : les AESH ont vu leurs emplois du temps réorganisés, ne pouvant plus travailler pour l'éducation nationale sur le temps périscolaire. Pour celles - les AESH étant principalement des femmes - qui ont fait le choix de poursuivre l'accompagnement de leur élève sur le temps de la cantine, les conditions de travail se sont dégradées : elles se sont retrouvées avec deux employeurs - l'État pour le temps scolaire et la commune pour le temps périscolaire -, enchaînant les heures sans pouvoir bénéficier d'une pause réglementaire de vingt minutes à midi, ou sans prise en compte des temps de trajet lorsqu'elles sont affectées dans un autre établissement l'après-midi.
Les communes ont dû, quant à elles, assumer une charge financière supplémentaire, dans un contexte budgétaire contraint. Par ailleurs, comme me l'a indiqué le représentant de l'Association des maires ruraux de France (Amrf), les communes n'exerçant traditionnellement pas de compétence en matière de handicap, elles peuvent rencontrer des difficultés pour identifier la bonne personne à recruter.
Enfin, certains élèves en situation de handicap se sont retrouvés sans accompagnement sur le temps méridien, malgré des recommandations inverses de la MDPH. Les services de l'éducation nationale ont d'ailleurs reçu pour consigne de ne pas remettre en cause les situations existantes afin d'éviter de mettre en difficulté des élèves qui bénéficiaient jusque-là d'un accompagnement pris en charge par l'État à la cantine.
Plus largement, cette décision provoque des différences de traitement entre les élèves scolarisés dans le premier degré - où la prise en charge sur le temps méridien dépend de la commune - et dans le second. Il m'a ainsi été confirmé que l'État continue de prendre en charge les AESH sur le temps méridien en ce qui concerne les lycéens. Toutes les régions, hormis une, ont adopté une position d'attente et estiment ne pas devoir se substituer à l'État en la matière.
Les élèves handicapés scolarisés dans des établissements privés sous contrat peuvent également se trouver en difficulté : le forfait scolaire ne permet pas de couvrir les dépenses qui interviennent sur le temps périscolaire. Pour reprendre les mots du secrétaire général de l'enseignement catholique, que j'ai auditionné : il « bricole ». Ces établissements font appel à des volontaires - des parents, des grands-parents, ou des enseignants retraités. Dans certains cas, des AESH sont présents sans refacturation par le rectorat et chacun fait comme si cela était possible. Reste une question, passée sous silence, concernant la responsabilité en cas d'accident du travail. Certains élèves ont également été retirés de l'établissement par leurs parents en raison de l'absence de solution.
Je souhaite évoquer brièvement la situation des « unités localisées pour l'inclusion scolaire » (Ulis). Les élèves concernés sont affectés dans ces classes par l'éducation nationale, et l'école qui les accueille peut être située dans une commune autre que leur commune de résidence. Or certains maires, considérant qu'ils n'ont pas donné leur accord à une scolarisation en dehors de la commune, refusent de payer la prise en charge de l'AESH sur le temps périscolaire. Cela crée des tensions entre les élus et induit un surcoût important pour la commune qui dispose d'une classe Ulis, au point que certains maires s'opposent aujourd'hui à l'ouverture d'une telle classe dans leurs écoles, ce qui participe aux remises en cause de l'école inclusive qui se font entendre de plus en plus.
Face aux nombreuses interrogations des communes, le directeur de cabinet de l'ancien ministre de l'éducation nationale a adressé une note aux recteurs le 4 janvier 2023, rappelant les trois modalités possibles pour l'organisation de la prise en charge des élèves handicapés pendant la pause méridienne : le recrutement direct par la collectivité territoriale, le recrutement en commun et la mise à disposition par l'éducation nationale d'AESH volontaires aux collectivités territoriales. Cette troisième option doit être privilégiée, avec l'accord de la collectivité territoriale.
Cette circulaire a un an, quel premier bilan peut-on en tirer ? La mise à disposition représente un progrès, notamment pour les AESH, mais reste néanmoins difficile à utiliser pour les communes, car il n'existe pas de convention type harmonisée. Cette procédure repose sur une convention tripartite entre le rectorat, la commune et l'AESH et constitue donc un outil juridique complexe, notamment pour les petites communes. Dans mon département de l'Ardèche, la procédure de conventionnement se met lentement en place depuis début décembre. Actuellement, cinq communes sur les 335 du département sont entrées dans ce dispositif ou ont prévu de le faire. Il m'a également été indiqué qu'une académie au moins d'État - Bordeaux - exigeait des frais de gestion de 5 % de la part des collectivités dans le cadre de la mise à disposition. Enfin, et de manière générale, le conventionnement ne règle pas la question du coût, pour les communes comme pour les établissements privés sous contrat.
Cette proposition de loi vise donc à transférer à l'État la prise en charge des AESH intervenant sur le temps méridien ; elle modifie ainsi la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales.
Je partage cet objectif, dans l'intérêt de l'élève en situation de handicap, afin d'assurer la continuité de sa prise en charge. Il s'agit également de réduire les inégalités de situation entre des enfants aux besoins comparables et d'apporter une réponse aux établissements sous contrat. L'accompagnement est trop aléatoire, d'autant que le rapport d'information de Cédric Vial a attiré notre attention sur le non-recours aux droits en la matière.
Je vous propose donc d'adopter cette proposition de loi sans modification.
Ces dispositions doivent, en revanche, s'accompagner d'une formation complémentaire pour les AESH, axée sur les gestes du quotidien, laquelle relève du domaine réglementaire.
Enfin, ce texte ne répond qu'à une partie de la problématique de l'école inclusive, qu'il est nécessaire de repenser dans son ensemble. Il y a urgence, car le système est au bord de la rupture. L'étude sur le climat scolaire dans le premier degré publiée par l'Autonome de solidarité laïque en décembre dernier met ainsi en avant les difficultés rencontrées par les personnels de l'éducation nationale dans la mise en oeuvre de l'école inclusive, ainsi que leur désarroi, qui peut aller, pour certains d'entre eux, jusqu'à son rejet. Cédric Vial soulignait dans son rapport la nécessité de remettre l'accessibilité physique, matérielle et pédagogique au coeur des priorités de l'école inclusive et ne pas se reposer uniquement sur l'accompagnement humain, lequel montre ses limites. Une réflexion sur l'école inclusive doit donc être menée avec l'ensemble des acteurs et j'insiste à ce titre sur la nécessité d'une véritable concertation. Comme Jacques Grosperrin et beaucoup d'entre vous l'avaient souligné en novembre dernier, celle-ci ne saurait se tenir à l'occasion du débat budgétaire. Peut-être en aurons-nous l'occasion cette année, puisque la transformation des pôles inclusifs d'accompagnement localisés (Pial) en pôles d'appui à la scolarité (PAS), souhaitée par le Gouvernement, n'a pas abouti, le Conseil constitutionnel ayant censuré l'article en question du projet de loi de finances pour 2024.
Enfin, concernant le périmètre de ce projet de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, je vous propose de considérer qu'il comprend les dispositions relatives aux modalités de prise en charge financière et administrative des accompagnants d'élèves en situation de handicap intervenant sur le temps méridien.
Mme Annick Billon. - Je salue l'initiative de l'auteur de cette proposition de loi, car ce texte est bienvenu ; en outre, les auditions ont été intenses, nombreuses et très intéressantes, j'en remercie la rapporteure.
Tous les acteurs attendent une solution pour clarifier la prise en charge des élèves concernés. Certains d'entre eux relèvent de deux ou trois contrats AESH pour le temps scolaire, le temps périscolaire et la période méridienne. Qu'en est-il, dès lors, de la qualité et de la continuité de l'accompagnement ? En 2018, la cour administrative d'appel de Nantes avait estimé que la prise en charge des AESH incombait à l'État dans les temps scolaire et périscolaire, mais le Conseil d'État a cassé cette décision, emportant des conséquences très importantes. Les solutions trouvées ayant donné lieu à beaucoup de bricolage, cette proposition de loi a le mérite de solidifier et de clarifier des situations très diverses. Ainsi, face à l'absence de prise en charge, des parents doivent embaucher eux-mêmes des intervenants, parfois pour 400 euros par mois, ou sont contraints d'arrêter de travailler. On est bien loin de l'école inclusive ! De plus, ces embauches ne s'accompagnent pas des contrôles que l'éducation nationale réalise pour ses AESH. Nous avons entendu des appels au secours, notamment celui d'une maman qui a créé un collectif pour sensibiliser sur le sujet.
La circulaire du 4 janvier 2023 n'est pas suffisante ; cette proposition de loi est donc attendue. Pour autant, elle ne constitue qu'une étape, certes importante, mais qui en appelle d'autres. L'évaluation des besoins, le fonctionnement des Pial, la volonté du gouvernement de les transformer en PAS, la formation des AESH, le déficit d'attractivité du métier, sa précarité, les manquements au code du travail rendent nécessaires d'autres réponses.
Mme Marie-Pierre Monier. - Je vous remercie pour la qualité des auditions très larges qui ont été menées. Par ce texte, Cédric Vial entend mettre en application une des recommandations de la mission d'information sur les AESH qu'il avait menée. Après la loi du 16 décembre 2022 visant à lutter contre la précarité des accompagnants d'élèves en situation de handicap et des assistants d'éducation, l'engagement de notre assemblée en faveur de l'amélioration des conditions de travail de ces personnels est ainsi confirmé. Ces derniers font en effet vivre l'école inclusive.
Ce texte permet de revenir à l'esprit de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées et de la loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République ainsi qu'au paradigme en vigueur jusqu'à la décision du Conseil d'État. Cette dernière a posé des difficultés aux collectivités territoriales, et a donné lieu à des inégalités. La dualité des employeurs a aggravé la situation des AESH, avec des règles différentes et des conditions de travail dégradées. Le sort des jeunes concernés est encore moins satisfaisant. À ce titre, il a été très difficile d'obtenir les données de la Dgesco, alors que ces situations posent de nombreux problèmes.
La note de service de janvier 2023 allait dans la bonne direction, mais n'a rien réglé ; nous rejoignons donc l'objectif de cette proposition de loi.
Pour autant, nous nous devons de relever quelques points d'alerte. Concernant le coût de la mesure, évalué à 33 millions d'euros, avons-nous reçu des gages du Gouvernement quant à sa prise en charge ? Prenons garde à ce que celle-ci ne s'opère pas au détriment d'autres postes. Nous nourrissons quelques regrets, également, quant à la restriction de cette proposition de loi au temps méridien plutôt qu'au temps périscolaire dans son ensemble. Enfin, s'il s'agit bien d'un progrès, nous ne saurions pour autant faire l'économie d'une réflexion plus globale sur l'école inclusive, sur le statut des personnels concernés, deuxième catégorie de personnels de l'éducation nationale en nombre, piliers de l'école inclusive, qui offrent un accompagnement essentiel au personnel enseignant tout en exerçant dans des conditions indignes, sans même de prise en compte du temps de préparation. Ces conditions nuisent à l'attractivité de leurs professions et ces agents ont grand besoin de formation. La censure par le Conseil constitutionnel de l'article du projet de loi de finances mettant en place les PAS doit être, pour le Gouvernement, l'occasion de remettre ses choix en question.
Malgré ces réserves, le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain votera cette proposition de loi.
Mme Laure Darcos. - Je m'associe aux remerciements exprimés par mes collègues.
Les maires se retrouvent en effet dans des situations très contraignantes, emportant des coûts considérables. L'audition de la Dgesco m'a laissée perplexe : il est tout de même extraordinaire que nous ne disposions pas de statistiques sur l'accompagnement des élèves en situation de handicap sur le temps méridien ! L'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) devrait peut-être mener elle-même ce travail ?
En auditionnant des familles, nous avons réalisé combien tout cela avait été mis en place dans l'urgence, avec des bouts de ficelle ; les parents se sont trouvés contraints de recruter des personnes en dehors des cadres, sans aucun contrôle. Nous nous sommes battus pour que les AESH obtiennent les mêmes droits que les autres membres de la communauté éducative : des métiers à temps complet et une reconnaissance de l'éducation nationale, qui paie leurs salaires.
Le groupe Les Indépendants - République et Territoires votera cette proposition de loi.
Mme Monique de Marco. - Ce texte était très attendu et nous le saluons ; pour autant, il ne s'agit que d'un point d'étape.
Nous avons également relevé quelques points d'alerte : qu'en est-il du périscolaire avant et après le temps de classe ? Nous avons constaté une disproportion entre les différentes collectivités : certaines d'entre elles ont accordé des avantages en termes de moyens et pas d'autres. D'une manière générale, toutes ont fait face à une énorme difficulté de recrutement, parce que les missions sont intenses, les conditions de travail difficiles et le taux horaire bas. À ce titre, il me semble que les AESH sont d'abord attachés à une augmentation de ce taux, plus qu'à un allongement de leurs heures de travail.
M. Ahmed Laouedj. - Les AESH jouent un rôle essentiel en matière d'éducation inclusive en permettant aux enfants en situation de handicap de bénéficier d'un accompagnement indispensable à leur intégration. La décision du Conseil d'État a créé de nombreux déséquilibres dans les territoires en faisant peser sur les communes un nouvel effort financier important et de nouvelles contraintes organisationnelles. La prise en charge sur le temps périscolaire est déterminante pour les enfants en situation de handicap, mais sans une prise en charge encadrée et structurée, ces moments peuvent devenir une source d'angoisse et de stress. Dès lors, nous devrons nous pencher sur la question de la formation des AESH en insistant sur son renforcement afin qu'aucun accompagnant ne se retrouve face à des situations dramatiques. Comment assurer la continuité de la prise en charge des enfants dans le besoin sans risquer de responsabiliser aveuglément les accompagnants ?
Cette proposition de loi va dans le bon sens et nous la voterons.
M. Gérard Lahellec. - Ce texte est bienvenu, les acteurs du secteur l'attendent, la résolution du problème ne saurait relever du bricolage et de choix aléatoires, qui génèrent des inégalités et des tensions. Pour autant, il a des limites et ne répond qu'à une partie du problème, sans régler, en particulier, la question du statut social des personnels concernés.
M. Cédric Vial, auteur de la proposition de loi. - L'objectif de la mission que j'ai menée était plus large que le sujet de cette proposition de loi, mais la mesure que celle-ci porte en était la disposition législative majeure, le reste des recommandations relevant surtout du domaine réglementaire. Le travail nécessaire sur l'école inclusive est donc plus large, mais pour l'essentiel non législatif.
L'objectif de cette proposition de loi est de régler de manière simple des problèmes complexes qui n'existent que parce que le ministère les a créés. La loi de 2005 fonctionnait bien, la volonté du législateur était claire et tout le monde était d'accord, mais une jurisprudence, à l'origine de laquelle se trouve le ministère de l'éducation nationale, a renversé l'esprit de la loi fixé par le législateur. Cette proposition de loi rétablit donc ce que le législateur a toujours affirmé depuis 2005.
N'oublions pas que nous faisons cela pour le bien-être des enfants en situation de handicap, notamment autistique, pour qui la présence d'un référent principal est importante.
Ce texte a toutefois d'autres objectifs, notamment celui de faciliter la gestion en matière de ressources humaines des AESH et d'améliorer leurs conditions de travail. Enfin, il apporte une réponse à la gestion du temps méridien dans les établissements privés sous contrat, qui sont sans solution, car le forfait scolaire ne leur permet pas d'intervenir sur le temps méridien. La déscolarisation qui en résulte conduit à une surcharge des établissements publics voisins. Il faut le rappeler : l'État continue à payer cette prise en charge pour la plupart des établissements privés alors qu'il y a renoncé pour les établissements publics !
La rapporteure a en outre évoqué les classes Ulis, qui posent une difficulté, car leur coût est à la charge de la commune accueillante. Cette situation emporte un désengagement des communes rurales qui est contre-productif. Nous avons obtenu une circulaire du ministère, mais la Dgesco ne l'applique pas, comme l'indiquent ses propres chiffres. Il ne s'agit donc pas d'une solution acceptable.
Se pose la question du droit : l'accompagnement sur le temps méridien ne relève que d'une préconisation de la MDPH et pas d'une prescription ; il convient d'en faire un droit, ce qui a des conséquences, notamment en termes de coût. Pour autant, un budget de 30 millions d'euros sur 4,8 milliards d'euros au total ne devrait pas être considéré comme une contrainte forte, d'autant qu'il est certainement surestimé.
Vous évoquez le temps périscolaire, et le ministère craint en effet que l'on en vienne ensuite à lui étendre la mesure que porte ce texte. À mon sens, il s'agit pourtant de deux sujets différents : le temps méridien est essentiel à la scolarisation, alors que le temps périscolaire n'était pas prévu par les textes auparavant. Ces deux sujets doivent être séparés.
Pour terminer, je suis stupéfait par la jurisprudence du Conseil d'État, qui me semble inaboutie. Il est choquant que le Conseil d'État ait choisi d'aborder cette question non par le biais de la compétence, mais par celui de la période concernée : l'État n'a pas compétence sur le « temps scolaire », mais bien sur la scolarité. S'il insiste à faire valoir le contraire et à raisonner en termes de temps, alors nous poserons la question du statut des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (Atsem), qui sont payés par les collectivités territoriales. Le ministère doit donc accepter de revenir à une situation plus simple pour tout le monde et moins coûteuse.
Mme Anne Ventalon, rapporteure. - Je vous remercie de vos propos et je me félicite que nos réflexions convergent. L'école inclusive que nous évoquons dans ce texte est un chantier qui doit se poursuivre.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
L'article 1er est adopté sans modification.
Article 2
L'article 2 est adopté sans modification.
La proposition de loi est adoptée sans modification.