N° 403
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025
Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 mars 2025
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires
étrangères, de la défense et des forces armées (1)
sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale
après engagement
de la procédure
accélérée, autorisant la
ratification du
traité sur la
coopération
dans le
domaine de la
défense entre la
République
française
et le
Royaume d'Espagne,
Par M. Rachid TEMAL,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Cédric Perrin, président ; MM. Pascal Allizard, Olivier Cadic, Mmes Hélène Conway-Mouret, Catherine Dumas, Michelle Gréaume, MM. André Guiol, Jean-Baptiste Lemoyne, Claude Malhuret, Akli Mellouli, Philippe Paul, Rachid Temal, vice-présidents ; M. François Bonneau, Mme Vivette Lopez, MM. Hugues Saury, Jean-Marc Vayssouze-Faure, secrétaires ; MM. Étienne Blanc, Gilbert Bouchet, Mme Valérie Boyer, M. Christian Cambon, Mme Marie-Arlette Carlotti, MM. Alain Cazabonne, Olivier Cigolotti, Édouard Courtial, Jérôme Darras, Mme Nicole Duranton, MM. Philippe Folliot, Guillaume Gontard, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Joël Guerriau, Ludovic Haye, Loïc Hervé, Alain Houpert, Patrice Joly, Mmes Gisèle Jourda, Mireille Jouve, MM. Alain Joyandet, Roger Karoutchi, Ronan Le Gleut, Didier Marie, Thierry Meignen, Jean-Jacques Panunzi, Mme Évelyne Perrot, MM. Stéphane Ravier, Jean-Luc Ruelle, Bruno Sido, Mickaël Vallet, Robert Wienie Xowie.
Voir les numéros :
|
Assemblée nationale (17ème législ.) : |
621, 718 et T.A. 55 |
|
Sénat : |
371 et 404 (2024-2025) |
L'ESSENTIEL
A la suite de l'Assemblée nationale, qui l'a adopté sans modification le 13 février 2025 en première lecture, le Sénat est saisi du projet de loi n° 371 (2024-2025) autorisant la ratification du traité sur la coopération dans le domaine de la défense entre la République française et le royaume d'Espagne.
M. Rachid Temal, rapporteur, a présenté ses conclusions sur ce texte à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées le 5 mars 2025, sous la présidence de M. Cédric Perrin, président. À l'issue de cette réunion, la commission, suivant la proposition du rapporteur, a adopté, sans modification, le projet de loi précité.
Conformément aux orientations du rapport d'information « Redonner tout son sens à l'examen parlementaire des traités »1(*) adopté le 18 décembre 2014 par la commission, celle-ci a autorisé la publication du présent rapport sous forme synthétique : le compte rendu de l'examen en commission qu'on pourra lire ci-après en tient lieu.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le 5 mars 2025, sous la présidence de M. Cédric Perrin, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de M. Rachid Temal sur le projet de loi n° 371 (2024-2025) autorisant la ratification du traité sur la coopération dans le domaine de la défense entre la République française et le royaume d'Espagne.
M. Rachid Temal, rapporteur. - Monsieur le Président, Mes chers collègues,
Le projet de loi qui vous est soumis aujourd'hui a pour objet la ratification du Traité entre la France et l'Espagne relatif à la coopération en matière de défense et au statut des forces, signé à Barcelone le 19 janvier 2023.
Ce texte actualise le cadre juridique de notre partenariat en matière de défense, régi par un précédent accord du 7 octobre 1983. Notamment, l'accord de 1983 ne comportait aucune stipulation relative au statut des forces (ce que l'on appelle habituellement les clauses « SOFA » (en anglais : Status of Forces Agreement), dont sont assortis d'ordinaire de tels accords, et qui confèrent un statut juridique protecteur aux forces armées lorsqu'elles séjournent dans un pays hôte.
L'Espagne, membre historique de l'Union européenne et de l'OTAN, est l'une de nos plus anciennes alliées. Sur le plan géopolitique, elle partage avec la France l'essentiel de ses analyses et de ses intérêts stratégiques, notamment sur la Méditerranée occidentale et l'Afrique du Nord. Cette vision commune du monde se traduit à titre d'exemple par le Dialogue 5+5 qui regroupe, depuis 1990, 5 pays européens et 5 pays nord-africains, et dont l'objectif est de promouvoir la coopération régionale.
Le pays met en oeuvre par ailleurs, à son échelle, un fort soutien à l'Ukraine, et ce depuis le début de l'offensive russe en février 2022, avec le versement d'un milliard d'euros d'aides militaires en 2024, concrétisés par la fourniture de 13 chars Léopard, de missiles Patriot et d'autres munitions, ce qui, pour une armée de cette taille, représente un effort très conséquent.
Sur le plan de la défense, l'Espagne dispose de la sixième armée de l'Union européenne avec 136 000 militaires - contre 202 000 pour la France, derrière l'Italie et la Grèce... - : elle comprend environ 72 000 effectifs dans l'armée de Terre et 22 000 dans la Marine comme dans l'armée de l'Air. En termes d'équipements, elle partage avec la France plusieurs programmes d'armement structurants en coopération bilatérale ou multilatérale : on citera notamment l'avion de transport multi-rôles tactique A400M Atlas, dont l'Espagne possède 14 unités, l'avion stratégique MRTT Phoenix, le difficile projet d'Eurodrone, les hélicoptères Tigre, dont l'armée espagnole a acquis 18 unités, les hélicoptères NH90, sans parler du SCAF, ce système aérien de combat qui développe, entre autres, l'avion de chasse du futur...
L'Espagne a récemment pris conscience de la nécessité de renforcer ses forces armées et s'est dotée d'une stratégie ambitieuse pour consolider son industrie de défense. Si notre voisin espagnol consacre à l'heure actuelle seulement 1,28 % de son PIB aux dépenses de défense en 2024, soit le chiffre le plus bas des pays membres de l'OTAN, ce pourcentage était de 0,92 % en 2014 et le pays a désormais pour objectif d'atteindre la cible de 2 % en 2029.
D'un point de vue opérationnel, l'Espagne déploie 4 800 militaires dans des missions et opérations extérieures, principalement dans le cadre de l'Union européenne, de l'OTAN et de l'ONU. Nous côtoyons ainsi les militaires espagnols au Liban au sein de la FINUL, qui accueille 677 effectifs espagnols, mais aussi en Roumanie avec la mission Aigle, à hauteur de 250 personnels intégrés au sein du battlegroup français. L'Espagne a sensiblement renforcé ses déploiements à l'Est de l'Europe dans le cadre de la politique de réassurance de l'Alliance, avec le déploiement de plus de 2000 militaires, représentant plus de la moitié de ses engagements à l'extérieur.
Troisième contributeur aux déploiements de l'Union européenne, l'Espagne est très impliquée dans la défense européenne et participe à la quasi-totalité de ses initiatives, notamment opérationnelles : elle commande actuellement l'opération européenne Atalante, d'initiative française, visant à lutter contre la piraterie et les trafics au large de la Somalie. L'Espagne, en revanche, ne participe pas à l'opération Aspides dont le but est la préservation de la liberté de navigation en mer Rouge.
Devant ce constat, et plus encore dans le contexte géopolitique très difficile que nous connaissons, il est indispensable de faire vivre notre relation avec l'Espagne et la renforcer dans le domaine de la défense. L'accord de 1983 n'est pas au niveau des standards actuels pour les accords de ce type, avec un texte de 9 articles généralistes, sur un peu plus de 3 pages écrit gros. C'est pourquoi, lors du sommet de Montauban, le 15 mars 2021, Emmanuel Macron et Pedro Sanchez ont formulé le voeu de rénover les outils juridiques de coopération : cette volonté s'est concrétisée par la signature à Barcelone, le 19 janvier 2023, de deux traités, marquant une nouvelle étape de la relation bilatérale :
- Le premier, dit « Traité de Barcelone » donne une impulsion politique volontariste à notre relation, sans couvrir la coopération de défense. Il se veut l'équivalent espagnol du « Nouveau Traité d'Aix-la-Chapelle » signé avec l'Allemagne le 22 janvier 2019 ou du Traité dit « du Quirinal » signé avec l'Italie le 26 novembre 2021. S'agissant d'un traité ne relevant pas de l'article 53 de la Constitution, il ne fait pas l'objet d'une ratification par le Parlement mais par le Président de la République. Je note au passage que la répartition entre les conventions rentrant dans le champ de l'article 53 et celles qui n'y entrent pas est un sujet qui mériterait une discussion de fond. Certains d'entre nous avaient pu échanger sur ce sujet avec les membres du Conseil d'Etat, lors du déplacement de notre commission dans cette institution ;
- Le second Traité, qui relève en revanche de l'article 53, est l'objet du projet de loi qui vous est soumis aujourd'hui.
Je vous préciserai, pour commencer, que la France et l'Espagne ont convenu de transformer l'accord de 1983 en un traité pour des raisons liées au droit interne espagnol, qui imposait une signature par le chef de l'exécutif ou son représentant. La France, par effet de réciprocité, s'est alignée sur ce niveau de signature.
Sur le fond, ce Traité a essentiellement pour objectif l'actualisation du cadre juridique du précédent accord : jusqu'à présent en effet, les militaires français et espagnols en action de coopération bénéficiaient des dispositions du « SOFA » de l'OTAN, lui-même datant de 1951. Le Traité crée dorénavant un cadre juridique exclusif, donc plus protecteur pour nos militaires.
De plus, il étend son champ d'application à différents domaines comme le renseignement, la lutte contre le terrorisme, la cyberdéfense, les menaces hybrides, le spatial, mais aussi l'énergie et le changement climatique, la médecine militaire, le rôle des femmes au sein des forces armées, les activités géographiques, cartographiques, hydrographiques, océanographiques et météorologiques, les activités culturelles, historiques et sportives... qui n'y figuraient pas historiquement. À titre d'exemple, la gratuité et la réciprocité des soins médicaux pour les militaires en action de coopération sont actées par le présent traité. Le champ d'application de notre partenariat est dorénavant particulièrement large - à la hauteur de la relation franco-espagnole.
Car ce traité vient enfin - et surtout- consolider la relation unissant nos deux pays, réaffirmant que l'Espagne constitue pour la France un allié de premier plan, avec lequel elle partage, outre une frontière commune, une vision du monde et des intérêts stratégiques proches.
Dans le détail, ce Traité comporte 19 articles. L'article 6 revêt une importance particulière puisqu'il institutionnalise plusieurs espaces de dialogue entre les deux signataires. C'est le cas du Conseil franco-espagnol de défense et de sécurité (CFEDS) établi en 2005 mais abandonné en 2015. Nous pouvons aussi souligner d'une part le retour du dialogue annuel entre notre Direction générale des relations internationales et de la stratégie du ministère de Armées (DGRIS) et son équivalent espagnol la DIGENPOL, et, d'autre part les rencontres annuelles entre les chefs d'état-major des différentes armées. Enfin, la réunion annuelle d'un comité d'armement bilatéral, qui existe depuis le précédent Accord de 1983, dispose désormais d'un cadre juridique adéquat.
Les autres articles, quant à eux, détaillent les champs d'action du Traité (articles 2 à 5), précisent les différentes stipulations du dispositif « SOFA » (articles 7 à 18) ainsi que les clauses relatives à son entrée en vigueur et à sa possible dénonciation (articles 1, 2 et 19).
Dans le contexte d'instabilité et de montée des menaces que connaît notre environnement mondial, notre proximité avec l'Espagne est un atout précieux. Elle doit être cultivée pour faire face ensemble aux défis d'aujourd'hui et de demain. C'est pourquoi, mes chers collègues, compte tenu de ces éléments, je vous propose d'approuver ce texte qui vient résolument renforcer le partenariat stratégique que nous entretenons avec notre voisin espagnol.
L'Assemblée nationale a adopté ce projet de loi le 18 février dernier, par 95 voix pour, 7 abstentions, 0 contre. Je vous précise enfin que son examen en séance publique dans notre assemblée devrait se tenir mercredi prochain, selon une procédure simplifiée, ce à quoi la conférence des Présidents, de même que votre rapporteur, a souscrit.
M. Philippe Folliot. - Est-il question de l'île des Faisans dans ce texte, ce condominium unique entre la France et l'Espagne ?
M. Rachid Temal, rapporteur. - Non.
M. Philippe Folliot. - Le devenir de l'A400M, produit à Séville, constitue un enjeu majeur au regard de la situation actuelle avec les Américains. Notre forte dépendance en matière de capacités de projection rend l'arrêt potentiel de l'A400M particulièrement préoccupant pour l'Europe, avec des répercussions sur les relations franco-espagnoles. Ce sujet relatif à l'aspect défense a-t-il été abordé dans le cadre des discussions ?
M. Rachid Temal, rapporteur. - L'accord datant de 2023, les derniers événements ne sont pas pris en compte. Néanmoins, le texte prévoit la réunion annuelle d'un comité bilatéral sur l'armement.
Si je puis me permettre, la stratégie française concernant l'Ukraine et notre sécurité nationale ne me semble pas très claire après avoir entendu le Premier ministre. J'attends les précisions du Président de la République.
Évidemment, les accords conclus jusqu'à présent, dont celui-ci, subiront inévitablement les effets de la nouvelle donne stratégique mondiale. C'est pourquoi les outils d'échange, notamment le comité d'armement, sont essentiels pour traiter des sujets comme celui de l'A400M. Aujourd'hui, nous ne pouvons plus feindre d'ignorer la situation, mais notre affranchissement de l'alliance américaine s'annonce complexe et progressif. Le maintien de l'Otan reste nécessaire.
M. Cédric Perrin, président. - La perspective de la commande polonaise prolongerait le maintien de la chaîne de production de l'A400M, et d'autres commandes pourraient suivre.
M. Rachid Temal, rapporteur. - Le véritable débat porte sur l'échelle. La succession de petites commandes ne suffit plus, l'enjeu stratégique consiste à développer une capacité industrielle transformable en cas d'urgence. Cette réflexion s'inscrit dans un cadre plus large, incluant notamment les questions de financement. Tous ces sujets méritent d'être reconsidérés.
Mme Hélène Conway-Mouret. - Les Espagnols ont-ils voté la ratification de ce texte ? Ils sont traditionnellement très atlantistes - d'où l'importance capitale de ces traités. Cette évolution pourrait constituer un facteur incitatif pour recentrer les efforts sur la coopération européenne et privilégier les achats intra-européens, sans pour autant se retirer de l'Otan ni des structures actuelles. Jusqu'à présent, les Espagnols accordaient une nette préférence à la relation transatlantique...
M. Rachid Temal, rapporteur. - Non, nous sommes en avance sur la ratification.
Le débat sur l'atlantisme mérite d'être nuancé : le véritable changement ne vient pas tant des Espagnols que des premières déclarations du futur chancelier allemand, qui modifient radicalement la donne. Cela dit, la base industrielle et technologique de défense (BITD) française n'est pas exempte de critiques quant à sa capacité à s'exporter dans d'autres pays.
Sur la question européenne, l'idée d'une armée européenne ne semble pas pertinente et la complémentarité entre l'Otan et les initiatives européennes de défense reste essentielle.
Pour autant, un sujet crucial se profile : la proposition actuelle de la Commission européenne d'utiliser un règlement, et non une directive, pour créer le marché unique de l'armement. Cette approche écarte les parlements nationaux. Le débat sur les seuils pour obtenir des financements nous concerne pourtant directement.
Notre action prioritaire doit donc consister, à mon sens, à demander à la Commission d'abandonner la logique du règlement au profit d'une directive, afin de garantir un réel débat avec les États. Sans cela, aucune discussion n'aura lieu au Parlement français, et lors des futures discussions sur la loi de programmation militaire, ce règlement s'imposera sans délibération.
Bien évidemment, ce traité avec l'Espagne, bien qu'important, ne résout pas l'ensemble des questions stratégiques du moment.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Article unique
L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.
Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté, à l'unanimité, le rapport et le projet de loi précité.
Conformément aux orientations du rapport d'information n° 204 (2014-2015) qu'elle a adopté le 18 décembre 2014, la commission a autorisé la publication du présent rapport synthétique.
ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
Pour le Ministère des Armées et des anciens combattants :
Direction des affaires juridiques :
• M. Antoine PAVAGEAU, Sous-directeur du droit international et européen ;
• M. Jean MAZEL, expert juridique au bureau du droit international public général ; Sous-direction du droit international et européen ;
• Mme Léa LOISELEUR, chargée d'études juridiques au bureau du droit international public général ; Sous-direction du droit international et européen.
Pour le Ministère de l'Europe et des affaires étrangères :
Direction de l'Union européenne :
• Mme Olivia LAMY, Rédactrice Espagne, Mission de l'Europe méditerranéenne.
Direction des affaires juridiques :
• Mme Claire GIROIR, conseillère juridique à la Mission des Accords et Traités.
ANNEXE 2 : ACCORD FRANCO-ESPAGNOL DE 1983
ANNEXE 3 : FORCES ESPAGNOLES DÉPLOYÉES SUR LE FLANC EST
ANNEXE 4 : COMPARAISON DES DÉPENSES DE DÉFENSE (EN PART DU PIB) DES DIFFÉRENTS PAYS MEMBRES DE L'OTAN
Source : « Les dépenses de défense des pays de l'OTAN (2014-2024) », communiqué de presse de l'OTAN, juin 2024
* 1 Rapport d'information n° 204 (2014-2015) de M. Jean-Pierre RAFFARIN