Proposition de loi visant à reconnaître la responsabilité de l'État et à indemniser les victimes du chlordécone

TRAVAUX EN COMMISSION

Désignation du rapporteur
(Mercredi 14 mai 2025)

M. Jean-François Longeot, président. - Nous devons procéder à la désignation d'un rapporteur sur la proposition de loi visant à reconnaître la responsabilité de l'État et à indemniser les victimes du chlordécone, adoptée par l'Assemblée nationale, qui fait écho aux récents débats que nous avons eus sur une proposition de loi portant sur le même sujet, mais avec un dispositif différent, déposée par M. Dominique Théophile et dont Mme Nadège Havet était la rapporteure.

La commission désigne Mme Nicole Bonnefoy rapporteure sur la proposition de loi n° 373 (2023-2024) visant à reconnaître la responsabilité de l'État et à indemniser les victimes du chlordécone.

Examen du rapport
(Mercredi 4 juin 2025)

M. Didier Mandelli, président. - Avant de commencer notre réunion, je tiens à remercier, en notre nom à tous, Sylvie Valente Le Hir, notre rapporteure sur la proposition de loi visant à réduire l'impact environnemental de l'industrie textile, dite loi fast fashion, qui a été examinée en séance lundi dernier. Elle a su tenir le cap, malgré les vents parfois violents qui ont soufflé en provenance à la fois de l'Assemblée nationale et des médias. Je remercie tous ceux d'entre vous qui ont été présents dans l'hémicycle pour la soutenir et défendre la position de notre commission. Finalement, le Sénat a adopté un texte plus équilibré que celui qui nous avait été transmis par l'Assemblée nationale.

Nous examinons maintenant le rapport de notre collègue Nicole Bonnefoy sur la proposition de loi relative à la reconnaissance de la responsabilité de l'État et à l'indemnisation des victimes du chlordécone.

Ce texte, qui a été adopté par l'Assemblée nationale le 28 février 2024, sur l'initiative du député Élie Califer, vise à reconnaître de manière solennelle la responsabilité de l'État dans le scandale environnemental et sanitaire que constitue la pollution au chlordécone pour les territoires de la Guadeloupe et de la Martinique.

Il y a presque deux mois, nous examinions le rapport de notre collègue Nadège Havet sur la proposition de loi, présentée par M. Dominique Théophile, relative à la reconnaissance de la responsabilité de l'État et à l'indemnisation des victimes du chlordécone, dont l'objet était, d'une part, de reconnaître la responsabilité de l'État dans les préjudices sanitaires et moraux et, d'autre part, d'instituer un régime d'indemnisation des personnes intoxiquées au chlordécone en Guadeloupe et en Martinique. Lors de l'examen du texte en séance, l'auteur a fait le choix de le retirer, ce qui n'a pas permis à notre assemblée de se prononcer.

Notre collègue Nicole Bonnefoy a été désignée rapporteure de cette proposition de loi le 14 mai dernier ; je la remercie pour les travaux préparatoires qu'elle a conduits dans un temps particulièrement contraint et pour le sens du dialogue dont elle a su faire preuve.

Je vous rappelle que le délai limite pour le dépôt des amendements de séance a été fixé par la Conférence des présidents au 10 juin prochain à 12 heures. L'examen en séance publique aura lieu le 12 juin à partir de 10 h 30, dans le cadre de l'espace réservé au groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER).

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Nous avons ce matin la responsabilité immense de marquer d'une pierre blanche, en les reconnaissant, les lourds préjudices subis par les populations de la Guadeloupe et de la Martinique en raison de l'utilisation prolongée d'un produit toxique connu sous le nom de chlordécone entre 1972 et 1993.

Voilà deux mois, presque jour pour jour, notre commission examinait le rapport de notre collègue Nadège Havet, qui dressait un état des lieux implacable de la situation sanitaire et écologique que rencontrent les Antilles françaises en raison de l'utilisation passée de ce pesticide. La règle du gentlemen's agreement n'avait pas permis à la rapporteure d'alors de proposer des améliorations qui auraient permis à notre commission d'adopter le texte de Dominique Théophile. Finalement, lors de son examen en séance publique, l'auteur l'a retiré de l'ordre du jour, afin d'éviter qu'il ne soit dénaturé. Dans l'hémicycle régnait alors un sentiment mêlé de gâchis et de remords, pouvant donner l'impression d'avoir tourné le dos aux populations victimes des Antilles françaises. Ce sentiment amer et ce goût d'inachevé ont conduit le groupe SER à demander à nouveau l'inscription à l'ordre du jour de nos travaux d'un texte visant à reconnaître la responsabilité de l'État dans les dommages subis par les populations guadeloupéenne et martiniquaise.

La dernière fois, nous partagions tous la même conviction : il fallait admettre la responsabilité irréfutable de l'État, tout en encadrant les modalités du dispositif. Il ne fallait pas non plus remettre en cause l'économie générale du mécanisme actuellement applicable en matière de réparation des victimes du chlordécone. Pour mémoire, Dominique Théophile, l'auteur du texte que nous avons examiné il y un mois, proposait la mise en place d'un ambitieux dispositif de réparation des victimes du chlordécone, garanti par la création d'une nouvelle autorité administrative indépendante (AAI).

Le texte qui nous est soumis ce matin est substantiellement différent.

En effet, il ne crée pas de mécanisme de réparation intégrale ad hoc pour toutes les populations exposées au chlordécone. Il n'institue pas non plus une nouvelle autorité administrative indépendante - on connaît tous la lourdeur procédurale de ces organismes. Ce texte a donc une portée bien différente de celui de M. Théophile, mais j'estime qu'il se concentre sur l'essentiel, c'est-à-dire le symbole politique, grâce à la reconnaissance des préjudices subis. Il comporte aussi des avancées en ce qui concerne la recherche et la science, afin de pouvoir continuer à approfondir nos connaissances sur le phénomène et son incidence sur les populations.

J'aborderais à présent les points saillants du texte qui nous est soumis.

Premièrement, et il s'agit là de la pierre angulaire de cette proposition, l'article 1^er reconnaît la responsabilité de l'État pour quatre chefs de préjudices.

Il s'agit tout d'abord des préjudices sanitaires. Ceux-ci ne font aucun doute. Mes auditions préparatoires, notamment celles de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) et de l'Institut de recherche pour le développement (IRD), m'ont permis de mesurer l'étendue des dégâts sanitaires causés à la population en raison de la pollution des sols et des eaux. Celle-ci affecte la totalité de la chaîne alimentaire, notamment les circuits locaux, qu'il s'agisse de l'agriculture, de la pêche ou de la culture des légumes racines qui sont largement imprégnés au chlordécone dans certaines zones. Ces dommages sanitaires sont nettement objectivés par les chiffres : 95 % de la population de la Guadeloupe et de la Martinique présentent des traces de chlordécone dans le sang.

Le texte aborde aussi les préjudices moraux. Certes, ces derniers sont moins discernables, mais ils traduisent, en réalité, la crainte de développer une pathologie en raison d'une vie passée dans un environnement malsain et contaminé, en ayant conscience que l'on consomme et consommera à l'avenir des aliments présentant des traces du pesticide, et en sachant, surtout, que ce produit toxique est un accélérateur de pathologies, notamment cancérigènes. Les contours de la notion de préjudice moral peuvent sembler flous. Toutefois, leur netteté apparaît rapidement lorsque le juge administratif est conduit à examiner au cas par cas les demandes de reconnaissance du préjudice moral d'anxiété : ce dernier applique, à cette occasion, une appréciation in concreto très minutieuse. À titre d'exemple, la cour administrative d'appel de Paris, saisie par près de 1 300 requérants, a admis, en mars 2025, ce préjudice pour seulement neuf d'entre eux. Nous sommes loin d'une notion aux incidences déraisonnables.

Le troisième chef de préjudice, le préjudice environnemental, demeure actuellement au stade du développement jurisprudentiel. Cette notion n'est pas parfaitement balisée, mais elle connaît un développement devant les juridictions de droit commun. Le tribunal administratif de Paris a ainsi admis ce préjudice en 2021, dans sa célèbre décision sur « l'affaire du siècle ». En l'espèce, la pollution environnementale ne fait que peu de doute : les sols, les nappes phréatiques, les eaux de surface, les espaces maritimes à proximité des îles sont contaminés au chlordécone.

Enfin, le texte mentionne également le préjudice économique, constitué par la perte de gains pour celui dont l'activité marchande est affectée. C'est le cas des pêcheurs et des agriculteurs, sur lesquels pèsent des normes sanitaires drastiques. À cet égard, dans le cadre du plan chlordécone IV, les pêcheurs et les agriculteurs sont accompagnés pour compenser ces pertes financières.

J'estime qu'il est nécessaire de reconnaître la responsabilité de l'État pour ces différents chefs de préjudice, mais je vous propose néanmoins d'en préciser les contours. Mon amendement COM-6 vise à bien préciser que l'État a « sa part » de responsabilité. Il serait en effet inexact d'exclure l'existence de coresponsables : les exploitants des bananeraies comme les industriels phytosanitaires ayant fabriqué le chlordécone doivent, à mon sens, également endosser une part de responsabilité. Je propose également dans cet amendement d'affiner la qualification juridique du « préjudice moral », en précisant qu'il s'agit d'un « préjudice moral d'anxiété ». Cette caractérisation sémantique est en effet juridiquement plus rigoureuse : il s'agit de la seule notion admise par le juge administratif dans son office de juge de la réparation.

Au-delà de cet alinéa de principe, qui revêt une forte dimension symbolique, je souhaite désormais faire état des objectifs programmatiques que fixe la proposition de loi. À l'article 1^er, il ne vous aura pas échappé que huit alinéas sur neuf sont introduits par la formule peu commune suivante : la République française « s'assigne pour objectif ». La portée normative de telles dispositions est discutable : si elles ne sont pas nécessairement assimilables à des neutrons législatifs, elles revêtent néanmoins en droit une dimension moins contraignante.

Toutefois, les objectifs suivants me paraissent primordiaux : la dépollution des terres et des eaux, à l'alinéa 2 ; la suppression du risque d'exposition en matière de sécurité sanitaire et d'alimentation, à l'alinéa 3 ; l'indemnisation des victimes de cette substance nocive, à l'alinéa 5.

En revanche, les autres objectifs me semblent plus accessoires, voire, pour certaines, inappropriés pour figurer dans un texte de loi. Je vous proposerai donc de les supprimer.

Je vous présenterai un amendement COM-2, qui vise à renforcer la recherche scientifique sur les pathologies susceptibles d'être développées par les femmes, afin de faire état des contaminations qu'elles subissent. Aujourd'hui, aucune étude n'a en effet encore été menée à son terme sur les risques propres aux femmes. Comme bien souvent, elles sont les grandes oubliées des politiques publiques et de la science. Je vous propose d'y remédier en posant le principe d'une accentuation de la recherche en faveur des pathologies propres aux femmes.

Enfin, j'évoquerai succinctement les deux autres articles de la proposition de loi.

L'article 1^er bis prévoit la remise d'un rapport sur une éventuelle utilisation du chlordécone sur le territoire hexagonal et à La Réunion. Plusieurs rapports récents ont souligné que le chlordécone n'a jamais été utilisé dans ces territoires. C'est pourquoi cet article me paraît inutile ; je vous proposerai donc de le supprimer.

L'article 2, enfin, vise à instituer une nouvelle taxe assise sur les industries phytosanitaires. Si cela procède d'une bonne intention, je rappelle qu'une taxe identique existe déjà sur les industries phytopharmaceutiques. Il ne me paraît donc pas judicieux de créer une double taxation pour le même objet.

En conclusion, je rappelle qu'il y a bientôt deux mois, notre commission a rejeté la proposition de loi de notre collègue Dominique Théophile, au double motif qu'elle était juridiquement trop ambitieuse et que la règle du gentlemen's agreement, en l'absence d'accord de l'auteur, ne permettait pas de la modifier.

Aujourd'hui, avec les modifications que je vous propose, nous aboutissons, je le crois, à un texte équilibré, qui reconnaît les souffrances et les préjudices subis par les populations des Antilles françaises. Mes propositions ont fait l'objet d'un accueil constructif et favorable du président de notre commission, Jean-François Longeot, et de notre whip, Didier Mandelli.

Nos compatriotes ultramarins nous regardent et comptent sur nous pour avancer sur le long chemin de la reconnaissance. Le Parlement est, avec le chef de l'État, le seul à même d'universaliser, en les reconnaissant, les souvenirs douloureux du passé et les peurs du présent. En adoptant ce texte, nous ferions un pas en avant qui ferait l'honneur de notre commission et de notre Haute Assemblée !

M. Pascal Martin. - Ce texte s'inscrit dans la continuité des nombreux travaux parlementaires, législatifs ou de contrôle, qui ont été réalisés sur le sujet depuis une vingtaine d'années, ce qui démontre que cette pollution dévastatrice est une source de vives préoccupations pour nous, tout comme elle l'est pour la population des Antilles françaises. Le groupe Union Centriste estime tout à fait légitime de reconnaître les souffrances passées et les inquiétudes présentes des populations de la Guadeloupe et de la Martinique.

Notre rapporteure nous soumet une rédaction plus équilibrée, mieux adaptée aux réalités du terrain, expurgée des dispositions dépourvues de portée opérationnelle. Elle propose de reconnaître que l'État a « une part » de responsabilité, ce qui laisse ouverte la possibilité de rechercher des coresponsabilités. Elle souhaite également rendre la notion de « préjudices moraux » plus robuste juridiquement, en y intégrant l'anxiété, qui est reconnue par le juge administratif. Elle veut enfin développer la recherche sur les pathologies susceptibles d'être développées par les femmes en raison de leur exposition au chlordécone.

Pour toutes ces raisons, le groupe Union Centriste soutiendra les amendements de la rapporteure et votera ce texte.

M. Didier Mandelli, président. - J'indique que le groupe Les Républicains votera également ce texte. Notre rapporteure a su améliorer le dispositif pour garantir sa robustesse juridique.

M. Jacques Fernique. -Après la mésaventure qu'a connue le texte de Dominique Théophile, cette proposition de loi était nécessaire. Elle permet de reconnaître la responsabilité de l'État. Elle n'a pas de portée opérationnelle directe, mais elle assigne à la France une liste d'objectifs programmatiques, notamment en ce qui concerne l'indemnisation des victimes.

En adoptant ce texte, nous enverrions un signal bienvenu aux victimes, qui attendent des résultats concrets. La prise en compte du préjudice d'anxiété est positive. Je m'interroge toutefois sur la suppression, par l'amendement COM-1, de certaines dispositions introduites par l'Assemblée nationale, telles que le dépistage systématique du cancer de la prostate pour les hommes de plus de 45 ans ou l'instauration d'une taxe additionnelle sur les bénéfices générés par l'industrie des produits phytosanitaires.

Mme Nadège Havet. - Je salue le travail de notre rapporteure : celle-ci a trouvé un chemin qui permettra à la proposition de loi de prospérer. Je la voterai. L'État a, en effet, une part de responsabilité.

Mme Marie-Claude Varaillas. - Nous voterons évidemment ce texte qui répond aux attentes des populations ultramarines, en reconnaissant la responsabilité de l'État et des professionnels impliqués dans la chaîne de distribution du chlordécone. Si sa portée opérationnelle peut sembler réduite, car elle ne crée pas de structure spécifique consacrée à l'indemnisation, elle ouvre néanmoins la voie à une meilleure considération des victimes.

M. Didier Mandelli, président. -En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre de la proposition de loi inclut les dispositions relatives :

- à la reconnaissance de la responsabilité de l'État et à ses modalités en raison de l'autorisation de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques à base de chlordécone et de leur usage entre 1972 et 1993 sur les territoires de la Guadeloupe et de la Martinique ;

- aux objectifs susceptibles d'en résulter s'agissant de la dépollution des terres et des eaux contaminées par le chlordécone, de la recherche et de la prévention pour la santé des populations, de l'indemnisation des victimes du chlordécone et de l'évaluation de l'atteinte causée par le chlordécone sur les territoires de la Guadeloupe et de la Martinique.

Il en est ainsi décidé.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Je vous remercie pour votre soutien. Ce texte est très attendu par les populations des Antilles françaises.

Monsieur Fernique, j'avais initialement la même position que vous sur le dépistage systématique du cancer de la prostate, mais l'Institut national du cancer et les experts médicaux déconseillent de réaliser des dépistages trop fréquents. C'est contre-productif. De même, il est déconseillé aux femmes de faire une mammographie tous les ans. Quant aux autres dispositions que je propose de supprimer, elles figurent déjà dans le plan Chlordécone IV.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

L'amendement rédactionnel COM-5 est adopté.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Mon amendement COM-6 vise à préciser que l'État a sa part de responsabilité, ce qui implique que des coresponsabilités peuvent être recherchées. Il s'agit aussi de définir la portée du préjudice moral, en reprenant la formule consacrée par la jurisprudence administrative de « préjudice moral d'anxiété ».

L'amendement COM-6 est adopté.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. -Mon amendement COM-2 prévoit que l'État « s'assigne pour objectif de rechercher et caractériser l'apparition de pathologies développées par les femmes en raison d'une exposition au chlordécone. » Il s'agit de réparer une injustice subie par les femmes, qui sont souvent invisibilisées. J'ai pu constater, lors de mes auditions, les conséquences néfastes pour les femmes de l'exposition au chlordécone.

L'amendement COM-2 est adopté.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Mon amendement COM-1 vise à supprimer certains alinéas qui ne sont pas indispensables.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 1^er bis (nouveau)

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - L'amendement COM-3 vise à supprimer l'article 1^er bis, qui comporte une demande de rapport qui ne semble pas utile.

L'amendement COM-3 est adopté.

L'article 1^er bis est supprimé.

Article 2

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - L'amendement COM-4 vise à supprimer la création d'une taxe supplémentaire sur les produits phytosanitaires. En effet, il existe déjà, depuis l'adoption de la loi de finances pour 2014, une fiscalité sur les produits phytopharmaceutiques ; cette dernière est fléchée vers l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) et le Fonds d'indemnisation des victimes de pesticides (FIVP). Le taux de cette taxe a d'ailleurs été porté de 0,3 % du chiffre d'affaires à 3,5 % en 2019. Il serait, dans ces conditions, plus utile de réfléchir au rehaussement du plafond de cette taxe lors de l'examen du prochain budget, mais cela dépasse largement le périmètre de ce texte.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les sorts de la commission sont repris dans le tableau ci-dessous :

Article 1^er
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Mme BONNEFOY, rapporteure	COM-5	Substituer la notion de « République française » par le terme « État »	Adopté
Mme BONNEFOY, rapporteure	COM-6	Précision sur la portée de la responsabilité de l'État et qualification du préjudice moral	Adopté
Mme BONNEFOY, rapporteure	COM-2	Renforcer la recherche à destination des femmes exposées au chlordécone	Adopté
Mme BONNEFOY, rapporteure	COM-1	Suppression de dispositions inadaptées	Adopté
Article 1^er bis (nouveau)
Mme BONNEFOY, rapporteure	COM-3	Suppression d'une demande de rapport	Adopté
Article 2
Mme BONNEFOY, rapporteure	COM-4	Suppression de la taxe additionnelle sur les industries phytosanitaires	Adopté