N° 86
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1996.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1997, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur,
Rapporteur général,
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances )
ANNEXE N° 37
SERVICES DU PREMIER MINISTRE :
IV - PLAN
Rapporteur spécial : M. Michel MOREIGNE
(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.
PRINCIPALES OBSERVATIONS1) Avec une baisse des crédits de 6,6 % par rapport à la loi de finances de 1996, le budget du Plan contribue pleinement à l'effort de maîtrise des dépenses de l'État. Cette rationalisation budgétaire touche aussi bien le Commissariat général au Plan que les divers organismes qui lui sont rattachés (comme le CEPII ou le CSERC) et les organismes qu'il subventionne (OFCE, IRES, CREDOC et CEPREMAP). Cette maîtrise des dépenses n'est pas récente puisqu'elle se traduit depuis plusieurs années pour les organismes rattachés et subventionnés, par une simple reconduction des crédits sur la base de la loi de finances de l'année précédente, ce qui revient à une diminution des crédits en francs constants. De plus, les crédits de fonctionnement et les subventions font systématiquement l'objet d'une annulation annuelle de 10 à 15 %. Or, cette systématisation des annulations de crédits en cours d'année nuit à la transparence du budget du Plan. En outre, elle gêne considérablement des organismes comme le CEPII ou l'OFCE, dont l'essentiel des ressources proviennent des subventions accordées par l'État, car elle introduit de grandes incertitudes sur le montant réel des crédits à leur disposition. La loi de finances initiale peut ainsi apparaître comme "gonflée" artificiellement. Il serait donc souhaitable de réévaluer correctement les crédits à la disposition du Plan en tenant compte des annulations rendues prévisibles par l'effort de maîtrise des dépenses publiques. 2) La rigueur budgétaire touche aussi les contrats de plan État-régions (CPER) puisque compte tenu des retards de paiement de l'État aux régions, leur durée d'exécution a été prolongée d'un an. Cette décision inquiète les régions et n'est pas sans provoquer des remous chez les professionnels du Bâtiment et Travaux Publics. L'enjeu est en effet de taille puisque sur les 280 milliards de francs que mobilisent ces contrats, 75 milliards concernent les infrastructures routières. Cette remise en cause des CPER apparaît d'autant plus regrettable qu'en l'absence de plan national, les contrats État-régions sont les derniers garants de la pérennité de la planification à la française. En revanche, l'évaluation des contrats État-régions semble en net progrès. Annoncée officiellement en 1994, cette évaluation n'avait en fait commencé qu'en 1995, en raison des délais nécessaires à la mise en place des instances partenariats de l'évaluation. Ainsi, même pour l'année 1995, la consommation de crédits a été faible (3,4 millions de francs sur 12,5 budgetés). Mais les délégations de crédits arrêtées au 30 mai 1996 laissent apparaître une montée en puissance significative (4,3 millions de francs) qui devrait se poursuivre d'ici la fin de l'année, pour s'accentuer en 1997. 3) L'impératif de maîtrise des dépenses publiques devrait conduire à une connaissance approfondie des besoins réels de chaque administration. Or, l'analyse des crédits affectés au Fonds national de développement de l'évaluation (FNDE) révèle des "largesses" injustifiées. Depuis sa création, le FNDE voit sa dotation initiale augmentée systématiquement de reports de crédits de l'année précédente s'élevant à plusieurs millions de francs. Cette non utilisation des crédits est liée à une montée en charge très progressive des évaluations. Mais elle est due aussi à une surestimation initiale des crédits nécessaires, encore aggravée par une réticence des services du premier ministre à lancer des travaux importants d'évaluation dans un climat d'incertitude politique. Une analyse des besoins réels du FNDE apparaît donc souhaitable ainsi qu'un réexamen de sa dotation budgétaire. 4 ) Lors de la récente célébration du cinquantenaire du Commissariat général du Plan, le chef de l'État a indiqué que l'évaluation des politiques publiques était un des axes de développement prioritaires de l'institution. Conforté par cette orientation, le Commissariat général du Plan souhaite pouvoir définir une approche commune et travailler en étroite concertation avec le nouvel Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques. Il préconise aussi pour le Commissariat général du Plan une réforme de son statut qui renforce sa crédibilité dans les domaines de la concertation, de la perspective et de l'évaluation. Pourtant, ce discours en faveur d'une véritable refondation du Plan tranche singulièrement avec l'effritement permanent des crédits affectés au Commissariat général du Plan et aux organismes qui lui sont rattachés ou qu'il subventionne. Ainsi, pour l'OFCE, la loi de finances initiale pour 1996, en baisse de 3 % en francs courants, est inférieure en valeur au niveau effectivement perçu il y a cinq ans. Quant à la subvention accordée à l'IRES, entre 1992 et 1996, elle a chuté de 13,2 % en francs courants. Constatant ce décalage entre le discours officiel et la réalité, votre rapporteur s'interroge sur l'idée même de planification et le rôle du Commissariat général du Plan. - Au-delà des grandes déclarations sur l'utilité de la planification à la française et son besoin de rénovation, la planification ne fait-elle pas définitivement partie d'une époque révolue de l'histoire économique de la France ? - Même si le Commissariat général du Plan se transforme en un outil de prospective et d'évaluation, ne faut-il pas s'interroger sur la pertinence d'une telle orientation alors qu'il existe déjà de nombreux organismes d'évolution comme le Conseil économique et social, la Cour des Comptes et qu'un Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques vient juste d'être créé ? |
CHAPITRE PREMIER - PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
Les crédits demandés pour 1997, en dépenses ordinaires et crédits de paiement, s'élèvent à 150,2 millions de francs. Ils sont en diminution de 6,6 % par rapport aux crédits votés de 1996.
Cependant, cette comparaison doit être relativisée en raison de l'important gel de crédits intervenu sur l'exercice 1996, transformé en annulation de 6,4 millions de francs en septembre 1996, dans le cadre de la contribution à l'effort de maîtrise des dépenses de l'État.
Quant aux autorisations de programme prévues pour 1997, elles sont maintenues à un niveau identique à celui de 1996.
Le tableau ci-dessous présente, par titre, les principales évolutions.
I. LES DÉPENSES ORDINAIRES
Les dépenses ordinaires, qui constituent plus de 97 % du budget du plan, sont réduites de 155,4 millions de francs en 1996 à 145,9 millions de francs en 1997. Par rapport aux crédits attribués l'année dernière, il est constaté une diminution de 6,1 %.
Les crédits du titre III, qui représentent 68 % des dépenses ordinaires, s'élèvent pour 1997 à 95,6 millions de francs, en diminution de 8,9 %. Toutefois, cette réduction s'élève seulement à 4 % lorsqu'on prend en compte les crédits véritablement disponibles au titre III après l'annulation de crédits de 4,3 millions de francs en septembre 1996.
Ces crédits des moyens et services concernent le Commissariat général du Plan, les organismes rattachés (CEPII et CSERC) 1 ( * ) , l'évaluation des politiques publiques et, enfin, l'évaluation des contrats de plan État-régions.
Les restrictions budgétaires sont toutefois très concentrées puisqu'elles touchent pour 45 % l'évaluation des contrats de plan État-régions et pour 22 % le Commissariat général du Plan.
Les charges de personnel sont créditées de 65 millions de francs, en diminution de 1,6 %. Les crédits de matériel et fonctionnement des services accusent une forte baisse de 21,5 % et s'élèvent à 30,7 millions de francs.
Les crédits du titre IV, principalement consacrés aux subventions à divers organismes (CEPREMAP, CREDOC, IRES et OFCE) 2 ( * ) , constituent la deuxième masse de ce budget avec 38,5 % du total. En 1997, ils atteignent 50,3 millions de francs, soit une stagnation en francs courants par rapport à l'année 1996.
* 1 CEPII : Centre d'études prospectives et d'informations internationales
CSERC : Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts
* 2 CEPREMAP : Centre d'études prospectives d'économie mathématiques appliquées à la planification
CREDOC : Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie
IRES : Institut de recherches économiques et sociales
OFCE : Observatoire français des conjonctures économiques