Rapport N° 209: Convention assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République tchèque pour la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes douanières
M. Maurice LOMBARD, Sénateur
Commission des Affaires étrangères -Rapport 209 - 1996 / 1997
Table des matières
- I.LES RELATIONS FRANCO-TCHÈQUES
- A.LES RELATIONS POLITIQUES
- B.LES RELATIONS ÉCONOMIQUES
- C.LA COOPÉRATION DOUANIÈRE : UNE ILLUSTRATION DE LA NÉCESSITÉ DE RENFORCER L'EFFICACITÉ DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION TCHÈQUES
- II.UN DISPOSITIF CLASSIQUE DE COOPÉRATION DOUANIÈRE
- CONCLUSION
- EXAMEN EN COMMISSION
-
ANNEXE -ETUDE D'IMPACT 2
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République tchèque pour la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes douanières
Par M. Maurice LOMBARD,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Mme Monique ben Guiga, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Guy Robert, Michel Rocard, André Rouvière, Robert-Paul Vigouroux.
Voir le numéro :
Sénat : 173 (1996-1997).
Traités et conventions.
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi a pour objet l'approbation d'une convention d'assistance administrative mutuelle signée à Prague le 13 février 1996 entre la France et la République tchèque et relative à la prévention, la recherche et la poursuite des infractions douanières.
La France a déjà conclu une vingtaine de conventions bilatérales comparables afin de donner une base juridique solide à la coopération entre administrations douanières dans la lutte contre les fraudes.
Compte tenu de la situation géographique de la République tchèque et de l'importance de ses échanges avec notre pays, cette convention vient renforcer les efforts qu'elle entreprend elle-même pour améliorer l'efficacité de sa législation et de ses moyens de lutte contre les infractions douanières, tout particulièrement à l'approche des négociations qui devraient la conduire à entrer dans l'Union européenne.
Avant de présenter les clauses de la convention, votre rapporteur souhaite brièvement évoquer l'état des relations franco-tchèques et les motifs qui justifient l'instauration d'une coopération en matière douanière.
I. LES RELATIONS FRANCO-TCHÈQUES
Premier pays d'Europe centrale et orientale à avoir été admis au sein de l'OCDE à la fin de l'année 1995, la République tchèque bénéficie d'une activité économique soutenue et de finances publiques saines tout en ayant mis en oeuvre de profondes réformes structurelles. Elle peut se prévaloir d'une stabilité politique et d'une situation économique la plaçant au tout premier rang des candidats à un futur élargissement de l'Union européenne.
Dans ce contexte, elle entretient avec la France des relations confiantes et solides, dont la mise en place d'une coopération douanière ne constitue que l'une des illustrations.
A. LES RELATIONS POLITIQUES
Relativement modestes au cours de la période communiste, les relations franco-tchécoslovaques tout d'abord, puis franco-tchèques depuis la partition, ont été fortement réactivées. L' intensification des contacts a pris la forme de nombreuses visites ministérielles , le Président de la République devant en outre se rendre à Prague au mois d'avril prochain.
Ces relations ont débouché sur la mise en place d'une coopération portant sur l'aide à la gestion publique et à la modernisation du pays, sur l'aide à la réforme économique et sur les technologies. Une coopération technique et opérationnelle, accompagnée d'actions de formation, s'exerce dans le domaine militaire. En matière culturelle, des efforts ont été entrepris afin de revaloriser la place du français, actuellement très faible.
Mais l'essentiel de la relation politique franco-tchèque porte sur le rapprochement avec les institutions européennes et atlantiques.
La République tchèque a déposé au mois de janvier 1996 sa demande d'adhésion à l'Union européenne. Si elle s'est manifestée plus tardivement que ses voisins, notamment ses trois autres partenaires du groupe de Visegrad (la Pologne, la Slovaquie et la Hongrie), elle n'en a pas moins effectué un vigoureux effort d'adaptation de sa législation, de ses structures administratives et de son économie lui permettant de donner à sa candidature toute la crédibilité requise.
L' adhésion à l'Alliance atlantique perçue comme la consécration du " retour à l'Europe " de la République tchèque, constitue le second axe majeur de la politique étrangère tchèque.
Sur ces deux points, la récente visite à Prague du ministre des Affaires étrangères a permis de réaffirmer fortement le soutien de la France aux aspirations tchèques.
En ce qui concerne l'Union européenne, il paraît convenu que l'achèvement des travaux de la Conférence intergouvernementale, prévue pour le mois de juin, permettra d'engager dès le début de l'année 1998 les négociations pour l'adhésion de la République tchèque, ces négociations pouvant aboutir d'ici 2000.
La France a également fait part de son souhait que le sommet de l'Alliance atlantique prévu à Madrid au mois de juillet, décide de l'ouverture des négociations avec la République tchèque en vue de son adhésion.
B. LES RELATIONS ÉCONOMIQUES
Au cours des dernières années, les échanges commerciaux franco-tchèques ont connu un fort accroissement . Les exportations françaises sont en constante progression, passant de 2,5 milliards de F en 1993 à 6,5 milliards de F, d'après les estimations, en 1996. Parallèlement, les importations en France d'origine tchèque ont augmenté, passant de 1,3 milliard de F en 1993 à 2,9 milliards de F en 1996. Il en résulte un fort excédent commercial qui constitue pour la France le plus important de ceux enregistrés avec les pays d'Europe centrale et orientale.
La France est cependant loi de se situer parmi les tout premiers partenaires commerciaux de la République tchèque, puisqu'elle n'est que son 6ème fournisseur et son 7ème client, l'Allemagne représentant à elle seule près du tiers du commerce extérieur.
Les biens d'équipement professionnel (30 %), les produits intermédiaires (20 %), l'automobile (18 %), les biens de consommation (16 %) et l'agro-alimentaire (10 %) constituent l'essentiel de nos exportations.
En ce qui concerne les investissements , la France se situerait au 5ème rang des investisseurs sur la période 1990-1996, plus de 200 entreprises étant implantées sur place, dans l'agro-alimentaire, les matériaux de construction, les travaux publics, l'immobilier, les biens d'équipement, le secteur bancaire et celui des services aux collectivités.
De nombreuses entreprises françaises ont par ailleurs lancé des projets dans le cadre de la privatisation de la distribution du gaz et de l'électricité, et, à Prague, de la distribution de l'eau, de la modernisation des centrales thermiques et des centrales nucléaires, de la rénovation du réseau ferroviaire et des transports urbains.
C. LA COOPÉRATION DOUANIÈRE : UNE ILLUSTRATION DE LA NÉCESSITÉ DE RENFORCER L'EFFICACITÉ DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION TCHÈQUES
La résolution des autorités tchèques à rejoindre rapidement l'Union européenne impose un renforcement de la législation relative aux questions judiciaires, policières et douanières.
En effet, par sa situation géographique, et en raison notamment de la perméabilité de la frontière avec la Slovaquie, la République tchèque constitue pour toutes sortes de trafics provenant des pays balkaniques ou de l'Ukraine , un point de passage vers l'Europe de l'Ouest.
Face aux trafics divers et aux flux migratoires incontrôlés, la République tchèque souffre d'un cadre législatif et réglementaire fragile et encore incomplet, notamment en ce qui concerne la détention de stupéfiants, la lutte contre les infractions économiques et financières et contre le proxénétisme. Elle doit également renforcer ses moyens de lutte contre l'immigration clandestine et de contrôle des frontières ainsi que ses mesures de sécurité aéroportuaire.
Dans ce domaine, très important au regard de l'adhésion future de la République tchèque à l'Union européenne, la France met en place des actions de coopération bilatérale, au travers notamment du service de coopération technique internationale de police du ministère de l'Intérieur (SCTIP).
Ces actions de formation ou de soutien technique doivent nécessairement être prolongées par une coopération opérationnelle . A ce titre, un accord de coopération entre les deux ministères de l'intérieur et un accord de réadmission en cours de négociation devraient venir compléter la convention d'assistance administrative mutuelle en matière douanière soumise à l'approbation du Sénat.
En matière douanière, les principales fraudes portent sur de fausses déclarations d'origine et de valeur tendant à éviter le paiement de droits et taxes à l'entrée sur le territoire français. On constate également une contrebande d'alcool et surtout un trafic de stupéfiants, de France vers la République tchèque, où la consommation de stupéfiants augmente, mais aussi de République tchèque vers la France, en provenance des Balkans, principalement de la Turquie.
Le développement du trafic de stupéfiants s'est également traduit par l'implantation d'organisations criminelles sur le territoire tchèque.
La lutte contre ces trafics nécessite un renforcement de la législation tchèque : c'est le sens de diverses initiatives prises par le gouvernement tchèque.
Elle implique surtout une coopération étroite des administrations douanières, notamment par la mise en place de " livraisons surveillées " qui permettent l'infiltration et le démantèlement des réseaux : c'est l'objet de la convention d'assistance administrative mutuelle signée le 13 février 1996.
II. UN DISPOSITIF CLASSIQUE DE COOPÉRATION DOUANIÈRE
Ainsi que l'indique l'étude d'impact concernant le projet de loi et transmise par le gouvernement, l'accord signé " doit renforcer l'efficacité des administrations douanières française et tchèque dans la lutte contre les fraudes douanières en instaurant une coopération en vue de faciliter la prévention, la recherche, la constatation et la poursuite des infractions douanières ".
La convention franco-tchèque du 13 février 1996 se conforme, pour l'essentiel, aux textes de même nature conclus entre la France et plusieurs pays et relatifs à l'assistance administrative mutuelle en matière douanière. Votre rapporteur se limitera donc à présenter succinctement le champ d'application de la convention puis la portée et les limites de la coopération douanière qu'elle entend favoriser.
A. LE CHAMP D'APPLICATION DE LA CONVENTION
Le champ d'application géographique de la convention s'étend au territoire douanier tel que défini par la législation applicable dans chacun des deux Etats (article 13). En ce qui concerne la France, l'article premier du code des douanes définit le territoire douanier comme l'ensemble composé des territoires et eaux territoriales de la France continentale, de la Corse, des îles françaises voisines du littoral et des départements d'outre-mer de la Guyane, de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. Il faut également préciser que le territoire monégasque est rattaché au territoire douanier français alors que par ailleurs, les zones franches, telles celles des pays de Gex et de la Haute-Savoie, sont soustraites à tout ou partie du régime douanier. Enfin, l'administration des douanes peut exercer certains contrôles au delà des eaux territoriales, dans la zone contiguë comprise entre 12 et 24 milles.
Les administrations visées sont, pour la France, la direction générale des douanes et droits indirects, et pour la République tchèque, le ministère des finances et la direction générale des douanes (article premier).
L' objet de la convention concerne l'assistance en vue de prévenir, rechercher et poursuivre les infractions à la législation douanière (article 2), cette dernière couvrant l'ensemble des dispositions légales et réglementaires que les administrations douanières des deux Etats sont chargées de faire appliquer à l'importation, l'exportation ou au transit de marchandises ainsi qu'à la circulation de fonds provenant d'infractions douanières à la législation sur les substances psychotropes et les produits stupéfiants.
Toutefois, la convention ne couvre pas la perception des droits de douane, impôts, taxes, amendes et autres sommes pour le compte de l'autre Etat.
B. LES PROCÉDURES DE COOPÉRATION
L'assistance mutuelle en matière douanière repose tout d'abord sur les échanges de renseignements qui interviennent selon les cas spontanément ou sur demande écrite.
Doivent être communiqués spontanément et sans délai les renseignements concernant les fraudes constatées ou projetées, les nouveaux moyens ou méthodes de fraude, les catégories de marchandises faisant l'objet d'un trafic frauduleux, les personnes susceptibles de se livrer à des infractions, les moyens de transports supposés contribuer aux fraudes ainsi que les nouvelles techniques de lutte contre les infractions qui ont fait la preuve de leur efficacité (article 3 paragraphe 1).
Les informations sont transmises après demande écrite , et aussi rapidement que possible, quand elles nécessitent la transmission de documents et lorsqu'elles peuvent servir à déceler des infractions à la législation douanière de l'Etat requérant (article 3 paragraphe 2).
Une surveillance spéciale peut être exercée, à la demande de l'une des parties, par l'administration douanière de l'autre partie, sur les déplacements de personnes suspectées de fraude, sur les mouvements suspects de marchandises, sur les lieux susceptibles d'abriter des marchandises suspectes, sur les véhicules pouvant servir à commettre des infractions douanières et sur les opérations liées au trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes (article 4).
En ce qui concerne le trafic de stupéfiants , l'article 5 prévoit qu'il pourra être décidé, au cas par cas, de recourir à des "livraisons surveillées", impliquant la coopération des administrations des deux Etats. Il s'agit là d'une disposition novatrice au regard des autres conventions bilatérales d'assistance en matière douanière auxquelles la France est partie. L'article 67 bis du code des douanes français permet aux agents des douanes habilités à cet effet par le ministre de " procéder à la surveillance de l'acheminement " des stupéfiants, après en avoir informé le procureur de la République et sous son contrôle. Il leur permet également, dans les mêmes conditions et pour les besoins de leurs enquêtes, d'acquérir, de détenir, de transporter ou de livrer des stupéfiants ou encore de fournir à des détenteurs de stupéfiants des moyens de transport, de dépôt ou de communication.
La République tchèque a quant à elle engagé la mise en place d'une législation analogue en vue de lutter plus efficacement contre le trafic de stupéfiants.
L'administration douanière de l'une des parties peut demander à celle de l'autre partie de procéder à des enquêtes , d'interroger des suspects ou des témoins, le cas échéant en présence d'agents de l'administration requérante, et de lui communiquer les résultats de ces investigations (article 7).
L'article 10 permet aux administrations douanières des deux Etats de faire état, à titre de preuve , des renseignements et documents recueillis, tant dans leurs procès-verbaux, rapports et témoignages qu'au cours de procédures et poursuites devant les tribunaux.
L'administration de l'une des parties peut autoriser ses agents à comparaître en qualité de témoins ou d'experts devant les tribunaux ou autorités de l'autre partie, si ces derniers le demandent. Dans ce cas, les agents déposent dans les limites de l'autorisation fixée par leur administration (article 11).
Enfin, les contacts personnels entre fonctionnaires des douanes sont encouragés par l'article 8 qui prévoit la notification réciproque d'une liste d'agents désignés à cette fin.
C. LES LIMITES DE LA COOPÉRATION DOUANIÈRE
La convention apporte certaines restrictions à l'étendue de l'assistance mutuelle.
Tout d'abord, les administrations ne sont pas tenues d'accorder l'assistance demandée lorsque celle-ci pourrait porter atteinte à l'ordre public ou à d'autres intérêts essentiels de leur Etat , ou lorsqu'elle implique la violation d'un secret industriel, commercial ou professionnel (article 6 paragraphe 1).
D'autre part une clause de réciprocité permet à l'administration saisie de ne pas donner suite s'il apparaît que l'administration requérante ne serait pas en mesure de satisfaire une demande équivalente (article 6 paragraphe 2).
Dans tous les cas, tout refus d'assistance doit être motivé (article 6, paragraphe 3).
Par ailleurs, l' utilisation des renseignements obtenus à d'autres fins que celles prévues par la convention est subordonnée à l'approbation expresse de l'administration qui les a communiqués. Ces renseignements bénéficient, dans l'Etat qui les a demandés, d'une protection équivalente à celle prévue par la loi de cet Etat pour des renseignements de même nature (article 9).
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Une commission mixte, composée des représentants des administrations douanières des deux Etats est instituée par l'article 14 en vue d'examiner les questions liées à l'application de la convention. L'article 12 précise que les deux Etats renoncent à toute réclamation pour le remboursement de frais résultant de l'application de la convention.
Conclue pour une durée illimitée, la convention pourra être dénoncée à tout moment par l'une des parties, la dénonciation prenant effet dans un délai de 6 mois après sa notification.
A la date de la rédaction du présent rapport, le Parlement tchèque avait entamé la procédure d'examen de ratification de la convention, étant précisé que la mise en place d'une chambre haute est toute récente, les premières élections sénatoriales s'étant déroulées en novembre dernier.
CONCLUSION
Cette convention au contenu technique doit permettre de lutter plus efficacement contre les fraudes douanières, en donnant une base juridique solide à la nécessaire coopération entre administrations douanières française et tchèque.
Au moment où la République tchèque poursuit son important effort d'adaptation en vue de réaliser une adhésion prochaine à l'Union européenne, cette convention contribue à lui donner les moyens de réduire des trafics, au premier rang desquels le trafic de stupéfiants, qui ne peuvent que fragiliser son intégration dans l'espace communautaire.
C'est pourquoi votre rapporteur vous invite à adopter le présent projet de loi.
EXAMEN EN COMMISSION
La Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du mercredi 5 février 1997
A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, s'est interrogé sur la situation économique de la République tchèque, notamment au regard de la Pologne et de la Hongrie, et sur les raisons spécifiques justifiant une assistance douanière franco-tchèque.
M. Maurice Lombard, rapporteur, a estimé que, si elle ne pouvait se comparer à la Pologne quant à sa taille, l'économie tchèque enregistrait néanmoins des résultats très positifs au regard des grands équilibres, notamment budgétaires. Il a convenu qu'en matière de trafics illicites, le territoire tchèque était loin de constituer une exception parmi l'ensemble des pays de la zone.
M. André Dulait a souligné que l'inflation tchèque était très inférieure à celle de la Pologne.
La commission a alors approuvé le présent projet de loi.
PROJET DE LOI
Texte proposé par le Gouvernement
Article unique
Est autorisée l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République tchèque pour la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes douanières, signée à Prague le 13 février 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi [1] .
ANNEXE -ETUDE D'IMPACT [2 ]
Une convention d'assistance administrative mutuelle en matière douanière a été signée par la France et la République tchèque le 13 février 1996.
1. Avantages attendus :
L'accord signé doit renforcer l'efficacité des administrations douanières française et tchèque dans la lutte contre les fraudes douanières en instaurant une coopération en vue de faciliter la prévention, la recherche, la constatation et la poursuite des infractions douanières.
Des dispositions particulières du Code des douanes autorisent l'administration des douanes et droits indirects, " sous réserve de réciprocité, à fournir aux autorités qualifiées des pays étrangers tout renseignement susceptible d'établir la violation des lois et règlements applicables à l'entrée et à la sortie du territoire " (article 65.6). Le recours à ces dispositions n'offre cependant qu'une faible sécurité juridique notamment dans le domaine de la protection de la confidentialité des renseignements et informations échangés, d'où l'intérêt de conclure des conventions d'assistance administrative mutuelle en matière douanière.
D'autre part, il convient de souligner que la complexité croissante des circuits commerciaux et financiers ainsi que le développement des échanges internationaux ont conduit à une sophistication et un accroissement des infractions douanières impliquant, dans la plupart des cas, des actes préparatoires ou de complicité commis à l'étranger. De telles infractions risquent de rester impunies dans le pays où elles ont été perpétrées faute d'un accord prévoyant le recueil des éléments permettant d'apporter la preuve juridique de leur existence.
2. Impact sur l'emploi :
Cette convention n'a pas d'incidence directe sur l'emploi. Elle permet toutefois de protéger l'économie nationale et européenne et, à ce titre, participe à la défense de l'emploi.
3. Impact sur d'autres intérêts généraux :
Cette convention permettra :
- d'assurer une meilleure perception des recettes fiscales de l'Etat et de l'Union européenne,
- de protéger la sécurité et la santé des citoyens français et européens (lutte contre la drogue, le trafic d'armes et d'explosifs, de cigarettes, de déchets nocifs, de produits radioactifs) ;
- d'assurer la protection des entreprises françaises et européennes contre les menaces d'irrégularités liées aux échanges internationaux (concurrence déloyale, contrefaçons) ;
- de protéger le patrimoine culturel (lutte contre le trafic frauduleux d'oeuvres d'art notamment).
4. Incidences financières :
Aucune à l'exception de celles mentionnées au point précédent.
5. Impact en termes de formalités administratives :
Néant.
6. Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique :
Néant.
7. Incidences indirectes et involontaires :
Néant.
1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 173 (1996-1997)
2 Présentée par le Gouvernement pour l'information des parlementaires