EXAMEN DES ARTICLES
Article
premier
(Art. 2 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
Grades
Cet article modifie la loi du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l'indépendance des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel pour réduire de sept à trois le nombre des grades du corps regroupant ces membres.
· L'article 2 de la loi de 1986 fixe à sept le nombre des grades du corps des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. Ces grades sont les suivants :
- président du tribunal administratif de Paris ;
- vice-président du tribunal administratif de Paris ;
- président hors classe de tribunaux administratifs ;
- président de tribunaux administratifs ;
- conseiller hors classe de tribunaux administratifs ;
- conseiller de 1ère classe de tribunaux administratifs ;
- conseiller de 2ème classe de tribunaux administratifs.
L'exposé des motifs du projet de loi et l'étude d'impact transmise par le Premier ministre font apparaître que ce découpage de carrière " multiplie artificiellement les seuils d'avancement au choix ", ce qui emporte apparemment deux inconvénients :
- l'impossibilité " de répondre aujourd'hui de façon satisfaisante à des besoins fonctionnels nouveaux ", notamment les emplois propres aux cours administratives d'appel, dont une partie ne peut être pourvue faute de candidats remplissant les conditions requises, les responsabilités de chef de juridiction dans certains tribunaux et les exigences attachées aux fonctions à juge unique ;
- des " ralentissements inquiétants dans les déroulements de carrière ", " la complexité de la structure en grades ayant constitué un obstacle au pyramidage régulier des emplois successivement créés ".
· Le projet de loi substitue aux sept grades actuels les trois grades suivants :
- président ;
- premier conseiller ;
- conseiller.
Le grade de président est destiné à concentrer les fonctions d'encadrement (présidence des juridictions et des formations de jugement), qui sont actuellement réparties sur quatre grades. Des échelons fonctionnels internes et des listes d'aptitude permettront en outre de tenir compte de la variété et des caractères spécifiques des différentes responsabilités.
Les grades de conseiller et de premier conseiller regroupent les magistrats exerçant les fonctions de rapporteur et de commissaire du Gouvernement, la distinction entre ces deux grades permettant également de mettre en oeuvre plus aisément les exigences d'ancienneté requises des magistrats statuant seuls.
L'exposé des motifs du projet de loi précise que ce modèle plus linéaire et moins hiérarchisé que le statut actuel est emprunté à celui qui régit la carrière de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des affaires sociales. Ces deux corps comportent en effet trois grades : inspecteur général, inspecteur et inspecteur adjoint [12] .
Pour ces deux corps, le premier grade comprend sept échelons, le deuxième, qui est atteint après quatre ans de services effectifs, en comporte six, et le troisième, auquel les intéressés accèdent après 14 à 20 ans de service effectifs, trois [13] .
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
2
(art. 5 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
Déontologie
Cet article est présenté par l'exposé des motifs du projet de loi comme rapprochant les obligations déontologiques auxquelles sont soumis les magistrats administratifs de celles qui s'imposent aux magistrats judiciaires.
§ I. Incompatibilités
· L'article 5 de la loi de 1986 interdit la nomination en qualité de membre d'un tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel de toute personne ayant exercé, dans le ressort de la juridiction, depuis moins de trois ans :
- une fonction publique élective ;
- une fonction de représentant de l'État dans la région ou de représentant de l'État dans le département ou de délégué de celui-ci dans un arrondissement ou de directeur régional ou départemental d'une administration publique de l'État ;
- une fonction de direction dans l'administration d'une collectivité territoriale.
On observera que ce dispositif d'incompatibilités temporaires est sensiblement plus large que celui qui s'applique aux magistrats judiciaires en vertu de l'article 9 de l'ordonnance organique n° 58-1270 du 22 décembre 1958 qui fixe leur statut. Celle-ci s'en tient en effet à des mandats locaux limitativement énumérés, ce qui exclut, par exemple, les fonctions de président de SIVOM ou de tout autre organisme de coopération intercommunale.
Cette plus grande rigueur est toutefois justifiée par le fait que les magistrats administratifs doivent avoir pris leurs distances avec l'exercice de responsabilités politiques ou administratives locales afin de ne pas se trouver dans la situation de pouvoir juger des actes établis sous leur autorité ou avec leur approbation.
· Le projet de loi ne modifie rien à cet égard. Il se contente simplement de procéder à une coordination omise par la loi du 31 décembre 1987 pour préciser que le ressort d'exercice pris en considération est celui du tribunal administratif, si l'intéressé est nommé dans un tribunal administratif, et celui de la cour administrative d'appel, s'il est nommé dans une cour.
Les effets de cette coordination ne sont toutefois pas négligeables en raison de la taille du ressort des cinq cours administratives d'appel qui se partagent le territoire national.
§ II. Interdiction déontologique
Le projet de loi complète l'article 5 de la loi de 1986 pour interdire la nomination, en qualité de membre d'un tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel, de toute personne ayant exercé la profession d'avocat dans le ressort de ce tribunal ou de cette cour.
L'article 32 du statut de la magistrature comporte une disposition comparable dont la portée s'étend toutefois également aux professions d'huissier, de notaire et d'avoué.
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Votre commission des Lois vous propose de retenir les deux modifications proposées.
Toutefois, son rapporteur lui a présenté un amendement tendant à les compléter par un nouveau paragraphe afin d'exclure le mandat de parlementaire européen du champ d'application de l'incompatibilité édictée par l'article 5 de la loi de 1986. La circonscription électorale étant en pareil cas l'ensemble du territoire national, cette incompatibilité revient en effet à interdire, en fait, toute affectation dans un tribunal administratif ou une cours administrative d'appel pendant les trois ans suivant la fin de l'exercice d'un tel mandat, ce qui ne paraît pas justifié par des considérations de bonne justice. Le législateur organique a d'ailleurs écarté ce mandat des incompatibilités de même nature applicables aux magistrats judiciaires.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a fait observer qu'il serait préférable d'atténuer l'effet de l'incompatibilité en le limitant au ressort dans lequel l'intéressé a établi sa résidence pendant l'exercice de son mandat.
Rappelant alors que le régime des incompatibilités parlementaires relevait de la loi organique, le rapporteur s'est interrogé sur la portée exacte de la référence à toute " fonction publique élective ". A sa demande, la commission a décidé de poursuivre sa réflexion lors de la réunion consacrée à l'examen des amendements extérieurs.
Article
3
(art. 8 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
Recrutements au tour
extérieur
Cet article tire les conséquences de la réduction du nombre des grades pour les recrutements effectués au tour extérieur.
· L'article 8 de la loi de 1986 fixe les modalités de recrutement au tour extérieur.
Actuellement, pour trois conseillers recrutés parmi les anciens élèves de l'ENA (dont il a été rappelé dans l'exposé général qu'ils avaient été très minoritaires parmi les recrutements des dix dernières années), une nomination est effectuée au tour extérieur, au grade de conseiller de 2ème classe, parmi les fonctionnaires civils ou militaires de l'État ou de la fonction publique territoriale, appartenant à un corps de catégorie A ou de même niveau de recrutement, et justifiant, au 31 décembre de l'année considérée, d'au moins dix ans de services publics, ou les magistrats de l'ordre judiciaire.
S'agissant des nominations au tour extérieur au grade de conseiller de 1ère classe, elles interviennent après sept promotions de conseillers de 2ème classe, au bénéfice des mêmes catégories de fonctionnaires, sous réserve que les intéressés soient âgés d'au moins 35 ans et justifient, au 31 décembre de l'année considérée, de dix ans au moins de services effectifs dans un corps de catégorie A ou de même niveau de recrutement. Les magistrats de l'ordre judiciaire peuvent également être nommés sous réserve de justifier d'au moins sept ans de services effectifs en qualité de magistrat.
· Dans un paragraphe I, le projet de loi apporte une modification de coordination avec la substitution du nouveau grade unique de conseiller à ceux de conseiller de 2ème classe et de conseiller de 1ère classe. Il prévoit, sous les conditions actuelles, des recrutements au tour extérieur pour trois conseillers nommés.
Le paragraphe II maintient le quota actuel d'un pour sept mais le fixe au grade de premier conseiller. En outre, il réduit la durée de service à huit ans au lieu de dix ans et étend les corps de recrutement aux administrateurs territoriaux ainsi qu'aux professeurs et maîtres de conférence titulaires des universités.
Par ailleurs, il admet le recrutement au tour extérieur de membres des corps de catégorie A non recrutés par la voie de l'ENA dont le grade se termine au moins par l'indice brut 966. Cette disposition permet notamment le recrutement au tour extérieur d'attachés principaux d'administration centrale.
Enfin, un nouvel alinéa précise que, pour bénéficier de ces nominations, les membres des corps soumis à l'obligation statutaire de mobilité devront y avoir satisfait.
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Votre commission des Lois observe que le corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, dont les membres sont en principe recrutés par la voie de l'ENA, serait ouvert, dans le cadre du tout extérieur, à des corps n'étant pas issus de l'ENA. Cette ouverture est toutefois décalquée de ce que prévoit le décret n° 73-276 du 14 mars 1973 portant statut particulier de l'inspection générale des finances. Elle lui semble dès lors pouvoir être retenue.
Votre commission vous propose donc d'approuver cet article, sous réserve d' un amendement le complétant par un paragraphe III pour supprimer le dernier alinéa de l'article 8 de la loi de 1986. Cette disposition transitoire, qui fixe l'entrée en vigueur du tour extérieur au recrutement opéré au titre de l'année 1986, est en effet devenue inutile .
Article
4
(art. 12 de la loi n° 86-14 du 6 janvier
1986)
Détachement
Cet article tire également les conséquences de la nouvelle succession des grades mais cette fois-ci en matière de détachement dans le corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.
· L'article 12 de la loi de 1986 réserve la faculté d'être détachés dans ce corps, en qualité de conseillers, aux magistrats de l'ordre judiciaire et aux fonctionnaires appartenant à un corps recruté par la voie de l'ENA. Le dernier alinéa l'ouvre également aux fonctionnaires appartenant à d'autres corps de la fonction publique territoriale de même niveau de recrutement.
L'article 12 prévoit en outre que les bénéficiaires d'un détachement peuvent être intégrés dans le corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel au terme de trois ans de services effectifs dans l'une de ces juridictions. Enfin, il dispose qu'il ne peut être mis fin à un détachement que sur demande de l'intéressé ou pour motif disciplinaire.
· Le projet de loi élargit le nombre des fonctionnaires susceptibles d'être détachés dans le corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel en y ajoutant les professeurs et maîtres de conférence titulaires des universités.
Il précise en outre que le détachement peut être effectué soit en qualité de conseiller soit en qualité de premier conseiller.
Enfin, il n'autorise l'intégration dans ces grades que si l'intéressé remplit les conditions de droit commun pour y accéder.
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
5
(Art. 16 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
Avancement
Cet article modifie l'article 16 de la loi de 1986 pour adapter les conditions d'avancement à la nouvelle structure des grades.
· L'article 16 précise tout d'abord que l'avancement des membres des tribunaux administratifs a lieu de grade à grade après inscription au tableau d'avancement établi sur proposition du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (CSTA).
Il dispose ensuite que les présidents de tribunaux administratifs sont nommés au choix, sur proposition de ce Conseil, après inscription au tableau d'avancement, parmi les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel comptant huit ans de services effectifs et ayant soit satisfait à l'obligation de mobilité, pour ceux qui ont été recrutés après le 12 mars 1971, date d'entrée en vigueur de cette obligation, soit, pour les plus anciens, exercé des fonctions juridictionnelles pendant trois ans dans une cour administrative d'appel.
Enfin, le président du tribunal administratif de Paris est soumis à un régime particulier : il peut être nommé au choix parmi les membres du corps ayant au moins le grade de président hors classe.
· Le projet de loi supprime ce dernier cas particulier qui fait référence aux grades de président hors classe et de président du tribunal administratif de Paris qu'il supprime par ailleurs.
Dans un paragraphe II, il introduit une référence, oubliée en 1987, aux présidents des cours administratives d'appel.
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter ce dispositif de coordination, sous réserve de le compléter par un amendement introduisant un paragraphe III qui supprime, ici aussi, la disposition transitoire du dernier alinéa de l'article 16 devenue inutile .
Article
6
(art. 16-1 nouveau de la loi n° 86-14 du 6 janvier
1986)
Nomination aux fonctions de président
Le projet de loi tire les conséquences de la fusion des quatre grades supérieurs en un grade unique de président donnant vocation à exercer les fonctions d'encadrement.
Il réserve à cet effet aux titulaires du grade de président les fonctions de président de chambre ou d'assesseurs dans une cour administrative d'appel, de président ou de vice-président dans un tribunal, de président ou de vice-président de section au tribunal administratif de Paris.
Il pose en outre, à l'intérieur de ce grade, des exigences d'ancienneté dans celui-ci pour l'accès aux fonctions les plus importantes :
- deux ans d'ancienneté pour celles de président de chambre d'une cour administrative d'appel, de président d'un tribunal administratif à moins de cinq chambres ou de président de section au tribunal administratif de Paris ;
- quatre ans d'ancienneté pour celles de président du tribunal administratif de Paris, de vice-président du même tribunal et de président d'un tribunal administratif à cinq chambres ou plus.
Les nominations à ces fonctions du sommet de la hiérarchie sont en outre subordonnées à l'inscription sur une liste d'aptitude annuelle établie sur proposition du Conseil Supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.
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Votre commission vous demande d'approuver ce dispositif, sous réserve d'un amendement de précision indiquant que ne figurent sur les listes d'aptitude que les seuls candidats à des fonctions pour lesquelles l'inscription sur ces listes est nécessaire. La rédaction retenue pourrait en effet laisser croire que la liste devrait comprendre, outre les membres du corps ayant vocation à être nommés dans des fonctions de responsabilité, tous ceux qui exercent déjà de telles fonctions.
Il convient donc de préciser que ne figurent sur les listes que les membres du corps ayant vocation à une " première " nomination dans de telles fonctions.
Article
7
(art. 18 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
Commissaire du
Gouvernement
Cet article tient compte de la réduction de la durée d'exercice des fonctions de conseiller pour ouvrir aux premiers conseillers les fonctions de commissaire du Gouvernement.
· L'article 18 de la loi de 1986 précise que, dans chaque chambre de tribunal administratif et de cour administrative d'appel, un commissaire du Gouvernement est nommé, sur proposition du Conseil Supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, par décret du Président de la République, parmi les conseillers.
Il expose ensuite la mission de ce commissaire du Gouvernement qui, rappelons-le, est d'" exposer en toute indépendance à la formation de jugement ses conclusions sur les circonstances de fait et les règles de droit applicables ". Ces conclusions sont publiques et elles sont prononcées sur chaque affaire.
Un dernier alinéa fixe des règles de suppléance.
· Tirant les conséquences de la restructuration du corps, le projet de loi se contente de substituer la référence à un conseiller ou un premier conseiller au conseiller actuellement mentionné.
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
8
(Loi n° 80-511 du 7 juillet 1980)
Recrutement
complémentaire
Cet article maintient la faculté d'organiser des recrutements complémentaires mais uniquement au grade de conseiller.
· La loi n° 80-511 du 7 juillet 1980 relative au recrutement des membres des tribunaux administratifs a autorisé, initialement jusqu'au 31 décembre 1985, le recrutement complémentaire de conseillers de première et de deuxième classes par voie de concours ouverts aux fonctionnaires ou assimilés de catégorie A, justifiant de sept années, pour la deuxième classe, et de dix années, pour la première classe, de services publics effectifs dans cette catégorie, aux magistrats de l'ordre judiciaire justifiant de dix ans d'exercice pour l'accès à la première classe, et aux titulaires de l'un des diplômes exigés pour se présenter au premier concours de l'ENA sous réserve que les intéressés, qui sont seulement admis à postuler pour un emploi de conseiller de deuxième classe, soient âgés de plus de 27 ans.
Bien qu'exceptionnels en principe, ces recrutements ont été reconduits à plusieurs reprises, d'abord jusqu'au 31 décembre 1990, par l'article 9 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986, puis jusqu'au 31 décembre 1995 par l'article 7 de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif, enfin jusqu'au 31 décembre 1999, par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.
Une règle de parité entre les postes offerts à la sortie de l'ENA et ceux mis au concours complémentaire a été posée par la loi de 1980 mais écartée pour les recrutements opérés au titre des années 1980 et 1981, puis 1988, 1989 et 1990 en raison de la création des cours administratives d'appel. Une nouvelle dérogation a également été introduite pour 1995, 1996 et 1997 par la loi précitée de 1995.
· Le projet de loi se contente de préciser que ces recrutements s'effectuent désormais au grade unique de conseiller et de procéder à certaines coordinations.
C'est ainsi que le paragraphe I complète l'intitulé de la loi de 1980 pour y faire mention des cours administratives d'appel, par coordination, tardive, avec la nouvelle dénomination du corps des magistrats administratifs.
Le paragraphe II effectue une coordination, à l'article premier de la loi de 1980 qui autorise le recrutement complémentaire, avec la substitution des grades de conseiller et de premier conseiller à ceux de conseiller de deuxième classe et conseiller de première classe.
Le paragraphe III supprime la mention " deuxième classe " à l'article 2 de la loi de 1980 qui précise les conditions d'accès au concours complémentaire de recrutement de conseillers.
Le paragraphe IV supprime l'article 3 qui organise le recrutement complémentaire de conseillers de première classe.
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
9
(Art. 4 de la loi n° 087-1127 du 31 décembre
1987)
Affectation dans les cours administratives d'appel
Cet article allège les conditions d'ancienneté posées par la loi du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif pour l'affectation dans les cours administratives d'appel.
· L'article 4 de la loi de 1987 réserve l'accès aux cours administratives d'appel aux magistrats administratifs ayant atteint au moins le grade de conseiller de première classe et justifiant, au 1er janvier de l'année de leur nomination, d'au moins six ans de services effectifs, dont quatre dans des fonctions juridictionnelles.
· Le projet de loi ouvre l'accès aux cours administratives d'appel aux magistrats administratifs justifiant, au 1er janvier de l'année de leur nomination, d'au moins quatre ans d'exercice de fonctions juridictionnelles dans ce corps. Il supprime en outre la condition de grade.
Les conditions de nomination dans les cours administratives d'appel sont donc assouplies afin de pourvoir plus aisément les emplois créés dans les deux nouvelles cours. L'exposé des motifs fait valoir que cet élargissement de la base de recrutement est autorisé par " l'expérience accumulée depuis 1989 " par les cours administratives d'appel et " la capacité d'encadrement " qu'apporte aux intéressés " la présence, aux côtés du président de chambre, d'un assesseur également du grade de président " .
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification .
Article
10
(Art. 8 de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987)
Maintien
en activité
Cet article prévoit une coordination avec la nouvelle structure du corps dans l'article 8 qui autorise le maintien en activité des magistrats administratifs atteints par la limite d'âge.
· L'article 8 ouvre, aux magistrats atteints par la limite d'âge, à titre exceptionnel et jusqu'au 31 décembre 1999, la faculté de demander à être maintenus, en surnombre, pour exercer des fonctions de conseiller pendant une durée de trois ans non renouvelable.
· Le projet de loi substitue les fonctions de premier conseiller à celles de conseiller pour tenir compte de la nouvelle organisation du corps.
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification .
Article
11
(Art L 4-1 du code des tribunaux administratifs
et des cours
administratives d'appel)
Juge unique
Le projet de loi introduit, dans le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, les coordinations nécessaires avec la restructuration des grades.
· La loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative a introduit un article L. 4-1 dans ce code qui prévoit qu'il peut être statué par un juge unique dans les litiges relatifs :
- aux déclarations de travaux exemptés du permis de construire,
- à la situation individuelle des agents publics, sous réserve de l'entrée en service, la discipline et la sortie du service,
- aux pensions,
- à l'aide personnalisée au logement,
- à la communication de documents administratifs,
- au service national,
- à la redevance audiovisuelle,
- aux taxes syndicales et aux impôts locaux autre que la taxe professionnelle,
- à la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat pour refus de concours de la force publique en cas d'inexécution d'une décision de justice,
- à la mise en jeu de la responsabilité administrative lorsque les indemnités réclamées sont inférieures à 50.000 francs,
- aux édifices menaçant ruine,
- aux contraventions de grande voirie,
- aux décisions prises en matière fiscale sur les demandes de remises gracieuses.
Ces fonctions sont réservées aux magistrats ayant atteint au moins le grade de conseiller de première classe.
· Le projet de loi substitue aux conseillers de premier classe une référence aux premiers conseillers, conformément à la nouvelle structure du corps.
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification .
Article
12
Application à Mayotte et dans les TOM
Cet article étend à la collectivité territoire de Mayotte et aux territoires d'outre-mer les dispositions du projet de loi modifiant le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (art. 11) et la loi du 31 décembre 1987 (art. 9 et 10).
Les autres dispositions, qui relèvent de la législation dite de souveraineté, n'appellent pas d'extension explicite en raison de leur nature même mais s'appliquent de plein droit dans les territoires d'outre-mer.
S'agissant des dispositions pour lesquelles le projet de loi prévoit une disposition d'application dans les territoires d'outre-mer, les assemblées territoriales n'ont pas été consultées dans la mesure où les dispositions dont s'agit ne regardent pas l'organisation particulière des territoires d'outre-mer et ne touchent à aucune des compétences territoriales.
Le Conseil constitutionnel a en effet précisé, dans une décision 94-342 DC du 7 juillet 1994 [14] , que, dès lors que la loi porte sur " des matières relevant de la compétence de l'Etat sans modifier aucune des conditions et réserves dont celle-ci est assortie en vertu " du statut de chaque territoire, et " qu'elle n'introduit, ne modifie ou ne supprime aucune disposition spécifique " aux territoires " touchant à l'organisation particulière " de ceux-ci, elle peut être rendue applicable à ces territoires " sans consultation de l'assemblée territoriale telle qu'elle est prévue par l'article 74 de la Constitution ".
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
13
Décret d'application
Cet article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixera les conditions d'application de la loi et que celle-ci prendra effet au 1er janvier 1998, à l'exception des articles 2 (incompatibilités) et 9 (affectation dans les cours administratives d'appel) pour lesquels aucune mesure d'application n'est nécessaire.
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.