RAPPORT n° 147 - PROJET DE LOI AUTORISANT L'APPROBATION DELA CONVENTION D'ASSISTANCE ADMINISTRATIVE MUTUELLE EN MATIERE DOUANIERE ENTRE LE GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE FRANCAISE ET LE GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE DE POLOGNE
M. André BOYER, Sénateur
Commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées - Rapport n° 147 - 1997/1998
Table des matières
- CONCLUSION
- EXAMEN EN COMMISSION
- PROJET DE LOI
-
ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT 22 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.
N° 147
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 3 décembre 1997.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle en matière douanière entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Pologne ,
Par M. André BOYER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Xavier de Villepin,
président
; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean
Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques
Genton,
vice-présidents
; Michel Alloncle, Jean-Luc
Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë,
secrétaires
; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet,
Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre
Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette
Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique
Cerisier-ben Guiga, MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre
Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André
Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure,
Philippe de Gaulle, Daniel Goulet
,
Jacques Habert, Marcel Henry,
Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune,
Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry,
MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait,
Régis Ploton, André Rouvière, André Vallet.
Voir le numéro
:
Sénat
:
77
(1997-1998).
Traités et conventions.
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi a pour objet l'approbation d'une convention
d'assistance administrative mutuelle signée à Paris le 29 janvier
1997 entre la France et la Pologne.
La France a déjà conclu une trentaine de conventions
bilatérales comparables afin de donner une base juridique solide
à la coopération entre les administrations douanières en
matière de prévention, de recherche et de poursuite des
infractions douanières.
Compte tenu de la progression constante des échanges entre la France et
la Pologne mais aussi des courants de fraude qui sont apparus, cette convention
vient renforcer la coopération douanière entre les deux pays et,
plus généralement, elle conforte les efforts entrepris par la
Pologne dans la lutte contre les trafics.
Avant de présenter les clauses de la convention, votre rapporteur
souhaite bièvement évoquer l'état des relations
franco-polonaises et les motifs qui justifient l'instauration d'une
coopération en matière douanière.
I. LES RELATIONS FRANCO-POLONAISES
Seconde puissance commerciale de l'Europe de l'Est, la
Pologne
bénéficie d'une croissance économique relativement plus
élevée que les autres pays d'Europe centrale et orientale. Ces
bons résultats économiques ont permis à la Pologne
d'entrer à l'OCDE en 1996 et de faire partie des pays dont
l'adhésion à l'Union européenne paraît la plus
proche.
La Pologne constitue aujourd'hui pour la France l'une des toutes
premières priorités en Europe de l'Est.
Les relations politiques bilatérales, qui s'inscrivent dans une longue
tradition d'amitié, sont particulièrement intenses.
Les relations économiques se développent à un rythme
rapide.
Dans ce contexte, il était nécessaire que se mette en place une
coopération douanière entre les deux pays, tant pour
réduire certains courants de fraude que pour favoriser le
développement harmonieux des échanges franco-polonais.
A. LES RELATIONS POLITIQUES
Les
relations politiques traditionnellement
privilégiées
entre la France et la Pologne se sont
intensifiées au cours des années récentes.
Depuis janvier 1996, les Chefs d'Etat se sont rencontrés à cinq
reprises, le Premier ministre polonais s'étant quant à lui rendu
en France en janvier 1997.
Ces contacts ont été l'occasion pour la France d'affirmer
clairement son
soutien à l'adhésion rapide de la Pologne
à l'Union européenne et à l'OTAN
.
La France et la Pologne mettent en oeuvre une coopération très
diversifiée, la Pologne bénéficiant de la plus forte
enveloppe des pays d'Europe centale et orientale pour la coopération
technique, scientifique et culturelle.
La coopération technique vise à favoriser l'intégration de
la Pologne dans l'espace européen par la mise en place d'actions de
formation, notamment dans le cadre du Centre français de formation et
d'information des cadres. Elle s'étend à des secteurs tels que
l'agriculture et l'agroalimentaire, l'environnement, le secteur
énergétique, la formation des journalistes ainsi que des actions
concernant la normalisation, la certification et la qualité.
Dans le domaine culturel et linguistique, la coopération s'appuie sur la
mise en place de filières de français dans l'enseignement
supérieur et technique et sur un réseau très actif
d'établissements culturels français.
La coopération militaire s'exerce soit dans un cadre bilatéral
(offres de stages, échanges de cadres, experts français au
ministère polonais de la défense), soit dans le cadre
franco-germano-polonais du triangle de Weimar, notamment sous la forme
d'exercices communs.
La coopération administrative et institutionnelle a permis de multiples
actions au profit des services polonais (agriculture, logement, services de
l'emploi, gestion hospitalière, bourse des valeurs) et près d'une
cinquantaine de programmes de coopération décentralisée
ont été recensés.
B. LES RELATIONS ÉCONOMIQUES
Les
échanges commerciaux franco-polonais sont en
progression constante
, puisqu'ils ont plus que triplé entre 1990 et
1996. Depuis 1996, la Pologne constitue le premier client de la France en
Europe de l'Est, devant la Russie.
Les
exportations françaises en Pologne
sont passées de 5,3
milliards de francs en 1994, à 7 milliards de francs en 1995 et
10,5
milliards de francs en 1996
. Il s'agit essentiellement de biens
d'équipement professionnel (équipement industriel, machines de
bureau), des biens de consommation courante (notamment produits
pharmaceutiques), mais aussi de l'automobile (15 % des exportations).
Les
importations polonaises en France
, ont elles aussi progressé
puisqu'elles atteignaient 4,5 milliards de francs en 1994, 5,1 milliards de
francs en 1995 et
6,6 milliards de francs en 1996
. Les biens de
consommation courante (textile) et les métaux non-ferreux constituent
les deux principaux secteurs à l'importation.
Au total, l'
excédent
commercial
entre la France et la
Pologne s'accroît très rapidement. Il s'est élevé
à
3,9 milliards de francs en 1996
, et à 3,3 milliards de
francs sur les seuls 6 premiers mois en 1997, soit le 10e excédent
mondial de la France et le premier en Europe centrale et orientale.
La France est désormais le
4e fournisseur de la Pologne
, avec une
part estimée à près de 6 % du marché, ce qui reste
inférieur à l'Allemagne (24 %), l'Italie (10 %) et la Russie
(6,5 %). La France est le 5e client de la Pologne.
La France est par ailleurs le 4e investisseur en Pologne, les entreprises
françaises étant particulièrement présentes sur les
projets de privatisation.
C. LA COOPÉRATION DOUANIÈRE
L'intensification des échanges commerciaux
franco-polonais justifie la mise en place d'une coopération
douanière, d'autant que
les courants de fraude sont relativement
nombreux
.
On constate en effet une fréquence significative de fausses
déclarations d'origine ou de valeur
tendant à diminuer les
droits de douane à l'entrée dans l'Union européenne,
notamment sur les véhicules d'occasion et sur les produits agricoles.
Des filières de
contrebande de cigarettes
et d'alcool
opèrent entre la France et la Pologne, qui constitue une
véritable plaque tournante à partir de laquelle ces produits sont
redistribués, notamment vers la Scandinavie, les pays baltes et la
Russie.
La Pologne est également de plus en plus touchée par les
trafics de stupéfiants
, à la fois comme pays de transit et
comme lieu de consommation, mais aussi comme pays producteur de drogues de
synthèse (notamment amphétamines). L'importance de saisies
effectuées tant en Pologne qu'en France et en Europe occidentale
démontre l'ampleur de ce trafic.
Face à ces trafics, les autorités polonaises ont renforcé
leurs moyens juridiques et matériels. Un
nouveau code des douanes
entrera en vigueur le 1er janvier 1998. Un
service spécial
d'enquête et de contrôle
, l'inspectorat général
des douanes, a été mis sur pied. Placé sous
l'autorité directe du ministre des finances, organisé autour de
cinq agences régionales, il bénéficie d'un corps de 200
agents à compétence nationale dont les pouvoirs d'enquête
et de contrôle sont étendus.
Le domaine douanier constitue également un axe de la
coopération franco-polonaise
.
Plusieurs délégations polonaises se sont rendues en France pour
étudier les divers aspects de l'organisation et du fonctionnement des
douanes et de la lutte contre la fraude. Parallèlement, la France a
envoyé en Pologne de nombreuses missions d'experts. Certaines de ces
interventions ont été organisées dans le cadre
d'Eurodouane, l'association des 15 directeurs généraux des
douanes de l'Union européenne, ou du programme européen Phare.
Par ailleurs, un mémorandum d'entente conclu le 15 avril 1997 organise
la coopération entre les services des douanes des aéroports de
Roissy et de Varsovie.
Sur un plan plus opérationnel la mise en oeuvre de la coopération
douanière entre les deux pays s'appuiera sur la convention d'assistance
administrative mutuelle signée le 29 janvier 1997.
II. UN DISPOSITIF CLASSIQUE DE COOPÉRATION DOUANIÈRE
Ainsi que l'indique l'étude d'impact concernant le
projet de loi et transmise par le gouvernement, l'accord signé
" doit renforcer l'efficacité des administrations
douanières française et polonaise dans la lutte contre les
fraudes douanières en instaurant une coopération en vue de
faciliter la prévention, la recherche, la constatation et la poursuite
des infractions douanières ".
En effet, si le code des douanes autorise l'administration française des
douanes à fournir, sous réserve de réciprocité, des
renseignements aux autorités douanières étrangères,
le recours à ces dispositions n'offre qu'une faible
sécurité juridique, notamment dans le domaine de la protection de
la confidentialité. Pour cette raison, il est utile de conclure des
conventions d'assistance mutuelle en matière douanière avec les
pays étrangers, ces conventions permettant également de faciliter
la réunion des preuves juridiques d'actes préparatoires aux
infractions douanières commises à l'étranger.
La convention franco-polonaise du 29 janvier 1997 se conforme, pour
l'essentiel, aux textes de même nature conclus entre la France et
plusieurs pays et relatifs à l'assistance administrative mutuelle en
matière douanière. Votre rapporteur se limitera donc à
présenter succinctement le champ d'application de la convention puis la
portée et les limites de la coopération douanière qu'elle
entend favoriser.
A. LE CHAMP D'APPLICATION DE LA CONVENTION
Le
champ d'application géographique
de la
convention s'étend au territoire douanier tel que défini par la
législation applicable dans chacun des deux Etats (article 12). En ce
qui concerne la France, l'article premier du code des douanes définit le
territoire douanier comme l'ensemble composé des territoires et eaux
territoriales de la France continentale, de la Corse, des îles
françaises voisines du littoral et des départements d'outre-mer
de la Guyane, de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. Il
faut également préciser que le territoire monégasque est
rattaché au territoire douanier français alors que par ailleurs,
les zones franches, telles celles des pays de Gex et de la Haute-Savoie, sont
soustraites à tout ou partie du régime douanier. Enfin,
l'administration des douanes peut exercer certains contrôles
au-delà des eaux territoriales, dans la zone contiguë comprise
entre 12 et 24 milles. S'agissant de la Pologne, le territoire douanier recoupe
celui de la République polonaise.
Les
administrations visées
sont, pour la France, la direction
générale des douanes et droits indirects et, pour la Pologne, le
Président de l'Office central des douanes et les services qui lui sont
rattachés (article premier).
L'
objet de la convention
concerne l'assistance en vue de
prévenir, rechercher et poursuivre les infractions à la
législation douanière (article 2), cette dernière couvrant
l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires que
les autorités douanières des deux Etats sont chargées de
faire appliquer à l'importation, l'exportation ou au transit de
marchandises, à la circulation de fonds provenant de délits
douaniers ou d'infractions à la législation sur les substances
psychotropes et les produits stupéfiants.
Toutefois, la convention ne couvre pas la perception des droits de douane,
impôts, taxes, amendes et autres sommes pour le compte de l'autre Etat.
B. LES PROCÉDURES DE COOPÉRATION
L'assistance mutuelle en matière douanière
repose tout d'abord sur les
échanges de renseignements
qui
interviennent selon les cas spontanément ou sur demande écrite.
Doivent être
communiqués spontanément et sans
délai
les renseignements concernant les opérations
irrégulières constatées ou projetées
présentant un caractère frauduleux, les nouveaux moyens ou
méthodes de fraude, les catégories de marchandises faisant
l'objet d'un trafic frauduleux, les personnes susceptibles de se livrer
à des infractions, les moyens de transport supposés contribuer
aux fraudes ainsi que les nouvelles techniques de lutte contre les infractions
qui ont fait la preuve de leur efficacité (article 3, paragraphe 1).
Les informations sont transmises
après demande écrite
, et
aussi rapidement que possible, quand il s'agit d'extraits de documents de
douane et lorsqu'elles peuvent servir à déceler des infractions
à la législation douanière de l'Etat requérant
(article 3, paragraphe 2).
Une
surveillance spéciale
peut être exercée,
à la demande de l'une des parties, par l'administration douanière
de l'autre partie, sur les déplacements de personnes suspectées
de fraude, sur les mouvements suspects de marchandises, sur les lieux
susceptibles d'abriter des marchandises suspectes, sur les véhicules
pouvant servir à commettre des infractions douanières et sur les
opérations liées au trafic illicite de stupéfiants et de
substances psychotropes (article 4).
L'administration douanière de l'une des parties peut demander à
celle de l'autre partie de
procéder à des enquêtes
,
d'interroger des suspects ou des témoins, le cas échéant
en présence d'agents de l'administration requérante, et de lui
communiquer les résultats de ces investigations (article 5).
L'article 7 permet aux administrations douanières des deux Etats de
faire état,
à titre de preuve,
des renseignements et
documents recueillis, tant dans leurs procès-verbaux, rapports et
témoignages qu'au cours de procédures et poursuites devant les
tribunaux.
L'Administration de l'une des parties peut autoriser ses agents à
comparaître en qualité de témoins ou d'experts
devant les tribunaux ou autorités de l'autre partie, si ces derniers le
demandent. Dans ce cas, les agents déposent dans les limites de
l'autorisation fixée par leur administration (article 8).
Enfin, les
contacts personnels entre fonctionnaires des douanes
sont
encouragés par l'article 6 qui prévoit la notification
réciproque d'une liste d'agents désignés à cette
fin.
C. LES LIMITES DE LA COOPÉRATION DOUANIÈRE
La convention apporte certaines restrictions à
l'étendue de l'assistance mutuelle.
Tout d'abord, les administrations ne sont pas tenues d'accorder l'assistance
demandée lorsque celle-ci pourrait
porter atteinte à l'ordre
et à la sécurité publics ou à d'autres
intérêts essentiels de leur Etat
, ou lorsqu'elle implique la
violation d'un secret industriel, commercial ou professionnel (article 10,
paragraphe 1).
D'autre part, une
clause de réciprocité
permet à
l'administration saisie de ne pas donner suite s'il apparaît que
l'administration requérante ne serait pas en mesure de satisfaire une
demande équivalente (article 10, paragraphe 2).
Dans tous les cas,
tout refus d'assistance doit être motivé
(article 10, paragraphe 3).
Par ailleurs, l'
utilisation des renseignements obtenus
à d'autres
fins que celles prévues par la convention est subordonnée
à l'approbation expresse de l'administration qui les a
communiqués. Ces renseignements bénéficient, dans l'Etat
qui les a demandés, d'une protection équivalente à celle
prévue par la loi de cet Etat pour des renseignements de même
nature (article 11).
*
* *
Une commission mixte, composée des représentants
des administrations douanières des deux Etats est instituée par
l'article 13 en vue d'examiner les questions liées à
l'application de la convention. L'article 9 précise que les deux Etats
renoncent à toute réclamation pour le remboursement des frais
résultant de l'application de la convention.
Conclue pour une durée illimitée, la convention pourra être
dénoncée à tout moment par l'une des parties, la
dénonciation prenant effet dans un délai de trois mois
après sa notification.
CONCLUSION
Cette convention au contenu technique doit permettre de
lutter
plus efficacement contre les fraudes douanières, en donnant une base
juridique solide à la nécessaire coopération entre
administrations douanières française et polonaise.
Elle doit ainsi favoriser l'intégration de la Pologne dans l'espace
communautaire et le développement des échanges avec la France,
déjà en vigoureuse progression.
C'est pourquoi votre rapporteur vous invite à adopter le présent
projet de loi.
EXAMEN EN COMMISSION
La commission des Affaires étrangères, de la
Défense et des Forces armées a examiné le présent
rapport au cours de sa séance du mercredi 3 décembre 1997.
A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin,
président, a regretté que la convention franco-polonaise ne
permette pas le recours à la procédure des livraisons
surveillées, compte tenu de l'importance des trafics qui se
développent dans ce pays. M. André Boyer, rapporteur, a
rappelé que la législation polonaise, à la
différence de la législation française, n'autorisait pas
pour l'instant ce type de pratiques.
Puis la commission a approuvé le projet de loi qui lui était
soumis.
PROJET DE LOI
(Texte présenté par le Gouvernement)
Article unique
Est autorisée l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle en matière douanière entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la république de Pologne, signée à Paris le 29 janvier 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi 1( * ) .
ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT 2(
*
)
Une Convention d'assistance administrative mutuelle en
matière douanière a été signée par la France
et la Pologne, le 29 janvier 1997.
1) Avantages attendus
L'accord signé doit renforcer l'efficacité des administrations
douanières française et polonaise dans la lutte contre les
fraudes douanières en instaurant une coopération en vue de
faciliter la prévention, la recherche, la constatation et la poursuite
des infractions douanières.
Des dispositions particulières du Code des Douanes autorisent
l'administration des douanes et droits indirects,
" sous réserve
de réciprocité, à fournir aux autorités
qualifiées des pays étrangers tout renseignement susceptible
d'établir la violation des lois et règlements applicables
à l'entrée et à la sortie du territoire "
(article 65.6). Le recours à ces dispositions n'offre cependant
qu'une faible sécurité juridique notamment dans le domaine de la
protection de la confidentialité des renseignements et informations
échangés, d'où l'intérêt de conclure des
conventions d'assistance administrative mutuelle en matière
douanière.
D'autre part, il convient de souligner que la complexité croissante des
circuits commerciaux et financiers ainsi que le développement des
échanges internationaux ont conduit à une sophistication et un
accroissement des infractions douanières impliquant, dans la plupart des
cas, des actes préparatoires ou de complicité commis à
l'étranger. De telles infractions risquent de rester impunies dans le
pays où elles ont été perpétrées faute d'un
accord prévoyant le recueil des éléments permettant
d'apporter la preuve juridique de leur existence.
2) Impact sur l'emploi
Cette convention n'a pas d'incidence directe sur l'emploi. Elle permet
toutefois de protéger l'économie nationale et européenne
et, à ce titre, participe à la défense de l'emploi.
3) Impact sur d'autres intérêts généraux
Cette convention permettra :
- d'assurer une meilleure perception des recettes fiscales de l'Etat et de
l'Union européenne
- de protéger la sécurité et la santé des citoyens
français et européens (lutte contre la drogue, le trafic d'armes
et d'explosifs, de cigarettes, de déchets nocifs, de produits
radioactifs)
- d'assurer la protection des entreprises françaises et
européennes contre les menaces d'irrégularité liées
aux échanges internationaux (concurrence déloyale,
contrefaçons)
- d'assurer une meilleure protection de l'environnement (protection des
espèces de la faune et de la flore menacées d'extinction, lutte
contre le trafic des déchets nocifs)
- de protéger le patrimoine culturel (lutte contre le trafic frauduleux
d'oeuvres d'art notamment).
4) Incidences financières
Aucune à l'exception de celles mentionnées au point
précédent.
5) Impact en termes de formalités administratives
Néant.
6) Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement
juridique
Néant.
7) Incidences indirectes et involontaires
Néant.
1
Voir le texte annexé au document
Sénat n° 77 (1997-1998).
2
Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des
parlementaires.