Projet de loi relative à l'application de la Convention du 13 janvier 1993 sur l'interdiction des armes chimiques

Rapports législatifs

Avis n° 268 (1997-1998), déposé le


AVIS N° 268 - PROJET DE LOI RELATIF A L'APPLICATION DE LA CONVENTION DU 13 JANVIER 1993 SUR L'INTERDICTION DE LA MISE AU POINT, DE LA FABRICATION, DU STOCKAGE ET DE L'EMPLOI DES ARMES CHIMIQUES ET SUR LEUR DESTRUCTION


M. Guy PENNE, Sénateur


COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES - AVIS N° 268 - 1997/1998

Table des matières






N° 268

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 février 1998

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi relatif à l'application de la convention du 13 janvier 1993 sur l' interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques et sur leur destruction ,

Par M. Guy PENNE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, André Gaspard, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, André Rouvière, André Vallet.

Voir les numéros :

Sénat : 291 (1996-1997), 253 et 254 (1997-1998).
Traités et conventions .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi tend à tirer les conséquences, sur notre droit interne, des engagements souscrits par la France en application de la convention du 13 janvier 1993 sur l'interdiction des armes chimiques. Ratifiée par la France le 2 mars 1995 1( * ) , cette convention est entrée en vigueur le 29 avril 1997.

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* *

Le rôle actif joué par la France dans l'élaboration de la convention sur l'interdiction des armes chimiques illustre l' engagement de la France dans la limitation des armements et la lutte contre la prolifération des armements de destruction massive.

C'est ainsi que, dans le domaine nucléaire , la France a activement participé aux négociations en vue de la conclusion du traité d'interdiction complète des essais nucléaires (CTBT) et s'est engagée en le signant, comme les autres puissances nucléaires, à ne plus procéder à de nouveaux essais.

Dans le même esprit, notre pays souhaite l'adoption d'un traité sur l'arrêt de la production de matières fissiles pour les armes nucléaires (cut off), et s'est prononcé pour le renforcement des activités de vérification conduites par l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA).

Plus concrètement, et sur un plan bilatéral, la France contribue, à travers un programme de coopération avec la Russie dénommé AIDA (Aide au démantèlement des armes nucléaires), à la réduction du nombre des armes nucléaires dans ce pays et à l'utilisation, à des fins civiles, des matières nucléaires issues du démantèlement de ces armes.

De même, notre pays a participé à d'autres initiatives concrètes au niveau régional, participant notamment, sur un plan financier, à la construction, en Corée du Nord, de deux centrales nucléaires civiles en échange du gel du programme nucléaire militaire développé clandestinement par Pyong-Yang.

Les efforts accomplis par la France en vue du renforcement des restrictions à l'emploi des mines antipersonnels s'inscrivent également dans une politique favorable à la non-prolifération et à la maîtrise des armements .

Par ailleurs, la France est favorable à la mise en place d'un système de vérification dans le cadre de la convention de 1972 sur l'interdiction des armes biologiques.

Dans ce contexte, la mise en oeuvre effective de la convention sur l'interdiction des armes chimiques constitue une priorité pour notre pays , décidé à faire preuve du comportement exemplaire qui, dans ce domaine particulièrement sensible, peut seul emporter l'adhésion de pays encore hésitants, et contribuer ainsi à renforcer la sécurité internationale.

*

* *

Selon les informations transmises à votre rapporteur, la France, à la date de l'entrée en vigueur de la convention du 13 janvier 1993, remplissait toutes ses obligations relatives à l'interdiction des armes chimiques et des installations de fabrication d'armes et de munitions chimiques. Les obligations définies par le présent projet de loi s'imposent donc en pratique, pour l'essentiel, aux industriels du secteur de la chimie , auxquels il revient de déclarer à l'administration les activités (production, consommation, exportation, importation, commerce et transit) concernant certains produits toxiques susceptibles d'entrer dans la composition d'armes chimiques. Cette spécificité explique que ce projet de loi soit présenté par M. le Ministre délégué à l'Industrie, responsable de l'application de la convention pour l'ensemble des installations civiles, et qu'il ait été renvoyé pour son examen au fond à la commission des Affaires économiques , dont le rapporteur, notre collègue M. Francis Grignon, a présenté un examen très approfondi des dispositions du texte qui nous est soumis.

Le présent projet de loi traite successivement :

- l'interdiction et la destruction des armes chimiques et de leurs installations : ces dispositions ne concernent concrètement que l'élimination des stocks d'armes anciennes collectées, pour l'essentiel, sur les champs de bataille de la guerre de 1914-1918. Les interdictions posées à l'égard des armes chimiques sont supposées, en France, n'avoir qu'une application prospective, en cas d'infraction à la future loi ;

- le régime d'autorisation et de déclaration des produits chimiques et de leurs installations qui incombe aux exploitants, pour que la France puisse honorer ses obligations ;

- la mise en oeuvre des vérifications internationales selon les mécanismes créés par la convention, sous réserve, dans certains cas, de l'intervention du juge, gardien des libertés individuelles ;

- les sanctions dont seraient passibles les éventuels contrevenants aux obligations créées par le présent projet de loi.

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* *

Votre rapporteur saisit l'occasion de l'examen du présent projet de loi pour rappeler le danger que constitue aujourd'hui la prolifération chimique, pour montrer comment la convention du 13 janvier 1993 peut, en dépit d'inévitables limites, constituer une réponse adaptée à ce danger, et pour souligner que les contraintes qui peuvent résulter, notamment pour les industriels concernés, de la transposition, dans notre législation, des obligations souscrites en vertu de l'adhésion à la convention, sont le prix à payer pour être en mesure de promouvoir un contrôle relativement efficace de l'application de la convention sur l'interdiction des armes chimiques.

I. LA MENACE CHIMIQUE À LA FIN DU XXe SIÈCLE : UNE PRÉOCCUPATION MAJEURE.

D'un usage très ancien, les armes chimiques constituent incontestablement, en raison d'une prolifération accélérée depuis les années 1970 et du danger terrorisant qu'elles représentent, un élément de vulnérabilité dans la situation internationale actuelle, même si leur emploi ne paraît pas infaillible dans un contexte strictement militaire.

A. DES ARMES DE TERREUR

Depuis que, au cours de la guerre 1914-1918, les gaz de combat ont fait l'objet du premier emploi systématique de l'histoire de l'humanité, l'usage récurrent d'armes chimiques a, à diverses reprises, apporté une tragique illustration de la forte létalité de ces substances. Relativement faciles techniquement à fabriquer, les armes chimiques sont d'autant plus redoutables qu'il n'existe pas de moyens de défense totalement efficaces contre ce type d'agression.

1. Les armes chimiques dans l'histoire

On peut faire remonter à l'Antiquité l'origine de l'usage des armes chimiques. Ainsi les troupes macédoniennes envoyèrent-elles, à l'aide de soufflets géants remplis de poix et de souffre, des nuages asphyxiants contre les villes assiégées de Platée et Délos, pendant la guerre du Péloponnèse.

Plus près de nous, on raconte que les défenseurs de Belgrade utilisèrent un gaz à base d'arsenic contre les assaillants turcs en 1456, tandis que Byzance avait mis au point le "feu grégeois", sorte de lance-flammes dégageant une fumée suffocante et aveuglante. Il fut également envisagé, pendant la guerre de Sécession, de recourir à des obus contenant un gaz chloré 2( * ) .

C'est néanmoins pendant la guerre de 1914-1918 qu'ont été le plus clairement démontrées les conséquences tragiques de l'usage des gaz de combat. Le nombre total de victimes gazées se serait élevé, au cours de la première guerre, à 1,5 million. 100 000 décès ont été causés par les armes chimiques (pour l'essentiel à base de chlore), auxquelles tous les belligérants avaient alors fini par recourir. En 1918, la plupart des artilleries étaient équipées d'obus chimiques à raison de 25 % environ.

Par la suite, pendant les années 1920 et 1930 , les gaz de combat furent utilisés dans des conflits localisés : par l'Espagne au Maroc, par l'Italie en Ethiopie, par le Japon en Mandchourie, et par le Royaume-Uni en Afghanistan 3( * ) . On relève également, depuis 1945 , plusieurs recours aux armes chimiques : par l'Egypte au Yémen dans les années 1960, par le Vietnam au Laos et au Cambodge, par l'Afrique du Sud contre la SWAPO en 1978, par l'URSS en Afghanistan, par l'Ethiopie en Erythrée, par la Libye au Tchad en 1987, et par Cuba en Angola, en 1985 (1) .

L'usage des armes chimiques a également joué un rôle important dans la guerre Iran-Irak (première utilisation massive et vérifiée de gaz de combat dans le cadre d'un conflit interétatique depuis 1914-1918) et, selon toute vraisemblance, dans le massacre par l'Irak, en 1987-1988, de populations kurdes. Les photographies tragiquement édifiantes des victimes des gaz de combat irakiens produisirent alors dans l'opinion publique internationale une prise de conscience du danger véritablement terrifiant constitué par les armes chimiques.

2. L'effrayante typologie des armes chimiques

Une typologie des armes chimiques peut être établie à partir de critères médicaux, en fonction des effets de ces substances toxiques sur l'organisme. Cette typologie est d'autant plus effrayante que la défense chimique, en dépit de progrès certains, ne semble pas véritablement infaillible.

a) La forte létalité des agents de guerre chimique

La frontière désormais ténue entre armes chimiques traditionnelles et armes à toxines incite à étendre la typologie des agents de guerre chimique à certaines substances issues des biotechnologies.

(1) Les gaz de combat

Les agents de guerre chimique se répartissent entre quatre catégories principales, en fonction de leurs effets sur l'organisme.

- Les vésicants se présentent sous forme de liquides épais, qui peuvent agir non seulement par inhalation, lorsqu'ils sont vaporisés, mais aussi sur la peau, dont ils détruisent les cellules. S'ils atteignent l'appareil respiratoire, ils causent la mort par asphyxie. La substance vésicante la plus célèbre est l'ypérite ou gaz moutarde, du nom de l'attaque allemande d'Ypres, en avril 1915 (5 000 morts et 15 000 blessés).

- Les suffocants (chlore, phosgène, diphosgène) se présentent sous forme de liquides plus volatils que les vésicants. Agissant exclusivement par inhalation, ils provoquent un oedème du poumon et l'asphyxie.

- Les hémotoxiques (chlorure de cyanogène, acide cyanhydrique) détruisent les globules rouges et ont pour effet secondaire un empoisonnement par l'arsenic. L'acide cyanhydrique était utilisé par les nazis dans les chambres à gaz.

- Les neurotoxiques (agents G : sarin, tabun, soman, et agents V, parmi lesquels le VX) provoquent la paralysie des muscles (notamment des muscles respiratoires). Ils sont dérivés d'ingrédients entrant dans la fabrication des insecticides, des engrais et de certains colorants.

Notons que les effets produits par ces agents toxiques sur l'organisme dépendent de la dose reçue. Si la dose létale de l'ypérite est de 7 grammes , certains agents neurotoxiques ont une dose létale de 5 à 15 milligrammes .

(2) Les armes chimiques à toxines

L'arsenal biologique est principalement constitué par le charbon, les toxines botuliniques et les entérotoxines du staphylocoque B. L'anthrax, ou bacille du charbon, cause la mort par septicémie ou toxémie (empoisonnement du sang). L'infection peut être d'origine pulmonaire, digestive ou cutanée.

L'épidémie locale de charbon observée en 1979, à proximité de l'usine chimique soviétique de Sverdlovsk, parait attester la collusion entre armes chimiques et armes biologiques .

La frontière est, en réalité, beaucoup plus ténue entre armes chimiques et armes biologiques en ce qui concerne les toxines . A la différence des armes chimiques traditionnelles, fabriquées artificiellement, les toxines sont sécrétées par reproduction naturelle d'agents vivants, et peuvent être ensuite dispersées par un vecteur chimique. Ainsi ont été intégrées au champ d'application de la convention la ricine et la saxitoxine, inscrites au tableau 1 qui regroupe les substances les plus toxiques, dont les utilisations industrielles civiles sont les plus rares.

Dispersées sous forme d'aérosol, comme les gaz de combat, les toxines de guerre ont des effets létaux considérables (75 à 100 %) , dans des délais rapides mais différés (entre un et cinq jours après l'attaque).

b) Les lacunes de la défense chimique

Les mesures de défense reposent sur la détection, la protection, la décontamination, ainsi que sur des mesures médicales 4( * ) .

- La détection vise à donner l'alerte à temps pour pouvoir prendre des mesures de protection efficaces. Les moyens de détection s'appuient sur des technologies très diverses, du papier imprégné de réactifs qui se colorent au contact de substances toxiques, aux méthodes d'analyse par spectrométrie.

- La protection repose sur des moyens collectifs et individuels. Les moyens collectifs passent par le filtrage de l'air pénétrant dans les locaux confinés et dans les véhicules. Les blindés sont aujourd'hui, pour la plupart, équipés pour évoluer en atmosphère contaminée. La protection individuelle comprend un masque à gaz et des vêtements spéciaux, qui arrêtent les substances toxiques sans entraver les échanges thermiques avec l'air ambiant. Notons que les masques de protection de dernière génération permettent la transmission de la voix ainsi que l'absorption des liquides. Les nouveaux équipements de protection individuelle présentent le mérite de nuire aussi peu que possible à la performance des troupes. Le maintien, dans la durée, des capacités opérationnelles des combattants n'est cependant pas assuré, compte tenu du relatif inconfort de ces tenues.

- La décontamination concerne non seulement les personnels, mais aussi les matériels (véhicules, armes ...), les bâtiments, le sol et les végétaux. La décontamination des matériels doit être faite dans les heures qui suivent l'attaque. Elle s'effectue à partir de solutions décontaminantes et d'eau, et nécessite une main-d'oeuvre importante et entraînée. La décontamination d'urgence des personnels passe par l'application de "terre de Foulon", sorte de talc de couleur brune, susceptible d'absorber l'agent toxique.

- La défense médicale est très complexe, car il n'existe pas d'antidote efficace contre tous les agents chimiques existants. Certains médicaments pris préventivement, sous forme de comprimés, diminuent l'effet des organophosphorés. Un autre antidote, que le combattant doit s'injecter en cas d'attaque, permet de supporter des doses élevées de neurotoxiques sans effet nocif à long terme. Cette thérapeutique donne au combattant la possibilité d'attendre son évacuation sanitaire, mais elle se traduit par la mise hors de combat temporaire du sujet traité. Notons enfin qu'il n'existe aucune thérapeutique appropriée contre les effets de l'ypérite.

La défense chimique, en dépit des progrès récemment accomplis, présente donc d'incontestables lacunes : en cas de diffusion d'agents persistants dans l'atmosphère, les troupes doivent procéder à la décontamination de leurs matériels au plus tard six heures après l'attaque, ce qui suppose d'interrompre le combat. Cet impératif introduit donc un élément de vulnérabilité évident dans la situation des troupes attaquées. Par ailleurs, il n'est pas établi que le combattant équipé d'une tenue de protection puisse, comme votre rapporteur le relevait précédemment, se livrer à des efforts très prolongés. Enfin, notons l'importance primordiale de l'eau dans les processus de décontamination chimique. La rareté des ressources en eau dans certaines régions du monde pourrait donc altérer l'efficacité de la défense chimique.

*

* *

B. DES EFFETS DÉVASTATEURS ESSENTIELLEMENT POUR LES POPULATIONS CIVILES

Le recours à l'arme chimique dans le cadre du conflit Iran-Irak, et les menaces proférées en 1990 par Saddam Hussein, déterminé à "réduire en cendres la moitié d'Israël" grâce à son arsenal chimique, ont pu accréditer, notamment dans le monde arabe, l'idée que l'arme chimique constituait véritablement une arme de destruction massive, destinée à l'emploi et non à la dissuasion. Il semble en réalité, notamment à la lumière de l'expérience de la guerre du Golfe, que l'efficacité spécifiquement militaire des armes chimiques soit moins redoutable que leur impact psychologique.

1. Un usage militaire limité

Le précédent de la guerre du Golfe, pendant laquelle l'Irak, contre toute attente, ne fit pas usage de gaz de combat, a illustré les limites du recours à l'arme chimique dans un contexte militaire.

a) Un effet réduit à la déstabilisation de l'adversaire

Pour constituer une arme chimique, un agent toxique doit réunir différentes conditions 5( * ) :

- pouvoir être produit industriellement à un coût acceptable,

- être apte à résister à l'opération de dispersion pour pouvoir atteindre l'objectif en concentration suffisante,

- être peu dégradable,

- être difficile à détecter,

- nécessiter la mise en oeuvre, par l'agressé, de moyens de protection aussi contraignants que possible,

- être sans prophylaxie médicamenteuse totalement efficace,

- être assez stable chimiquement pour être stocké en réservoir ou dans des munitions sans risque pour le détenteur.

Sur ce dernier point, l'apparition des armes binaires a permis d'améliorer la sécurité pendant les stockages, transports et autres manipulations. Ce dispositif consiste à remplacer l'agent toxique, dans son vecteur (bombe, obus ...), par deux substances distinctes, sans effet tant qu'elles sont séparées, mais qui, se mélangeant lorsque le vecteur est lancé, acquièrent les caractéristiques toxiques d'une arme chimique.

L'utilisation des diverses substances toxiques dans un contexte militaire varie selon qu'elles sont fugaces, persistantes ou semi-persistantes.

- Les agents fugaces (sarin, acide cyanhydrique et phosgène) apparaissent sous forme de vapeur. Leur effet est susceptible de durer jusqu'à six heures, en fonction notamment des conditions atmosphériques. Ces substances peuvent servir à mettre hors de combat l'adversaire avant une attaque.

- Les produits persistants (ypérite, tabun, hydrogène arsénié ...) se présentent sous forme de liquide ou d'aérosol, dont les effets peuvent atteindre 15 km autour de la zone d'épandage. Ils contaminent les sols jusqu'à un mois après leur lancement. Ces substances peuvent permettre de neutraliser un terrain afin d'empêcher l'adversaire d'y manoeuvrer.

- Les agents semi-persistants (parmi lesquels le soman) sont susceptibles de désorganiser l'adversaire en empêchant celui-ci, pendant quelques heures, d'accéder à certains points (gares, ponts, dépôts).

En dépit de la relative diversité des usages éventuels des armes chimiques -du moins en théorie-, la place faite aux armes chimiques dans la doctrine soviétique est néanmoins très éclairante des effets limités à attendre, dans le contexte militaire, des gaz de combat. Ne concevant pas l'arme chimique comme un moyen de destruction massive, les Soviétiques l'envisageaient comme un facteur de déstabilisation de l'efficacité opérationnelle de l'adversaire , susceptible de désorganiser le dispositif adverse, et de favoriser la victoire de l'attaquant, sans toutefois garantir celle-ci.

b) Une efficacité aléatoire

Les précédents de recours aux armes chimiques par l'Irak -lors de la guerre Iran-Irak et, selon toute vraisemblance, contre la minorité kurde- ont pu rendre crédible l'hypothèse d'une escalade de tout conflit futur vers l'usage d'armes chimiques. Ainsi, au cours de la guerre du Golfe, la coalition occidentale s'attendait-elle à l'emploi de gaz de combat par l'Irak, soit contre l'offensive terrestre, soit lors de l'offensive aérienne des forces coalisées, soit contre des objectifs civils, en Israël et en Arabie Saoudite.

Les raisons qui ont incité l'Irak à ne pas utiliser de gaz de combat pendant la guerre du Golfe 6( * ) sont de plusieurs ordres .

Tout d'abord, les coalisés s'étant attendu à une attaque chimique, les troupes alliées avaient été entraînées pendant quelque cinq mois, et s'étaient familiarisées avec le port des équipements de protection. L'effet de surprise, primordial dans le cas d'une attaque chimique qui vise principalement à déstabiliser l'adversaire, n'aurait donc pas été obtenu.

"Sur le champ de bataille, surtout face à un adversaire résolu, lui-même protégé et préparé à ce type de combat, et disposant de surcroît de moyens de riposte, l'emploi de l'arme chimique se révèle d'une piètre utilité militaire" 7( * ) . Par ailleurs, les alliés avaient privilégié une grande dispersion, dans le désert, de leurs installations logistiques et de leurs forces combattantes , précisément pour limiter l'impact d'éventuelles attaques chimiques de l'Irak.

Il est donc probable que l'efficacité militaire des gaz de combat soit "douteux face à un adversaire blindé, dispersé, mobile et rapide, comme l'était la force d'attaque coalisée" 8( * ) .

De surcroît, l'arme chimique est d'un usage complexe et aléatoire ; les facteurs à prendre en compte sont très divers : "localisation du terrain favorable à la persistance des gaz, évaporation, conditions météorologiques" (3) .

Enfin, il est très probable que, dans l'hypothèse du recours à l'arme chimique comme instrument de frappe stratégique contre un Etat puissant, c'est-à-dire comme arme d'emploi -et non pas comme élément de dissuasion- du faible au fort, la létalité d'une frappe chimique serait sans commune mesure avec celle d'une charge nucléaire tactique 9( * ) .

Ainsi le recours aux gaz de combat n'a-t-il eu en définitive qu'une incidence relativement limitée dans le cas de la guerre Iran-Irak (45 000 morts en tout sur un million de pertes au total).

En revanche, il est clair que l'efficacité de la menace chimique demeure immense à l'encontre de populations civiles désarmées et psychologiquement vulnérables.

2. Un impact psychologique néanmoins considérable

L'effet dévastateur des armes chimiques paraît beaucoup moins incertain sur des populations civiles désarmées, ce qu'atteste l'impact, immense, sur le plan psychologique, des attaques chimiques imputées à l'Irak contre la communauté kurde. La même remarque vaut pour l'attentat au sarin dans le métro de Tokyo, en mars 1995.

L'hypothèse du recours à des gaz de combat contre des objectifs civils dans le cadre d' actions terroristes n'est donc pas à exclure, même si, d'après les spécialistes, l'image d'un "Docteur Folamour, capable de constituer des armes redoutables dans un garage, demeure un pur fantasme" 10( * ) . Toutefois, en dépit des difficultés auxquelles s'est heurtée la secte Aoum pour se procurer les précurseurs qu'elle a employés pour synthétiser le sarin sous la forme impure et instable utilisée lors de l'attentat de Tokyo, il n'en demeure pas moins qu'une véritable menace chimique peut résulter de systèmes rustiques , reposant sur des vecteurs peu sophistiqués (bouteilles de gaz, camions citernes ...) susceptibles d'être à la portée de nombreux groupes terroristes.

Si aujourd'hui la protection du combattant contre les gaz de combat est techniquement assez au point, il est évident que l'équipement et l'entraînement des populations civiles, par définition nombreuses et inexpérimentées, soulèvent de grandes difficultés.

Une attaque chimique -dans le cadre d'un conflit ou d'origine terroriste- contre des sites civils ferait inévitablement d'innombrables victimes, et induirait un effet déstabilisant évident pour le camp agressé.

La menace chimique constitue donc, en cette fin du XXe siècle, un élément certain de vulnérabilité dans les relations internationales , en dépit des enseignements de la guerre du Golfe. Cette menace est la conséquence d'une certaine banalisation des agents de guerre chimique, due à une prolifération inquiétante des substances chimiques toxiques depuis le début des années 80.

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C. PROLIFÉRATION ET BANALISATION DES ARMES CHIMIQUES

Alors que l'on estimait à cinq, au début des années 60, le nombre d'Etats disposant de l'arme chimique, une vingtaine d'Etats disposeraient aujourd'hui de stocks de substances toxiques susceptibles d'être transformés en armes chimiques. Dans cette prolifération accélérée, le facteur Nord-Sud joue un rôle qu'il importe de souligner. Notons aussi que la possibilité de double emploi, civil et militaire, de nombreuses composantes des armes chimiques est un élément majeur de la prolifération de celles-ci, et de la difficulté de connaître avec certitude, en l'absence de contrôle sur place, l'étendue réelle de la prolifération chimique.

1. D'indéniables facilités techniques et commerciales

La prolifération des armes chimiques a été facilitée par deux facteurs.

D'une part, les gaz de combat les moins élaborés (chlore, gaz moutarde et certains neurotoxiques) se trouvent à la portée d'industries chimiques élémentaires . D'autre part, en raison de la dualité civilo-militaire des composants de ces substances toxiques, les armes chimiques peuvent être fabriquées par des usines de pesticides, de colorants, de produits pharmaceutiques ou d'engrais : la dualité des composants de ces substances a donc pu encourager, sous couvert d' échanges commerciaux, la prolifération chimique.

Ainsi les mêmes produits peuvent-ils servir à la fabrication de gaz de combat et à celle de la bière. De même figure parmi les composantes du tristement célèbre gaz moutarde une substance comparable à l'antigel entrant dans la fabrication de l'encre des stylos à bille. Le phosgène est produit à partir des mêmes substances que les matières plastiques. Il a également été établi qu'un colorant, utilisé dans la fabrication de bonbons au goût de cerise, contient des éléments du gaz auquel ont recouru les Soviétiques en 1989 contre les émeutiers géorgiens.

Entre autres exemples, l'usine libyenne de Rabta, présentée comme destinée à la fabrication de produits pharmaceutiques, visait en fait à fabriquer des toxines de guerre. De même, le site irakien de Samarra était-il consacré, au lieu de pesticides, à la production de gaz moutarde, de tabun et de sarin.

La dualité des substances entrant dans la composition des gaz de combat contribue ainsi à expliquer -sans toutefois le justifier- le rôle du commerce international dans la prolifération chimique. Ainsi dans l'affaire de l'usine chimique de Rabta, en Libye, ont été impliquées, outre la Japan Steelworks, la firme allemande Imhausen-Chemie. Des firmes néerlandaises furent également impliquées, à l'issue de la guerre du Golfe, dans la fourniture à l'Irak de produits dits précurseurs, c'est-à-dire entrant dans la composition d'une arme chimique. Au début de 1991, plus de cinquante firmes allemandes étaient poursuivies en justice pour avoir contribué aux programmes d'armement chimique de l'Irak.

Les responsabilités des pays industrialisés dans la prolifération chimique sont donc réelles. Elles tiennent, pour l'essentiel, à l'absence d'instruments internationaux contraignants, jusqu'à l'entrée en vigueur de la Convention du 13 janvier 1993, en dépit des efforts mis en oeuvre au sein du "groupe australien". Créé en 1984, ce groupe d'exportateurs, soucieux de prévenir la prolifération chimique et biologique, a ainsi établi une liste de 44 produits précurseurs sensibles, dont l'exportation est subordonnée à l'accord du gouvernement du pays producteur. Notons toutefois que le groupe d'Australie compte parmi ses membres 11( * ) des pays dont des ressortissants ont pu fournir des produits toxiques ou des technologies chimiques sensibles à des proliférateurs du sud...

2. L'importance du facteur Nord-Sud dans la prolifération chimique

En dépit des stocks considérables accumulés pendant la guerre froide par l'URSS et les Etats-Unis, les Occidentaux, face à la menace chimique soviétique, ont privilégié la dissuasion nucléaire, même si la doctrine de l'Alliance atlantique prévoyait l'emploi d'armes chimiques par l'OTAN en cas d'attaque chimique du Pacte de Varsovie. Dans le Nord, il est probable que c'est l'avènement du système nucléaire bipolaire qui a limité la course aux armements chimiques.

A l'inverse, on peut estimer que le relatif succès des mécanismes internationaux de non-prolifération nucléaire et, plus particulièrement, les contrôles exercés par l'Agence internationale de l'énergie atomique dans le cadre du Traité de non-prolifération, ont incité les pays en développement à constituer des arsenaux chimiques : la difficulté de se procurer matières et équipements nucléaires aurait encouragé le sud à se tourner vers des armements moins encadrés.

"La prolifération chimique, celle "du pauvre", serait donc la conséquence indirecte de la mise en place d'un dispositif international de contrôle sur les transferts de technologies et de matières nucléaires." 12( * )

La "rhétorique pauvre contre riche" a joué un rôle probable dans la concentration des armes chimiques dans la région du Moyen-Orient, où elles pourraient constituer la réponse du monde arabe à la puissance nucléaire d'Israël. L'arsenal chimique détenu par l'Irak a conféré à ce pays un rayonnement évident dans la région du Moyen-Orient, et lui a permis de se poser en bras armé de la revanche arabe contre Israël et l'Occident. L'impressionnant arsenal chimique déclaré par l'Irak à l'ONU à l'issue de la guerre du Golfe -inventaire en deçà, d'ailleurs, des quantités effectivement découvertes par les inspecteurs de l'ONU (11.131 obus chimiques déclarés, 46.000 engins découverts)- atteste la réalité de la prolifération chimique.

Celle-ci ne semble d'ailleurs pas limitée au Moyen-Orient, si l'on en juge par les stocks d'armes chimiques qui seraient détenus, entre autres exemples d'Etats proliférateurs, par la Corée du Nord, par Taïwan, par le Pakistan et par l'Inde.

Notons enfin le lien entre prolifération chimique et prolifération balistique : la banalisation des missiles à courte et moyenne portées, susceptibles d'être acquis par de nombreux pays selon des voies détournées -voire clandestines- a eu pour effet de renforcer la menace chimique en accroissant la portée des vecteurs susceptibles de diffuser les armes chimiques chez l'ennemi. Ainsi l'Irak a-t-il fait passer de 300 à 900 km la portée du Scud-B soviétique. La prolifération balistique a donc fait franchir un palier substantiel à la menace chimique, par rapport aux techniques rudimentaires (mais non dénuées d'efficacité) que peuvent constituer le largage de bidons de chlore par hélicoptères ou l'épandage de produits toxiques par avion agricole.

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II. LE CONTENU ET L'APPLICATION DE LA CONVENTION DU 13 JANVIER 1993 : UNE MISE EN OEUVRE SATISFAISANTE MALGRÉ D'INÉVITABLES LIMITES.

La convention du 13 janvier 1993 a constitué l'aboutissement d'un processus diplomatique qui a commencé en 1899. Elle s'est inspirée, en les développant, de stipulations de traités antérieurs relatifs au désarmement et, plus particulièrement, du Traité de non-prolifération des armes nucléaires (1er juillet 1968), pour ce qui concerne la coopération internationale en vue de l'utilisation à des fins pacifiques de l'énergie nucléaire, dont les stipulations ont été transposées aux produits chimiques. Le Traité sur l'élimination des missiles à portée intermédiaire (8 décembre 1987), figure également parmi les sources de l'inspiration des auteurs de la convention du 13 janvier 1993, en ce qui concerne la mise en place de procédures contraignantes de vérification et de destruction.

La convention sur l'interdiction des armes chimiques constitue un accord exemplaire en matière de désarmement . Il s'agit, en effet, du premier traité international visant la destruction complète et irréversible d'une catégorie entière d'armements dans une période donnée et qui, dans le même temps, est non-discriminatoire (contrairement au TNP), et vérifiable par un organisme international , sa ns droit de refus de la part des Etats inspectés.

La convention sur l'interdiction des armes chimiques s'appuie donc sur l'universalité des obligations consentie par les Parties. Elle a à son tour inspiré d'autres traités , qu'il s'agisse du Traité d'interdiction des essais nucléaires , de la Convention d'interdiction des mines antipersonnel , ou encore des travaux actuellement conduits en vue d'ajouter à la convention d'interdiction des armes bactériologiques ou à toxines un protocole de vérification.

Les vingt-quatre articles de la convention sont complétés par trois annexes. La première (Annexe sur les produits chimiques) définit trois catégories de produits toxiques en fonction de critères liés à leurs utilisations plus ou moins importantes dans l'industrie civile. La deuxième (Annexe sur la vérification) détaille très précisément les modalités du contrôle de la convention dans les Etats Parties. La troisième ( Annexe sur la confidentialité) définit les modalités de protection des informations confidentielles.

Votre rapporteur rappellera ci-après l'historique de l'élaboration de cette convention, l'étendue des obligations souscrites par les Parties, l'importance du dispositif de vérification et de contrôle, qui constitue une avancée sensible de la convention de 1993 par rapport aux précédentes tentatives de désarmement, les aspects institutionnels originaux dont est assortie la mise en place de la convention, ainsi que les inévitables limites de celles-ci.

A. GENÈSE ET MISE EN OEUVRE DE LA CONVENTION

Après l'échec des précédentes tentatives diplomatiques (1899 et 1925) de mettre les armes chimiques hors la loi, c'est à la fin des années 1980 que remonte, sous l'impulsion des Etats-Unis et de l'Union soviétique, la relance des pourparlers internationaux en vue de l'élimination des gaz de combat.

1. L'échec des tentatives de 1899 et 1925

. A la demande de la Russie, la question de l'interdiction des projectiles contenant des "gaz asphyxiants et délétères" fut soulevée dès 1899, dans le cadre de la première conférence de La Haye sur la limitation des armements et le règlement des conflits internationaux. La proposition russe ne fut pas retenue, du fait notamment de l'opposition des Etats-Unis, qui estimaient que les gaz de combat constituaient des armes "plus humaines" que les obus et les balles. La "Déclaration concernant l'interdiction de l'emploi des projectiles qui ont pour but unique de répandre des gaz asphyxiants ou délétères" fut donc limitée par son objet, car elle ne visait que le recours à des projectiles ne pouvant avoir d'autres usages que l'envoi de gaz de combat.

Ainsi a-t-il été estimé que l'offensive chimique allemande d'Ypres, en avril 1915, ne constituait pas une infraction à la Déclaration de 1899, car les Allemands avaient procédé par épandage de chlore à partir de bouteilles , sans recourir à des projectiles . De même les obligations souscrites par les Parties devenaient-elles sans objet en cas de guerre contre un Etat non Partie : les Etats-Unis et le Canada n'ayant ni signé, ni ratifié cette déclaration, l'Allemagne aurait pu éventuellement justifier ainsi le recours aux gaz de combat contre ces pays.

. Le protocole du 17 juin 1925 sur la "prohibition d'emploi à la guerre de gaz asphyxiants, toxiques ou similaires et de moyens bactériologiques", adopté par trente-huit pays en réaction à l'horreur suscitée par le recours aux armes chimiques pendant le premier conflit mondial, ne devait pas jouer un rôle préventif plus efficace que la Déclaration de 1899, en raison des nombreuses failles que présente ce texte.

Celui-ci, en effet, se borne à prohiber l'usage en premier des gaz de combat, sans exclure la production ou la constitution de stocks d'armes chimiques. Le protocole de 1925 ne comporte, par ailleurs, ni sanctions ni dispositif de vérification.

Enfin, 35 parties, sur les 115 que compta finalement cet accord, recoururent à une réserve stipulant leur droit de riposter par l'arme chimique à une attaque aux gaz de combat. Ces réserves allaient conduire à la constitution de stocks et à la fabrication d'armes chimiques par certaines Parties, dont témoigne le recours régulier aux gaz de combat lors de conflits régionaux, dès les années 1920-1930 (voir supra, I A-1).

2. L'adoption et l'entrée en vigueur de la convention du 13 janvier 1993

Un long processus de quelque douze années de négociations a conduit à l'adoption de la convention de Paris, dont la relative universalité -acquise dans les dernières semaines de 1997- pourrait justifier un certain optimisme quant à l'efficacité de ce nouvel instrument international, en dépit des limites sur lesquelles votre rapporteur reviendra ci-après (voir infra, E).

a) Un long processus de négociations

- Dès la fin des années 1960, l'utilisation des armes chimiques par des pays du Sud avait clairement illustré les dangers liés à la multiplication du nombre de détenteurs d'armes chimiques, due pour l'essentiel au faible coût de celles-ci.

Ainsi la convention du 10 avril 1972 relative à l'interdiction du développement, de la production et du stockage des armes biologiques ou à toxines et à leur destruction, comporte-t-elle une clause engageant les parties à chercher un accord similaire dans le domaine des armes chimiques.

- Des négociations multilatérales s'ouvrirent donc à Genève, en 1980, dans le cadre de la Conférence sur le désarmement , dont les quarante membres sont alors convenus de tenter de parvenir à un accord interdisant la fabrication, le stockage, l'acquisition et l'emploi d'armes chimiques. Parmi les motivations des pays participant à la Conférence de Genève figure la crainte suscitée, en Occident, par la révélation de l'écrasante supériorité chimique soviétique.

- En marge de la Conférence du désarmement, les initiatives mises en oeuvre, sur le plan bilatéral , par l'URSS et les Etats-Unis , doivent être rappelées. En vertu de l'accord du 1er juin 1990 , Américains et Soviétiques s'engagèrent à cesser la production d'armes chimiques, à prévoir un programme échelonné de destuction de leurs moyens chimiques, et à mettre en oeuvre une coopération bilatérale en vue de la destruction des stocks existants, ainsi que des procédures d'inspection mutuelle.

- Les négociations de Genève connurent une impulsion décisive sous l'impulsion des Etats-Unis et de l'URSS, à la faveur de la détente gorbatchévienne, et en conséquence de la prise de conscience liée au recours aux gaz de combat dans le cadre de la guerre Iran-Irak.

- Au cours de la Conférence de Paris, du 7 au 11 janvier 1989, les 149 parties aux négociations convinrent de la nécessité d'accélérer l'élaboration de la convention sur l'interdiction des armes chimiques. La déclaration alors adoptée par les Etats participant à la Conférence réaffirme le soutien de ceux-ci au processus diplomatique en cours, et renouvelle l'engagement des signataires à ne pas faire usage de gaz de combat.

C'est en 1989-1990 que fut poursuivie l'élaboration du "texte évolutif" (ou "rolling text"), qui devait aboutir à la rédaction du projet complet de convention. L'adoption définitive du texte fut acquise en novembre 1992 , dans le cadre de l'Assemblée générale des Nations unies.

Parmi les difficultés qui expliquent la durée relativement longue des négociations, mentionnons le souci de concilier impératifs de sécurité et de secret commercial avec la nécessité de mettre en place des procédures de vérification et d'inspection suffisamment intrusives pour assurer la supression de la menace chimique . Enfin, la volonté légitime des pays en développement de ne pas mettre un terme à tout transfert de technologie dans le domaine des industries chimiques a également contribué à ralentir le processus de négociations, de même que le souci des pays industrialisés de faire prévaloir une protection efficace en matière de confidentialité.

b) Vers une certaine universalité de la convention du 13 janvier 1993

L'article XXI de la convention du 13 janvier 1993 prévoit l'entrée en vigueur de celle-ci à partir d'un délai minimal de deux ans, et six mois après le dépôt du soixante-cinquième instrument de ratification. La convention n'est ainsi entrée en vigueur qu'en avril 1997 , plus de quatre ans après sa signature.

En septembre 1996 , on ne comptait que 64 ratifications sur 145 signataires. Alors que la convention était sur le point d'entrer en vigueur, puisque ne manquait, à cette date, qu'un instrument de ratification, les Etats dont la participation à la convention devait être la plus significative s'étaient abstenus de ratifier la convention : Etats-Unis et Russie (les plus gros détenteurs de stocks d'armes chimiques), d'une part, Chine, Pakistan et Indonésie (pays supposés dotés d'une bonne capacité technologique), d'autre part.

(1) Des réticences russes et américaines finalement surmontées

- Les réticences initiales des Etats-Unis s'expliquent par le caractère intrusif des processus de vérification et d'inspection prévus par la convention, contesté par les industriels américains, soucieux de préserver les secrets de leur avance technologique. Par ailleurs, les difficultés techniques et environnementales liées à la destruction des stocks d'armes chimiques détenus par les Etats-Unis ont joué un rôle dans les atermoiements américains (voir ci-après, E). Ainsi la méthode par incinération retenue à l'égard des stocks implantés sur l'atoll Johnson est-elle considérée aujourd'hui comme présentant un risque pour les populations riveraines du Pacifique. C'est pourquoi la construction de sites de destruction d'armes chimiques fait l'objet d'une virulente opposition de la part des mouvements écologistes.

Enfin, les Etats-Unis ont longtemps subordonné la ratification à l'achèvement préalable, par la Russie et par les Etats présentant le plus de risques (Irak, Corée du Nord, Libye...), de leur procédure interne de ratifiation.

Le Sénat américain a finalement permis la ratification de la Convention sur les armes chimiques par les Etats-Unis en avril 1997, à un moment pourtant où la Russie avait repoussé sa ratification à une date ultérieure, et où l'on n'avait enregistré aucune ratification de la part des pays dits sensibles. Ce revirement est probablement dû à la volonté américaine d'être représentés dans la nouvelle organisation internationale et de participer aux processus de vérification mis en place par la convention du 13 janvier 1993, la ratification de celle-ci par les Etats-Unis permettant le recrutement, par l'OIAC, d'inspecteurs de nationalité américaine. La présence américaine parmi les parties à la convention du 13 janvier 1997 a probablement permis d' accélérer la ratification de la Russie et de la Chine . Elle a certainement renforcé la crédibilité de la convention , et a évité que les Etats qui, comme la Libye, l'Irak ou la Corée du Nord, maintiennent leur volonté de disposer d'armes chimiques, tirent une sorte de blanc-seing des réticences américaines.

- En novembre 1997, la ratification de la convention par la Fédération de Russie a permis de compter les deux principaux détenteurs d'armes chimiques parmi les parties à la convention. Le coût de la destruction des stocks d'armes chimiques joue un rôle majeur dans les réticences russes (voir infra, E2). La destruction des seuls stocks américains a, en effet, pu être estimée à quelque 12 milliards de dollars, dont 260 millions de dollars pour les opérations conduites sur l'atoll Johnson 13( * ) .

Les moyens qu'exige la mise en oeuvre effective des obligations de destruction souscrites par les Etats parties à la convention du 13 janvier 1993, peuvent, dans les conditions économiques prévalant aujourd'hui en Russie, être considérés comme dirimants, d'autant que ces dépenses devront s'ajouter à celles qui sont d'ores et déjà mises en oeuvre en Russie en vue du désarmement nucléaire. Dans ces circonstances, il n'est pas étonnant qu'une résolution de la Douma ait, en avril 1997, subordonné la ratification de la convention de janvier 1998 par la Russie à une aide financière substantielle de la communauté internationale.

(2) L'absence de nombreux pays proliférants

Certains pays ayant initialement refusé d'adhérer à la convention, et pouvant être considérés comme proliférants, ont finalement déposé leurs instruments de ratification, renforçant l'universalité et, partant, la crédibilité de la convention de janvier 1993 14( * ) . Il s'agit notamment de l'Inde et, plus récemment, du Pakistan et de la Jordanie (octobre 1997), et de l'Iran (novembre 1997). Israël a, à ce jour, signé la convention sans déposer ses instruments de ratification.

On remarque néanmoins toujours, parmi les absents, des pays dont le rôle dans la prolifération des agents de guerre chimique, est connu : Libye, Syrie, Corée du Nord, Irak. On peut également noter, entre autres absences éloquentes, celles du Liban et du Soudan.

B. CHAMP D'APPLICATION DE LA CONVENTION

La convention du 13 janvier 1993 se fonde sur une définition particulièrement large de son champ d'application, qu'il s'agisse des produits visés ou des activités concernées. A partir d'une classification des produits toxiques susceptibles d'entrer dans la fabrication d'armes chimiques, la convention établit donc une distinction entre, d'une part, les armes chimiques, frappées d'interdictions absolues (de même que leurs installations de fabrication) et, d'autre part, les activités qui, tout en recourant à des produits toxiques, sont autorisées dans des limites variables.

Il y a, en effet, deux volets à la convention : l'un concerne l'interdiction des armes chimiques et des installations de fabrication, le second vise le contrôle des industries chimiques, fondé sur la classification des produits chimiques ci-desssus évoqués.

1. Détermination des trois catégories de produits toxiques principalement visés par la convention

L'article II de la convention renvoie à une Annexe sur les produits chimiques qui établit une classification des trois catégories de substances sensibles susceptibles d'entrer dans la fabrication d'armes chimiques.

Le tableau 1 regroupe les substances qui n'ont pratiquement pas d'applications civiles, et qui ont été mises au point en tant qu'armes chimiques. Ces substances présentent un "risque important" du fait de "possibilités élevées d'utilisation dans le cadre d'activités interdites" (c'est-à-dire militaires) en raison de leur toxicité létale ou incapacitante. On relève parmi les produits du tableau 1 le gaz moutarde, le sarin, le tabun et les lewisites.

Au tableau 2 sont inscrits des produits présentant des "risques sérieux" du fait de propriétés létales ou incapacitantes permettant d'utiliser ces substances comme armes chimiques. Les produits du tableau 2 ne sont cependant pas totalement dépourvus de débouchés civils. Ces produits peuvent aussi entrer dans la fabrication de produits du tableau 1 (ils présentent alors un risque indirect au regard des objectifs de la convention). Le dernier critère retenu consiste en l' absence de fabrication en grandes quantités industrielles à des fins licites.

Le tableau 3 comporte des substances qui, tout en présentant un risque en raison de leur toxicité létale ou incapacitante, de leur emploi possible en tant qu'armes chimiques , et parce qu'ils peuvent entrer dans la composition de produits des tableaux 1 et 2, peuvent être fabriqués en grandes quantités industrielles à des fins non interdites . Mentionnons, parmi les produits inscrits au tableau 3, le phosgène et le cyanure d'hydrogène.

Chacun des trois tableaux comporte une rubrique A (produits chimiques toxiques) et une rubrique B (précurseurs 15( * ) ).

Enfin, le champ d'application de la convention porte aussi sur les produits chimiques organiques définis (à l'exception des hydrocarbures et des explosifs) qui, sans être inscrits à un tableau, pourraient, à l'avenir, présenter un risque de prolifération (il s'agit notamment des produits dits "PSF", qui contiennent du phosphore, du soufre ou du fluor).

2. Définition des armes chimiques

La définition des armes chimiques qui résulte de l'article II de la convention recouvre tous les produits toxiques, ainsi que leurs précurseurs, qui ne sont pas destinés à des utilisations non interdites par la convention (protection, recherche, industries pharmaceutiques ...). La catégorie des armes chimiques comporte donc les substances létales, ainsi que les produits incapacitants. Le critère retenu n'est, en effet, pas seulement l'aptitude des substances prohibées à infliger la mort, mais aussi le risque de produire d'"autres dommages" et, notamment, une incapacité temporaire. Ainsi les agents de lutte antiémeutes (gaz lacrymogène, par exemple), sont-ils proscrits en tant que moyens de guerre (article I-5).

L'article II étend la notion d'arme chimique, et, partant, les interdictions qui concernent ces dernières, aux munitions et aux matériels conçus pour être utilisés en liaison directe avec l'emploi de ces munitions.

3. Le cas des activités non interdites : protection, recherche, médecine et pharmacie

La fabrication de produits toxiques en tant qu' armes chimiques fait l'objet d'une interdiction générale.

Certaines utilisations des produits toxiques inscrits au tableau 1 sont néanmoins admises, quand elles ne visent pas la fabrication ou l'acquisition d'armes chimiques, mais la recherche, la médecine, la pharmacie ou la protection (mise au point de masques à gaz et de combinaisons adaptées au risque chimique).

En ce qui concerne les autres produits chimiques (tableaux 2 et 3, et produits chimiques organiques), la définition des activités non interdites s'étend aux usages agricoles, militaires sans rapport avec l'emploi d'armes chimiques, et au maintien de l'ordre public sur le plan intérieur (article II-9 de la convention).

L' article VI de la convention définit des obligations différentes, en fonction de la catégorie dont relèvent les substances considérées et des usages de celles-ci.

- Les produits du tableau 1 sont ainsi soumis à une interdiction générale de fabrication, d'acquisition, de conservation, de transfert et d'utilisation, à une obligation de vérification systématique par inspection sur place (voir infra, D), et à une surveillance permanente au moyen d'instruments installés sur place (et, notamment, de caméras). L' Annexe sur la vérification (sixième partie) autorise néanmoins chaque Etat Partie à fabriquer des produits chimiques du tableau 1 à des fins de recherche, de protection ainsi qu'à des fins médicales et pharmaceutiques , dans un site de protection unique intitulé "installation unique à petite échelle".

Il est également possible, à des fins de protection, de recherche, de médecine ou de pharmacie , de produire des substances du tableau 1 dans d'autres sites que l'"installation unique à petite échelle", à condition que la quantité annuelle produite ne dépasse pas 10 kg.

Certains laboratoires sont, par ailleurs, habilités à produire, dans une limite annuelle de 100 grammes par installation, des substances du tableau 1 à des fins de recherche, ou à des fins médicales et pharmaceutiques. La convention ne soumet ces productions de volume modeste à aucune déclaration ou vérification.

- Les produits du tableau 2 et leurs installations de fabrication relèvent d'un régime complexe de déclarations . Les produits font l'objet d'une déclaration annuelle globale. Sont également déclarés les sites industriels ayant fabriqué, traité ou consommé (c'est-à-dire utilisé en vue de la fabrication d'un autre produit final) une quantité minimale de produits du tableau 2 dont la détermination (entre un kilogramme et une tonne) dépend des risques induits par les substances fabriquées.

L' Annexe sur la vérification ne requiert pas de déclaration pour les mélanges incorporant une faible concentration de l'un des produits du tableau 2.

- Les produits du tableau 3 font l'objet d'une déclaration à partir d'une production annuelle globale de 30 tonnes.

- L' Annexe sur la vérification prescrit également la déclaration des installations où sont fabriqués par synthèse, chaque année, plus de 200 tonnes de produits chimiques organiques non inscrits à l'un des trois tableaux. Le seuil est réduit à 30 tonnes pour les produits chimiques organiques qui sont plus particulièrement susceptibles d'intervenir dans la fabrication d'armes chimiques. Ne sont pas concernés par cette obligation de déclaration les sites d'usine qui fabriquent uniquement des explosifs et des hydrocarbures.

- Par ailleurs, l' article XI de la convention tend, à la demande des pays en développement, à éviter que les interdictions destinées à favoriser la disparition de la menace chimique entravent le développement économique ou technologique.

Dans cet esprit, l'article XI autorise l'échange d'informations scientifiques et techniques, ainsi que de produits chimiques et de matériels destinés aux activités chimiques conduites à des fins non interdites (recherche, pharmacie, médecine, protection) .

C. OBLIGATIONS SOUSCRITES PAR LES PARTIES

Les engagements souscrits par les parties à la convention du 13 janvier 1993 concernent principalement la déclaration et la destruction des stocks d'armes chimiques et des installations de fabrication dont ils peuvent éventuellement disposer, ainsi que la déclaration de produits toxiques fabriqués dans le cadre d'activités non interdites (pour l'essentiel, médecine, recherche, pharmacie, protection). D'autres obligations concernent l'assistance et la protection entre parties, ainsi que l'adoption de mesures internes tirant les conséquences de l'adhésion à la convention.

1. Les déclarations

L'article III de la convention fait obligation aux parties, dans les trente jours suivant l'entrée en vigueur de la convention, de déclarer à l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques (OIAC), nouvelle organisation internationale mise en place pour assurer le respect de la convention du 13 janvier 1993 (voir infra, D-1), les armes chimiques et les installations de fabrication prohibées par la convention. Ces déclarations servent de base aux opérations de vérification confiées à des inspecteurs de l'OIAC.

. Doivent faire l'objet de déclarations les armes chimiques qui se trouvent sous la juridiction de chaque Etat. Les armes abandonnées par un autre Etat (à l'instar des stocks d'armes chimiques abandonnés par le Japon en Mandchourie) sont également visées par l'obligation de déclaration.

L'obligation de déclaration s'étend aux armes anciennes , c'est-à-dire fabriquées avant 1925, ou fabriquées entre 1925 et 1946 et qui se seraient détériorées . L'ensemble des armes chimiques dont un Etat est propriétaire ou détenteur doivent faire l'objet d'un inventaire précis et d'un plan général de destruction.

. Les installations de fabrication d'armes chimiques font l'objet de déclarations, assorties de la présentation d'un plan général de destruction ou de conversion.

Les déclarations concernent également les agents de lutte antiémeute . Elles s'appliquent aussi, en fonction de la volonté des Etats, aux armes chimiques qui ont été enfouies (avant le 1er janvier 1977) ou déversées en mer (avant le 1er janvier 1985).

. Font également l'objet de déclarations les activités non interdites visées par les articles II-9 et VI de la convention (voir supra, B-3).

Les déclarations de chaque Etat sont essentielles pour l'application de la convention, car, quel que soit le domaine concerné (armes chimiques ou activités non interdites) elles servent de base au processus de vérification qui constitue l'originalité majeure de ce traité (voir infra, D).

2. Destruction des stocks d'armes chimiques et des sites de fabrication

a) Stipulations relatives aux armes chimiques

. L' article premier de la convention prescrit à chaque Etat, non seulement de s'abstenir de fabriquer et de faire usage d'armes chimiques, mais aussi de détruire les stocks d'armes chimiques ainsi que les installations de fabrication d'armes chimiques qui se trouvent sous sa juridiction.

. L' article IV.1 fait obligation à toute partie à la convention de détruire les armes chimiques dont il est propriétaire ou détenteur, à l'exception des armes abandonnées par un autre Etat. A ce dernier revient, en effet, l'obligation de procéder à la destruction des armes abandonnées par lui.

L'article IV stipule que la destruction des armes chimiques doit commencer au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur de la convention à l'égard de la Partie considérée, et doit être achevée dix ans après l'entrée en vigueur de la convention. L'intégralité des stocks d'armes chimiques devrait donc avoir été détruite en avril 2007.

. La destruction des armes chimiques anciennes fait l'objet de stipulations spécifiques de l'Annexe sur la vérification. Leur destruction obéit, en effet, aux dispositions des législations des pays concernés relatives aux déchets toxiques pour les armes antérieures à 1925 et les armes postérieures non réutilisables. Les délais de destruction peuvent, le cas échéant, être aménagés si ces armes ne constituent pas un risque pour l'objet de la convention (c'est-à-dire, pour l'essentiel, un risque en termes de prolifération).

. L' Annexe sur la vérification définit la destruction des armes chimiques comme le "processus par lequel les produits chimiques sont transformés d'une façon essentiellement irréversible en une forme qui ne se prête pas à la fabrication d'armes chimiques, et qui rend d'une manière irréversible les munitions et autres dispositifs inutilisables en tant que tels". L'Annexe prescrit la destruction "dans des installations spécifiquement désignées et convenablement conçues et équipées".

Tout en laissant à chaque partie le choix de la méthode de destruction à utiliser, l'Annexe interdit la combustion à ciel ouvert, le déversement dans des eaux quelconques et l'enfouissement.

L'Annexe sur la vérification détermine un échéancier de destruction en fonction de la catégorie à laquelle appartiennent les armes chimiques déclarées :

- catégorie 1 : armes chimiques fabriquées à partir de produits du tableau 1 ;

- catégorie 2 : armes chimiques fabriquées à l'aide de tous les autres produits chimiques (des tableaux 2 et 3) ;

- catégorie 3 : munitions et dispositifs non remplis et matériel spécifiquement conçu pour être utilisé en liaison directe avec l'emploi d'armes chimiques.

Les armes de la catégorie 1 doivent être détruites en quatre phases. Trois ans au plus après l'entrée en vigueur de la convention (fin de la première phase), 1 % des armes de la catégorie 1 devront avoir été détruites, soit en avril 2000. Toutes les armes chimiques de la catégorie 1 devront avoir été détruites dix ans au plus tard après l'entrée en vigueur de la convention (fin de la phase 4, soit en avril 2007).

La destruction des armes de la catégorie 2 doit débuter dans chaque Etat concerné deux ans après l'entrée en vigueur de la convention à son égard. La destruction doit être achevée cinq ans au plus tard après l'entrée en vigueur de la convention, soit en avril 2002.

La destruction des armes de la catégorie 3 doit être entreprise un an au plus tard après l'entrée en vigueur de la convention pour chaque Etat concerné, et s'achever cinq ans au plus tard après l'entrée en vigueur de la convention (soit en avril 2002).

b) Stipulations relatives aux installations de fabrication

En vertu de l'article V de la convention, les Etats s'engagent à fermer, dans les quatre-vingt dix jours suivant l'entrée en vigueur de la convention à leur égard, toutes les installations de fabrication d'armes chimiques situées dans des lieux placés sous leur juridiction.

La destruction de ces sites doit commencer un an au plus après l'entrée en vigueur de la convention à l'égard de chaque Partie concernée, et s'achever dix ans après l'entrée en vigueur de la convention (soit en avril 2007).

Des plans détaillés de destruction sont présentés 180 jours avant le début effectif de la destruction. Les méthodes de destruction, que chaque Etat est libre de choisir, doivent respecter la sécurité des personnes et assurer la protection de l'environnement.

Il est admis que des installations de fabrication soient temporairement converties pour la destruction d'armes chimiques . De manière plus exceptionnelle, avec l'autorisation de l'OIAC et sous réserve d'un contrôle accentué, des installations de fabrication peuvent être exploitées à des fins non interdites par la convention.

3. Assistance et protection contre les armes chimiques

L'article X de la convention engage chaque Etat partie à "faciliter l'échange le plus complet possible de matériel, de matières et d'informations scientifiques et techniques concernant les moyens de protection contre les armes chimiques". Une telle stipulation est rendue possible par le fait que la convention ne remet pas en cause le droit de tout Etat de "se livrer à des recherches sur les moyens de protection contre les armes chimiques et de mettre au point, de fabriquer, d'acquérir, de transférer ou d'utiliser de tels moyens à des fins non interdites par la convention" (c'est-à-dire à des fins exclusivement pacifiques).

L'article X autorise ainsi la création d'une banque de données sur les moyens de protection contre les armes chimiques, et permet la demande et la fourniture d'assistance contre les armes chimiques entre Etats Parties.

4. Adoption de mesures internes tirant les conséquences de la convention

L'article VII de la convention fait obligation à chaque Partie de "prendre les mesures nécessaires pour s'acquitter des obligations" contractées en vertu de la convention du 13 janvier 1993.

Doit ainsi notamment être adoptée par chaque Etat une législation pénale interdisant aux personnes physiques et morales se trouvant sous sa juridiction d'entreprendre les activités interdites par la convention. D'autres adaptations législatives ont pour objet de rendre obligatoires les déclarations (voir supra, 1) visées par les articles III et VI de la convention. De même, les législations des Parties doivent autoriser, y compris sur des sites privés, les vérifications et les inspections prévues par l'article I de la convention (voir infra, D).

Parmi les mesures internes devant être prises par chaque Partie figure la désignation d'une autorité nationale , qui permet d'assurer la liaison entre les Etats et l'Organisation internationale.

Le présent projet de loi a précisément pour objet de tirer les conséquences, sur notre législation, des engagements souscrits par la France en vertu de la convention du 13 janvier 1993.

D. LES MÉCANISMES DE VÉRIFICATION

Le régime de vérification prévu par la convention du 13 janvier 1993 est étroitement lié à la mise en place d'une nouvelle organisation internationale ; il tend à créer un système d'inspection dont le caractère intrusif mérite d'être souligné, et qui vise à garantir l'élimination complète des armes chimiques.

1. Une nouvelle organisation internationale : l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques

L'article VIII de la convention crée l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques (OIAC), dont le siège est à La Haye, et qui s'appuie sur trois institutions : la Conférence des Etats Parties, le Conseil exécutif et le Secrétariat technique. Notons que le volet institutionnel de la Convention du 13 janvier 1993 a inspiré celui du Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (CTBT) du 24 septembre 1996.

a) La Conférence des Etats Parties

Organe plénier de l'OIAC, la Conférence se réunit au moins une fois par an. La première session a eu lieu en mai 1997, conformément au paragraphe 10 de l'article VIII, qui prévoit que la première session est convoquée au plus tard trente jours après l'entrée en vigueur de la convention. Chaque Etat membre a un représentant à la Conférence. Principal organe de l'OIAC, la Conférence examine "toutes les questions (...) entrant dans le cadre de la convention". Entre autres prérogatives, mentionnons qu'elle élit les membres du Conseil exécutif, et détermine le barème des quotes-parts de chaque Etat au budget de l'OIAC. L'article XII de la Convention investit, par ailleurs, la Conférence de la responsabilité de "prendre (...) les mesures nécessaires pour assurer le respect de la convention et pour redresser et corriger toute situation contrevenant aux dispositions de la convention". Dans cette perspective, la Conférence est habilitée à "restreindre ou suspendre les droits et privilèges" d'un Etat contrevenant aux stipulations de la Convention. En cas de situation grave, causée par des activités interdites par la Convention, la Conférence "peut recommander aux Etats Parties des mesures collectives, conformément au droit international".

b) Le Conseil exécutif.

Composé de 41 membres, élus par la Conférence, le Conseil exécutif "oeuvre à l'application effective et au respect de la convention" (article VIII - 31). Outre ses compétences d'ordre général (présentation du budget de l'OIAC à la Conférence, organisation des sessions de celle-ci, demande de convocation des sessions extraordinaires de la Conférence...), le Conseil exécutif examine les cas de non-respect de la Convention (ou les motifs de doute et de préoccupation quant au respect de la Convention). Dans ces circonstances, le Conseil exécutif est habilité à demander à un Etat-Partie de "prendre des mesures pour redresser la situation dans des délais fixés" (article VIII - 36) et, le cas échéant, il peut porter le problème à l'attention de la Conférence, voire, dans les cas les plus graves et les plus urgents, saisir le Conseil de sécurité des Nations unies et l'Assemblée générale des Nations unies.

La composition du Conseil exécutif est fondée sur des critères géographiques. L'Afrique est ainsi représentée par neuf Etats, de même que l'Asie. L'Europe orientale dispose de cinq sièges, la région Amérique latine-Caraïbes, de sept sièges. La catégorie "Europe occidentale et autres Etats", est représentée par dix Etats Parties. Selon le paragraphe 23 de l'article VIII, il n'est pas nécessaire qu'un Etat dispose d'une industrie chimique importante pour siéger au Conseil exécutif.

La composition du Conseil exécutif désigné par la Conférence le 12 mai 1997 est la suivante :

- Afrique : Afrique du Sud, Algérie, Kenya, Maroc, Cameroun, Côte d'Ivoire, Ethiopie, Tunisie, Zimbabwe ;

- Asie : Bangladesh, Oman, Philippines, Sri Lanka, Arabie Saoudite, Chine, Japon, Inde, république de Corée ;

- Europe orientale : Belarus 16( * ) , Bulgarie, Roumanie, Hongrie, Pologne ;

- Amérique latine et Caraïbes : Equateur, Pérou, Uruguay, Argentine, Brésil, Chili, Mexique ;

- Europe occidentale et autres Etats : Australie, Espagne, Malte, Norvège, Pays-Bas, Allemagne, Etats-Unis, France, Italie, Royaume-Uni.

c) Le Secrétariat technique

Le Secrétariat technique "aide la Conférence et le Conseil exécutif dans l'accomplissement de leurs fonctions" (article VII - 37). Il fournit un appui administratif et technique à la Conférence et au Conseil exécutif, ainsi qu'aux organes subsidiaires. Il établit le projet de budget de l'OIAC, qu'il présente au Conseil exécutif, ainsi que le projet de rapport sur l'application de la Convention. Le Secrétariat technique informe le Conseil exécutif "de toute difficulté qu'il a pu rencontrer dans l'exercice de ses fonctions, y compris des doutes, ambiguïtés ou incertitudes quant au respect de la convention qu'il a constatés dans l'exécution de ses activités de vérification".

La conduite des vérifications et inspections constitue, en effet, la principale responsabilité du Secrétariat technique, dont le personnel a le statut de fonctionnaire international.

L'organigramme du Secrétariat technique comprend quatre services : vérification, coopération technique et assistance, administration, et relations extérieures. La Direction de la Vérification est dirigée par un expert français. Les principaux pays pourvoyeurs d'inspecteurs sont les suivants :

Hollande : 16 inspecteurs ;

Inde : 16 inspecteurs ;

Royaume-Uni : 12 inspecteurs ;

Etats-Unis : 11 inspecteurs ;

Chine : 7 inspecteurs ;

Pologne : 7 inspecteurs ;

Canada : 6 inspecteurs ;

France : 6 inspecteurs ;

Brésil : 5 inspecteurs ;

Irlande : 5 inspecteurs.

Quatre inspecteurs sont également originaires de chacun des pays suivants : Roumanie, Afrique du Sud, Allemagne, Finlande, Nouvelle-Zélande, et République tchèque.

d) Le budget de l'OIAC

Adopté par la Conférence des Parties, le budget de l'OIAC est alimenté par les quotes-parts des Etats. Celles-ci sont assises sur un barème 17( * ) très comparable à celui des contributions au budget des Nations unies, et non fondées sur la responsabilité présumée des différents Etats dans la prolifération chimique.

Ainsi les dix premiers contributeurs au budget de l'OIAC sont-ils :

- les Etats-Unis (25 %) ;

- le Japon (16,3 %) ;

- l'Allemagne (9,4 %) ;

- la France (6,69 %) ;

- le Royaume-Uni (5,5 %) ;

- l'Italie (5,4 %) ;

- la Russie (4,4 %) ;

- le Canada (3,2 %) ;

- l'Espagne (2,4 %) ;

- le Brésil (1,6 %).

Les quotes-parts les plus faibles (0,01 % du budget de l'OIAC) concernent quelque 39 Parties (Côte d'Ivoire, Seychelles, Sri Lanka, Jordanie, Kenya, Ethiopie, Cameroun, Costa Rica, Niger, Papouasie-Nouvelle-Guinée...).

Le budget de l'OIAC ne finance pas la destruction des armes chimiques et des installations de fabrication, dont le coût est à la charge des Etats propriétaires ou détenteurs. De même les opérations de vérification mises en oeuvre dans le cas d'inspections de routine sont-elles financées par les Etats faisant l'objet de ces visites.

Le budget de l'OIAC pour 1998, qui s'élève à quelque 122 millions de florins, a été adopté au cours de la deuxième Conférence des Parties, réunie à La Haye entre le 1er et le 4 décembre 1997.

2. Un dispositif de vérification fondé sur l'équilibre entre intrusion et protection de l'Etat inspecté

Depuis que les "mesures de confiance et de sécurité" (MDCS), adoptées en 1986 dans le cadre de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), ont mis en oeuvre le principe de la vérification sur place , les traités de désarmement adoptés ultérieurement ont prévu l'adoption de mécanismes de vérification , qu'il s'agisse du traité relatif aux Forces conventionnelles en Europe , du traité américano-soviétique sur les Forces nucléaires intermédiaires ou, plus récemment, du traité sur l'Interdiction complète des essais nucléaires . On remarque d'ailleurs de nombreux points communs entre ce dernier et la convention du 13 janvier 1993, s'agissant essentiellement de la volonté d'assurer un certain équilibre entre les larges pouvoirs reconnus aux inspecteurs afin de garantir l'efficacité du contrôle effectué, et le souci de préserver les intérêts supérieurs de l'Etat inspecté.

Le système de contrôle de l'application de la convention sur l'interdiction des armes chimiques s'appuie, d'une part, sur la vérification systématique des déclarations transmises par les Etats en application des articles III et VI de la convention et, d'autre part, sur l' organisation exceptionnelle d'inspections relativement inopinées , dites par mise en demeure , demandées par un Etat partie, en cas de doute sur le comportement d'un autre Etat.

Les mesures prévues par la convention en matière de vérification et d'inspection ont fait l'objet de plusieurs vérifications préalables, dans le cadre de simulations effectuées aux Etats-Unis, au Canada et aux Pays-Bas, afin d'évaluer les chances de succès des inspections envisagées. Ces essais auraient établi la possibilité de procéder à des contrôles efficaces, sans pour autant remettre en question, dans l'intérêt des Etats inspectés, le caractère confidentiel des informations susceptibles d'être recueillies par les équipes de contrôle au cours d'une inspection .

a) Les vérifications des déclarations

Les déclarations transmises par les Etats à l'OIAC, conformément à l'article III de la convention, font l'objet de vérifications systématiques par inspection sur place.

Les articles IV et V de la convention prescrivent aux Etats de donner accès aux armes chimiques, aux installations de fabrication d'armes chimiques ainsi qu'aux installations de destruction d'armes chimiques déclarées à l'OIAC, afin que celles-ci fassent l'objet d'inspection sur place.

Un régime comparable de vérification systématique est applicable, dans le cadre des activités non interdites conduites en application de l'article VI de la convention, aux produits chimiques du tableau 1 , qui présentent les risques les plus importants.

L'Annexe sur la vérification définit les modalités concrètes de mise en oeuvre de ces mesures de vérification.

- Chaque installation déclarée fait l'objet d'une inspection initiale (y compris les sites de stockages d'armes anciennes ou abandonnées), destinée à vérifier les renseignements fournis et à planifier les activités de vérification future. Au ler décembre 1997, 95 inspections initiales avaient été effectuées sur le territoire de vingt Etats parties. Parmi les sites ayant fait l'objet de ces visites, on comptait les 34 installations de production d'armes chimiques déclarées à ce jour à l'OIAC.

- Puis les Etats Parties concluent avec l'OIAC, dans les 180 jours suivant l'entrée en vigueur de la convention à leur égard, un accord d'installation qui régit la fréquence et la portée des inspections dans chaque installation déclarée .

L'inspection initiale peut conduire à la mise en place de systèmes de surveillance continue (caméras...), ainsi qu'à la pose de scellés , ou toute autre procédure de contrôle des stocks.

- L'inspection systématique combine l'inspection sur place et la surveillance au moyen d'instruments installés sur place. Selon l'Annexe sur la vérification (troisième partie, point 44), les installations de stockage d'armes chimiques sont inspectées de manière à rendre impossible toute prévision de la date de l'inspection.

Dans le même esprit, les installations de fabrication d'armes chimiques font l'objet de vérifications systématiques, comportant, en fonction de l'accord d'installation, examens visuels, contrôle et entretien de scellés, et prélèvement et analyse d'échantillons. L'objectif est de s'assurer, dans un premier temps, de la cessation de toute activité dans ces installations, puis de la destruction de celles-ci.

- Les activités non interdites, conduites conformément à l'article VI de la convention, relèvent d'un système de contrôle moins contraignant.

. En ce qui concerne les activités non interdites mettant en oeuvre des produits du tableau 2, le délai d'accomplissement des inspections initiales est prévu de manière relativement large (dans les trois premières années suivant l'entrée en vigueur de la convention) par rapport aux délais prévus à l'égard des activités interdites (l'inspection initiale intervient, en général, entre le 90e et le 120e jour suivant l'entrée en vigueur de la convention à l'égard de l'Etat concerné).

Le rythme et le nombre des inspections ultérieures dépendent de la toxicité des produits chimiques fabriqués et de celle de leurs composants, de la quantité de produits chimiques stockés, et de la capacité de production des usines considérées. L'Annexe sur la vérification ne prévoit pas de surveillance au moyen d'instruments installés sur place. Le nombre d'inspections sur place susceptibles d'être effectuées sur un même site est limité à deux par an (compte non tenu des inspections pour mise en demeure : voir infra, b).

Les inspections visent de manière générale à vérifier l'absence de produits chimiques du tableau 1 , ainsi que le non-détournement de produits du tableau 2 à des fins non interdites par la convention, et, de manière générale, la conformité des volumes produits, traités ou consommés avec les données déclarées.

. En ce qui concerne les activités non interdites mettant en oeuvre des produits du tableau 3, l' Annexe sur la vérification subordonne l'organisation d'inspections initiales à des critères quantitatifs : seuls les sites produisant plus de 200 tonnes de produits chimiques du tableau 3 font l'objet de telles visites.

Les seules inspections effectuées sont déterminées de manière aléatoire. L'Annexe sur la vérification précise qu'elles doivent être géographiquement équitablement réparties. Les inspections sur un même site sont, là encore, limitées à deux par an , compte non tenu des inspections par mise en demeure.

. Dans le cas des autres installations de produits chimiques, des inspections sur place sont prévues, trois ans après l'entrée en vigueur de la convention, si la Conférence des Etats-parties ne s'y oppose pas, pour les sites fabriquant plus de 200 tonnes de produits chimiques organiques ou de produits PSF . L'objectif des inspections est de vérifier que les activités de ces sites concordent avec les renseignements fournis dans les déclarations .

. Notons que l'ensemble des opérations de vérification prévues pour 1998 portera sur environ 326 inspections.

b) Les inspections par mise en demeure

L'article IX définit les procédures exceptionnelles applicables, à la demande d'un Etats-partie, en cas de "doute quant au respect de la Convention ou une préoccupation au sujet d'une question connexe qui serait jugée ambiguë".

L'article IX invite tout d'abord les Etats parties à "tout mettre en oeuvre pour éclaircir et régler, par un échange d'informations et par des consultations entre eux", toute question suscitant quelque préoccupation, afin d'éviter d'en arriver à une inspection par mise en demeure.

- Dans cette hypothèse, l'Etat partie qui reçoit une demande d'éclaircissement fournit, dans un délai de dix jours, des "informations suffisantes pour lever ce doute ou cette préoccupation". L'article IX rend également possible l'organisation, par consentement mutuel, d'inspections spécifiques entre les Etats concernés.

- Les inspections par mise en demeure ont pour objet exclusif d' "élucider et de résoudre toutes questions liées au non-respect éventuel" des stipulations de la convention, si la procédure de la demande d'éclaircissement ci-dessus évoquée n'a pas abouti de manière satisfaisante. L'article IX engage les Parties à s'abstenir de demandes d'inspection sans fondement , et d'éviter les abus. "L'inspection par mise en demeure est effectuée à seule fin d'établir les faits se rapportant au non-respect éventuel de la convention". Le Conseil exécutif peut s'opposer à une inspection dont il estimerait la demande "frivole" ou "abusive".

L'Etat inspecté est informé de la demande d'inspection dont il fait l'objet au moins douze heures avant l'arrivée prévue de l'équipe d'inspection au point d'entrée sur son territoire.

L'Annexe sur la vérification (dixième partie) apporte de nombreuses précisions sur le déroulement des inspections par mise en demeure.

. L'équipe d'inspection est constituée au coup par coup, en assurant une représentation géographique aussi large que possible, et en excluant tout ressortissant de l'Etat inspecté et de l'Etat ayant requis l'inspection, de même que tout inspecteur récusé par l'Etat inspecté.

. L'inspection commence par le verrouillage du site inspecté : surveillance des sorties, établissement de registres de trafic, prise de photographies, enregistrements vidéo ... L'équipe d'inspection est en droit d'inspecter les véhicules quittant le site.

. Les activités de contrôle sur le périmètre inspecté consistent notamment en prélèvements d'échantillons d'air, de sol et d'effluents .

. L'inspection ne dépasse pas 84 heures (compte non tenu des délais préalables à sa mise en oeuvre effective : 108 heures peuvent ainsi séparer l'arrivée de l'équipe sur le territoire de l'Etat concerné, et l'accès des inspecteurs au périmètre inspecté).

. L'Etat requérant l'inspection peut solliciter la présence d'observateurs pendant l'inspection. L'Etat inspecté peut désigner des accompagnateurs, chargés d'assister aux activités d'inspection.

. Le comportement de l'équipe d'inspection doit être "le moins intrusif possible", et exclure la recherche d'informations sans rapport avec l'obtention des faits destinés à dissiper le doute quant au non-respect de la convention.

c) Caractère intrusif de l'inspection et respect des droits de l'Etat inspecté

L'une des difficultés contribuant à expliquer les délais nécessaires à l'adoption de la convention du 13 janvier 1993 est le souci de parvenir à un équilibre satisfaisant entre, d'une part, l'efficacité des procédures de vérification et de contrôle supposant une certaine intrusivité des mécanismes d'inspection et, d'autre part, le respect des intérêts supérieurs de chaque Etat. L'étendue des prérogatives reconnues aux équipes d'inspection devait donc être compensée notamment par des stipulations garantissant un traitement adapté de l'information confidentielle susceptible d'être abordée dans le cadre d'une inspection. En dépit du caractère quelque peu intrusif des processus de vérification prévus par la convention du 13 janvier 1993, force est de constater que celle-ci préserve dans une large mesure les droits des Etats inspectés.

(1) L'étendue des pouvoirs des équipes d'inspection

En règle générale , l'Annexe sur la vérification (deuxième partie) engage les Etats, quel que soit le processus de vérification considéré (inspection initiale, inspection par mise en demeure, vérifications systématiques et de routine), à permettre aux membres des équipes d'inspection de jouir des privilèges et immunités accordés aux agents diplomatiques (inviolabilité de leurs bureaux et locaux d'habitation, de leurs documents et correspondances...).

Les Etats inspectés sont tenus de fournir à l'équipe d'inspection ce dont elle a besoin (matériel de communication, services d'interprétation, bureaux, hébergement, repas, soins médicaux, moyens de locomotion...). L'OIAC rembourse néanmoins à l'Etat inspecté les dépenses effectuées pour l'équipe d'inspection.

En ce qui concerne la conduite des inspections, les droits reconnus aux équipes d'inspection et définis en termes très généraux par l'Annexe sur la vérification visent :

- le libre accès aux sites d'inspection,

- le droit de s'entretenir librement avec tout membre du personnel de l'installation inspectée,

- la possibilité de prendre des photographies (il doit y avoir à leur disposition des appareils à développement instantané),

- la consultation des documents et relevés jugés nécessaires à l'accomplissement de leur mission,

- le droit de demander des "demandes d'éclaircissement au sujet d'ambiguïtés apparues durant l'inspection",

- les prélèvements d'échantillons et, le cas échéant, l'analyse sur place de ceux-ci.

L'Etat inspecté est, de manière générale, tenu d'apporter son concours aux équipes d'inspection.

(2) Une certaine prise en compte des intérêts des Etats inspectés

Les droits des Etats inspectés, définis principalement par l'Annexe sur la vérification et par l'Annexe sur la confidentialité, limitent quelque peu, en réalité, les prérogatives des équipes d'inspection et le caractère intrusif des opérations de vérification.

- Les Etats ont le droit de récuser certains inspecteurs et assistants d'inspection, dès la transmission aux Etats parties, par l'OIAC, des listes des membres des équipes d'inspection. Les personnels récusés ne sont pas habilités à participer à des opérations de vérification sur le territoire des Etats qui les ont refusées.

Dans le même esprit, l'Annexe sur la confidentialité prescrit aux équipes d'inspection de protéger les informations confidentielles auxquelles elles pourraient avoir accès au cours d'opérations de vérification. Ainsi les inspecteurs ne doivent-ils demander que les informations qui leur sont nécessaires pour s'acquitter de leur mandat, et s'engagent-ils à ne pas consigner les données recueillies incidemment, et qui n'intéresseraient pas la vérification du respect de la convention.

L'Etat inspecté peut donc indiquer à l'équipe d'inspection le matériel, la documentation ou les zones qu'il considère comme sensibles et sans rapport avec le but de l'inspection. Les Etats-parties ne peuvent cependant prendre de mesures pour protéger la confidentialité des informations qu'à la condition qu'ils s'acquittent de leur obligation de démontrer qu'ils respectent la convention.

- Dans le cas d' inspections par mise en demeure, procédure exceptionnelle destinée à apporter tous les éclaircissements possibles en cas de doute sur le respect de la convention par un Etat, l'équipe d'inspection doit être "guidée par le principe suivant lequel il convient qu'elle effectue l'inspection par mise en demeure de la manière la moins intrusive possible " (article IX - 19). L' Annexe sur la vérification (dixième partie) prescrit une gradation dans l'intrusion : "Chaque fois que possible, (l'équipe d'inspection) commence par suivre les procédures les moins intrusives qu'elle juge acceptables et ne passe à des procédures plus intrusives que si elle l'estime nécessaire".

Par ailleurs, le déroulement de l'inspection ne doit pas "entraver ou retarder de façon déraisonnable le fonctionnement normal de l'installation".

Les modalités et le contenu d'une inspection par mise en demeure sont définis principalement par accord entre l'équipe d'inspection et l'Etat inspecté.

Ainsi le périmètre du site inspecté fait-il l'objet de négociations entre l'Etat inspecté et l'équipe d'inspection : consulté en vue de la définition du périmètre final, l'Etat inspecté peut proposer un périmètre alternatif. Faute d'un accord dans les 72 heures, ce dernier devient le périmètre final.

De même, c'est par négociations entre l'équipe d'inspection et l'Etat inspecté qu'est définie la portée des opérations de vérification :

- nature des activités d'inspection elles-mêmes (parmi lesquelles le prélèvement d'échantillons),

- renseignements à fournir par l'Etat inspecté,

- étendue de l'accès reconnu aux inspecteurs à l'intérieur du périmètre final.

Ces diverses possibilités reconnues à l'Etat inspecté sont cependant limitées par l'obligation faite à l'Etat qui ne donnerait pas pleinement accès à ses activités ou aux informations rendues nécessaires dans le cadre d'un contrôle international, de fournir toutes les informations alternatives possibles pour dissiper toute préoccupation quant à son respect de la convention.

En ce qui concerne le respect de la confidentialité pendant les inspections par mise en demeure, l'Etat inspecté peut demander à recourir à des moyens très diversifiés afin de protéger les installations sensibles et d'empêcher la divulgation de données confidentielles sans rapport avec les armes chimiques :

- limitation de l'analyse d'échantillons à la détermination de la présence de produits des tableaux 1, 2 ou 3 ;

- limitation de l'accès à certaines parties du périmètre inspecté à un inspecteur donné ;

- fermeture de la connexion des systèmes informatiques ;

- détermination de "techniques d'accès sélectif aléatoire", les inspecteurs n'étant admis que dans un pourcentage ou un nombre donné de bâtiments de leur choix pour conduire leur inspection.

E. LES INÉVITABLES LIMITES DE LA CONVENTION DU 13 JANVIER 1993

Les hypothèques susceptibles de limiter l'efficacité de la convention d'interdiction des armes chimiques concernent :

- son champ d'application géographique : la convention n'est applicable, par définition, que dans les Etats parties, auxquels ne se sont pas joints, à ce jour, des pays considérés comme proliférants ;

- sa mise en oeuvre pratique : le coût et les délais de destruction des armes chimiques sont de nature à obérer l'application de la convention ;

- l'efficacité des procédures de contrôle.

1. Limites géographiques

Comme votre rapporteur l'a précédemment mentionné (voir supra, A-2 b), on relève, parmi les pays ayant refusé d'adhérer à la convention, des pays dont il est admis de considérer qu'ils jouent un rôle dans la prolifération des armes chimiques (Libye, Irak, Syrie, Egypte, Corée du Nord). Rappelons que les réticences des pays arabes à l'égard de mécanismes conventionnels proscrivant les armes chimiques sont liées au fait que celles-ci assureraient leur défense face à la menace nucléaire que représente pour eux Israël. La volonté de certains Etats arabes de conserver un arsenal chimique face à la menace nucléaire incarnée par Israël s'inscrit dans un raisonnement stratégique créditant les armes chimiques des mêmes capacités dissuasives que les armes nucléaires.

L'absence, parmi les parties à la convention, des Etats considérés comme des pays proliférants, prive la convention d'interdiction des armes chimiques d'une certaine crédibilité, d'autant que ces pays se situent dans des zones de tension. Cette limite géographique à l'efficacité de la convention pourrait toutefois n'être pas définitive, si l'on en juge par l'adhésion de pays, comme l'Iran, le Pakistan, voire même les Etats-Unis et la Russie, dont la participation à la convention n'était pas acquise d'avance (voir supra, A2b) 18( * ) .

2. Limites pratiques liées au processus de destruction des arsenaux chimiques

Le coût élevé, voire dirimant, des différents processus de destruction des arsenaux chimiques pourrait obérer de facto la possibilité d'appliquer la convention du 13 janvier 1993 dans les délais relativement rapides prescrits par celle-ci.

a) Les différents procédés techniques à mettre en oeuvre en vue de la destruction des armes chimiques

La destruction des produits interdits par la convention passe par leur transformation chimique (par hydrolyse basique ou par oxydation), les solutions ainsi obtenues étant ensuite éliminées au moyen des mêmes procédés que les déchets toxiques (essentiellement par incinération). Toutes les précautions doivent alors être prises pour la protection de l'environnement , afin que soit évitée la dispersion dans les océans ou dans les airs des rejets liquides ou gazeux dangereux provenant des lavages. Certains pays recourent également à un procédé thermique , visant la décomposition des produits en gaz simples, combiné le plus souvent à la méthode chimique, en fonction des substances à détruire.

Quant aux matériels de fabrication des substances interdites par la convention, ils sont rendus inutilisables par découpage , après avoir été décontaminés . Les parties métalliques peuvent être refondues dans les hauts fourneaux de l'industrie sidérurgique.

En ce qui concerne les infrastructures, elles sont, après décontamination éventuelle, démolies par concassage (pour les parties en béton) ou par découpage (pour les parties en métal).

b) D'importantes conséquences pour l'environnement

Le coût élevé des techniques de destruction s'explique, pour une très large part, par la complexité des procédés utilisés afin de protéger l'environnement et les populations riveraines.

Ainsi l'organisation Greenpeace critique-t-elle la destruction des armes chimiques par incinération qui, selon elle, causerait le dépôt de résidus toxiques à la surface de la mer. De même, plusieurs pays du Pacifique ont-ils craint que l'atoll Johnson, site américain de destruction (par ailleurs le site de destruction le plus évolué techniquement du monde) situé à 1 300 kilomètres d'Hawaï, ne transforme cette région en décharge pour produits dangereux. C'est pourquoi les oppositions écologistes locales ont, aux Etats-Unis, freiné la construction des sites de destruction d'Aberdeen (Maryland) et de Lexington Bluegrass.

De même, la base russe de Chapayevsk (région de Saratov) a-t-elle été fermée pour des raisons liées au risque écologique que présente ce site de destruction d'armes chimiques, situé à 12 km seulement de la ville de Chapayevsk, et à 40 000 km de celle de Kuybychev, dans une région où la présence de nombreuses usines chimiques cause la plus forte concentration d'acide chlorhydrique et d'anhydride sulfureux de toute l'ex-URSS 19( * ) .

c) Des obstacles financiers considérables

Les opérations de destruction des armes chimiques et des installations de fabrication sont à la charge des Etats propriétaires ou détenteurs (article IV-16 de la convention). Or, compte tenu de l'importance des stocks existants, et de la nécessité de recourir, pour les détruire, à des procédés relativement respectueux de l'environnement, mais aussi sophistiqués que coûteux, l'incidence budgétaire de la convention sur l'interdiction des armes chimiques est, pour certains pays, réellement colossale.

En effet, le coût moyen de la destruction des armes chimiques représente cinq fois le prix de leur fabrication : le montant de la destruction d'une tonne de substances toxiques peut être évalué à 170 000 $ en moyenne 20( * ) .

A titre d'exemple, les stocks détenus par l'Irak représentaient, en 1991, environ 75 tonnes de sarin, 150 tonnes de tabun, et 280 tonnes de gaz moutarde 21( * ) . Les stocks américains de gaz de combat s'élèveraient à 30 000 tonnes (sarin, tabun, gaz moutarde, lewisite, VX...), auxquels il faut ajouter 680 tonnes de composants binaires. Cet arsenal serait réparti sur neuf sites, dont l'atoll Johnson 22( * ) . Le coût de la destruction des stocks américains a été évalué à 12 milliards de dollars, qui prennent en compte le coût de la destruction des installations de fabrication.

Les stocks russes -les plus importants du monde- pourraient être d'au moins 50 000 tonnes. Le coût de leur destruction, qui relève d'approximations incertaines (il a été estimé par certains, compte tenu du coût de la destruction des installations de fabrication, à 25 milliards de dollars), constitue le principal obstacle à l'application de la convention, d'autant qu'il s'ajouterait aux dépenses, déjà considérables, mises en oeuvre dans le cadre du désarmement nucléaire , et qu'il s'inscrit dans un contexte économique très défavorable . L'application de la convention par la Russie passe donc nécessairement par une aide technique et financière de la communauté internationale . C'est dans cette perspective qu'a été attribuée à la Russie, en 1995, une aide américaine de 50 millions de dollars, à laquelle s'ajouterait une aide européenne de 15 millions d'écus, ce qui demeure encore très insuffisant pour permettre l'accomplissement, par la Russie, de ses obligations. L'incidence budgétaire de l'adhésion à la convention sur l'interdiction des armes chimiques était pour beaucoup dans les réticences opposées par la Douma russe à la ratification de cette convention par la Russie.

L'une des principales failles dans les mécanismes de destruction prévus par la convention réside donc dans l' insuffisance des moyens pouvant être consacrés à la destruction des arsenaux chimiques existants , d'autant que l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques ne dispose pas des fonds susceptibles de suppléer, le cas échéant, aux contributions des Etats -ce que ne lui permet pas, à l'évidence, un budget de l'ordre de trente millions de francs par an-.

L'insuffisance de ces moyens incite à soulever la question de la possibilité d'appliquer la convention dans les délais (généralement dix ans) impartis par celle-ci aux Etats devant assurer la destruction de leurs stocks d'armes chimiques et de leurs installations de fabrication.

3. Limites à l'efficacité des contrôles

Les modalités d'accomplissement des inspections, telles qu'elles sont définies par la convention du 13 janvier 1993 et par l'Annexe sur la vérification, pourraient, du fait des prérogatives conférées à l'Etat inspecté, limiter la portée et l'efficacité des opération de vérification.

a) D'importants délais entre la notification de l'inspection et le début effectif de celle-ci

. Dans le cas d'une inspection initiale , l'inspection est notifiée à l'Etat inspecté soixante-douze heures avant l'arrivée prévue de l'équipe d'inspection au point d'entrée sur le territoire de l'Etat inspecté.

. Ce délai est réduit à vingt-quatre heures dans le cas des inspections de routine conduites en application des articles IV (armes chimiques), V (installations de fabrication) et VI (activités non interdites).

. Dans l'hypothèse d'une inspection par mise en demeure, il peut s'écouler plus de quatre jours entre l'arrivée des inspecteurs au point d'entrée dans le pays inspecté et leur accès au périmètre à inspecter :

- le délai prévu entre la notification de l'inspection et l'arrivée de l'équipe d'inspection au point d'entrée est de douze heures, les inspecteurs devant parvenir sur le périmètre vingt-quatre heures après leur arrivée au point d'entrée ;

- en cas de litige sur la définition du périmètre à inspecter, il peut s'écouler trente-six heures entre l'arrivée de l'équipe et son accès au périmètre si le périmètre alternatif, proposé par l'Etat inspecté, fait l'objet d'un accord ;

- il peut aussi s'écouler soixante-douze heures avant l'accès de l'équipe au périmètre si, faute d'accord entre l'Etat inspecté et l'équipe d'inspection, le périmètre alternatif est finalement désigné comme périmètre final (rien n'empêche toutefois les inspecteurs d'accepter d'emblée le périmètre alternatif proposé par l'Etat inspecté, afin d'être en mesure de visiter très rapidement la partie du site qui les intéresse) ;

- le délai limite d' accès des inspecteurs au site d'inspection est, quelles que soient les contestations, de cent-huit heures, soit plus de quatre jours.

Or, les spécialistes n'excluent pas que douze heures suffisent à convertir des sites de production militaire en usines civiles 23( * ) .

Notons néanmoins que, pendant ces divers délais, le vérouillage du site , auquel il est procédé dès l'arrivée de l'équipe d'inspection, permet de limiter les fraudes éventuelles.

Les délais autorisés par la convention entre le moment où un Etat est avisé de l'arrivée d'une équipe d'inspection et le début effectif des activités de vérification semblent donc rendre possible la violation de leurs engagements par des pays peu scrupuleux en matière de prolifération chimique. Les mécanismes de vérification prévus par la convention, certes très contaignants par rapport aux traités ne prévoyant aucune procédure de contrôle, ne constituent cependant pas une garantie absolue de respect de la convention par les Etats parties.

b) La possibilité reconnue à l'Etat inspecté de négocier certains éléments d'une inspection

L'Etat où est entreprise une inspection par mise en demeure peut négocier avec l'équipe d'inspection certaines des méthodes de contrôle que celle-ci utilisera, soit les "procédures additionnelles" (utilisation de capteurs, analyse d'échantillons...) destinées, le cas échéant, à compléter le contrôle des véhicules, la prise de photograhies et la réalisation d'enregistrement vidéo. De même est négociée l'étendue de l'accès de l'équipe d'inspection à tout endroit à l'intérieur du périmètre d'inspection.

c) Le respect de la confidentialité

Prescrivant aux équipes d'inspection d' incommoder le moins possible l'Etat inspecté, et d' éviter de gêner le fonctionnement d'une installation , l'Annexe sur la vérification permet aux Etats inspectés dans le cadre d'une procédure par mise en demeure, de protéger les installations sensibles afin d'empêcher la divulgation d'informations confidentielles sans rapport avec les armes chimiques (voir supra, D 2 c).

Certes, on peut penser qu' un Etat-partie qui ferait obstacle à l'exercice, par les inspecteurs, de la plénitude de leur pouvoir se mettrait dans une situation très difficile, si les inspecteurs établissaient un rapport faisant état d'entraves à l'inspection ou de suspicions non levées.

Il n'en demeure pas moins que l'interprétation, par les Etats-Unis, des obligations liées à l'adhésion à la convention du 13 janvier 1993, est très éclairante des implications du souci de la convention de respecter scrupuleusement les droits reconnus aux Etats inspectés. En effet, les Etats-Unis ont assorti le dépôt de leurs instruments de vérification d'une déclaration inspirée par un souci de confidentialité, et selon laquelle les échantillons prélevés au cours d'inspections effectuées sur le territoire américain ne sauraient être exportés hors des Etats-Unis, mais devraient obligatoirement être analysés à l'intérieur des Etats-Unis, dans des laboratoires agréés par l'OIAC.

Si les contraintes des industriels peuvent éventuellement rendre admissible ce type de condition, il convient d'avoir présent à l'esprit que toute concession faite aux industriels d'un pays développé peut donner lieu à des demandes équivalentes venant d'un pays supposé proliférant. Quel intérêt présenterait la convention sur l'interdiction des armes chimiques si un pays comme l'Iran exigeait de faire procéder dans ses laboratoires, même agréés par l'OIAC, à l'analyse des échantillons prélevés sur un site contrôlé ?

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* *

III. LE PROJET DE LOI INTERNE RELATIF À L'APPLICATION DE LA CONVENTION DU 13 JANVIER 1993 : DES DISPOSITIONS CONTRAIGNANTES MAIS NÉCESSAIRES

La convention du 13 janvier 1993 illustre l' engagement de la France dans la lutte contre la prolifération chimique . C'est, en effet, à l'initiative de la France que fut réunie à Paris, du 7 au 11 janvier 1989, la conférence internationale qui devait donner un élan décisif aux négociations conduites au sein du comité du désarmement en vue de l'élaboration d'un instrument international proscrivant les armes chimiques.

C'est également à Paris qu'eut lieu la cérémonie de signature de la convention, du 13 au 15 janvier 1993.

La ratification de la convention dès le premier trimestre de 1995 a également confirmé le souci de la France, premier membre permanent du Conseil de sécurité à ratifier la convention, de jouer un rôle déterminant dans le désarmement chimique.

Bien que la France ne possède pas d'armement ou de stocks d'armes chimiques, son adhésion à la convention du 13 janvier 1993 impliquait d'importants aménagements législatifs 24( * ) destinés à inscrire dans notre droit l'interdiction de tous les usages envisageables des armes chimiques, les obligations de déclaration et de destruction liées aux armes chimiques, ainsi que les mesures de contrôle prescrites en cas de fabrication ou de détention de produits chimiques sensibles. Sont également prévues par le présent projet de loi les limites au droit de propriété destinées à permettre la mise en oeuvre, dans les installations françaises, des opérations de vérification internationales. Le présent projet de loi tend aussi à instaurer les sanctions civiles, administratives et pénales susceptibles d'être infligées aux personnes physiques et morales françaises contrevenant aux prescriptions de la convention.

A. DISPOSITIONS RELATIVES AUX ARMES CHIMIQUES (TITRE PREMIER, ARTICLES 2 À 6)

Le titre 1er du présent projet de loi tire les conséquences, sur notre droit interne, des stipulations de la convention posant le principe de l'interdiction des armes chimiques et de leurs installations de fabrication, de l'obligation de déclaration, ainsi que de l'obligation de destruction.

1. Interdictions

a) Armes chimiques

Les interdictions définies par l'article 2 du projet de loi à l'égard des armes chimiques constituent la transposition de l'article I-1 de la convention. Elles concernent l'emploi, la mise au point, la fabrication et l'acquisition d'armes chimiques, leur stockage, leur détention, leur conservation, ainsi que toutes les manipulations visées par la convention par le terme de transfert direct ou indirect (cession, importation, exportation, transit, commerce et courtage).

Est également interdite l'incitation d'entreprendre quelque activité que ce soit liée aux armes chimiques et interdite par la convention.

La seule exception à l'interdiction de détenir des armes chimiques vaut pour les services de l'Etat, autorisés à détenir des armes chimiques en vue de leur destruction.

Rappelons que, comme il a été indiqué à votre rapporteur par le Ministère de la défense, "la France qui a ratifié le protocole de Genève de 1925 interdisant l'emploi des armes chimiques, ne s'est livrée à aucune activité relative aux armements chimiques, illégitime ou interdite juridiquement ou moralement.

Elle n'a jamais possédé d'armement ou de stocks d'armes chimiques. Elle ne s'est toutefois pas interdit d'évaluer la menace pour réduire la vulnérabilité de ses forces en développant une protection chimique adaptée et efficace. Elle a donc mis constamment à jour son savoir-faire technique et poursuivi ses études sur la toxicité et les risques des produits et des armes. Elle a ainsi conservé constamment depuis la fin de la deuxième guerre mondiale un savoir-faire qui se traduit par la qualité et l'étendue des moyens de protection dont elle dispose.

A la date d'entrée en vigueur de la Convention, la France remplissait toutes ses obligations relatives à l'interdiction des armes et des installations de fabrication. La France ne détient que des armes chimiques anciennes antérieures à 1925, collectées sur les champs de bataille", et stockées, en vue de leur destruction, dans quatre sites situés dans le Nord et l'Est de la France, et gérés par les services de la Sécurité civile, relevant du Ministère de l'Intérieur (voir infra, 3).

b) Installations de fabrication d'armes chimiques

. L'article 3 du présent projet de loi tire les conséquences de l'article V-8 de la convention, qui prescrit la destruction des installations de fabrication d'armes chimiques et de "matériel connexe" (termes dont le contenu est précisé par le projet de loi : il s'agit des matériels de fabrication utilisés exclusivement pour la fabrication de pièces non chimiques d'armes chimiques, ou de matériels spécifiquement conçus pour être utilisés en liaison directe avec l'emploi d'armes chimiques).

. L'article 3 vise également les installations où sont fabriqués, à d'autres fins que médicales, pharmaceutiques, de recherche ou de protection, des produits dits du tableau 1, c'est-à-dire des produits hautement toxiques, dont les usages civils sont très limités (article VI-3 de la convention et points 10 à 12 de la sixième partie de l'Annexe sur la vérification relatifs aux installations, autres que l'installation dite "unique à petite échelle", où sont fabriqués des produits du tableau 1).

. L'article 3 concerne aussi les échanges de matériels de fabrication d'armes chimiques, ainsi que de technologies et d'informations relatives aux armes chimiques, aux installations de fabrication d'armes chimiques et de produits du tableau 1, et aux matériels de fabrication d'armes chimiques.

2. Déclarations

L'article 4 du présent projet de loi tire les conséquences de l'article III de la convention, qui prescrit aux Etats de déclarer à l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques les armes chimiques -y compris les armes anciennes ou abandonnées-, ainsi que les installations de fabrication d'armes chimiques qui se trouvent sur son territoire ou sous sa juridiction.

L'article 4 soumet également à déclaration, conformément à l'article III-1-d de la convention, "tout laboratoire ainsi que tout site d'essai et d'évaluation".

L'article 4 concerne aussi les installations de destruction des armes chimiques. Mentionnons que la Délégation générale pour l'armement examine actuellement un projet de construction d'une installation de destruction d'armes chimiques , destinée à la destruction des munitions chimiques anciennes, collectées pour la plupart sur les champs de bataille de la première guerre mondiale. Cette installation, dont la mise en service pourrait intervenir en 2002, aurait une capacité de destruction de 100 tonnes par an.

Les déclarations prévues par la convention ont été effectuées par la France dans les délais prescrits. Il s'agit d'informations confidentielles, ne pouvant faire l'objet de diffusion.

Notons que la fabrication de produits du tableau 2 et, dans certains cas, du tableau 3, est également soumise à déclaration à l'OIAC. Conformément au décret n° 98-36 du 16 janvier 1998 relatif à la répartition des compétences administratives pour la mise en oeuvre de la convention du 13 janvier 1993 , c'est au ministère chargé de l'industrie que les installations civiles soumises à l'obligation de déclaration devront transmettre leur déclaration.

3. Destruction

A l'exception des armes chimiques anciennes, collectées principalement sur les champs de bataille de la guerre de 1914-1918 et que la France s'est engagée à détruire selon les modalités prévues par l'Annexe sur la vérification (quatrième partie), les articles 5 et 6 du projet de loi concernent des produits et des installations dont la France n'est pas détenteur à ce jour :

- armes chimiques et produits chimiques du tableau 1 fabriqués à des fins interdites,

- installations de fabrication de ces produits.

Les articles 5 et 6 ont donc pour objet de poser, à titre prospectif, le principe de la destruction, aux frais de leur détenteur, des produits et des installations interdits par la convention qui auraient, le cas échéant, été fabriqués ou construits par des contrevenants.

- La destruction des armes chimiques anciennes présente des difficultés particulières , car elle pose un risque à la fois pyrotechnique et chimique, car il s'agit pour la plupart de munitions tirées mais non explosées.

Par ailleurs, de nombreux composés chimiques (plus de trente) ont été expérimentés en 1914-1918, ce qui rend très improbable la découverte d'une méthode de destruction efficace pour tous les produits visés.

Rappelons aussi l'importance des quantités en jeu, malgré l'action des services de déminage : 500 tonnes de munitions chimiques seraient ainsi stockées dans le site de Vimy, qui relève des services de la Sécurité civile. Sur les quelque 250 tonnes de munitions qui sont encore découvertes chaque année en France -essentiellement à l'occasion de grands travaux-, on compte environ 10 à 15 % de charges chimiques .

Notons que le coût du programme de destruction des armes chimiques anciennes serait estimé à 300 millions de francs , qui seront imputés au ministère de la Défense , en application du décret n° 96-1081 du 5 décembre 1996 qui charge ce ministère de la destruction des armes chimiques anciennes.

En revanche, la collecte, le transport et le stockage intermédiaires des munitions chimiques anciennes, ainsi que leur déclaration, incombent, selon le décret n° 98-36 du 16 janvier 1998, au ministère de l'Intérieur, responsable du service de déminage. Après la mise en service du site de démantèlement et de destruction des armes chimiques anciennes actuellement en projet, le ministère de la Défense assurera le stockage des munitions en attente de destruction.

B. DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTRÔLE DES PRODUITS CHIMIQUES (TITRE II)

Le titre II du présent projet de loi transpose en droit interne les stipulations de la convention limitant la fabrication des produits toxiques visés par l'Annexe sur les produits chimiques : produits des tableaux 1, 2, 3, auxquels s'ajoutent certains produits chimiques organiques. Les contraintes imposées aux exploitants sont proportionnelles à la toxicité de ces produits, et à leurs liens avec la fabrication d'armes chimiques. De manière générale, la production de ces substances est limitée aux activités autorisées par la convention : recherche, protection, médecine et pharmacie pour les produits du tableau 1, auxquelles s'ajoutent les activités industrielles, agricoles et de maintien de l'ordre intérieur pour les produits des tableaux 2 et 3 (conformément à l'article II-9 de la convention).

1. Produits du tableau 1

. L'article 7 du projet de loi précise le régime des produits du tableau 1, produits chimiques hautement toxiques, dont les usages industriels civils sont très limités.

L'utilisation de ces produits est réservée à certaines activités (médicales, pharmaceutiques, recherche et protection) et à des quantités très réduites (10 kg par an ; une production de 100 g par an au maximum permet d'éviter les obligations de déclaration et de vérification).

L'article 7 proscrit la "mise au point, la fabrication, l'acquisition, la cession, l'utilisation, la détention, la conservation, le stockage, l'importation, l'exportation, le transit, le commerce et le courtage" des produits chimiques du tableau 1. La sixième partie de l'Annexe sur la vérification vise, de manière moins détaillée, la fabrication, l'acquisition, la conservation, l'utilisation et le transfert de ces produits hors du territoire d'un Etat. L'article 7 prévoit donc très scrupuleusement toutes les utilisations possibles de ces substances particulièrement dangereuses.

Plus particulièrement, les termes de commerce, d'exportation, d'importation, de courtage et de transit recouvrent un contenu juridique plus précis et plus satisfaisant dans notre droit interne que celui de transfert, utilisé par la convention. Entre autres exemples, la référence au courtage permet de prévoir l'hypothèse de l'achat de produits toxiques dans un pays pour livraison dans un autre pays, sans emprunter le territoire national . Une telle activité, répréhensible au regard de la convention, ne serait pas couverte nécessairement par le terme de transfert, insuffisamment précis en l'espèce. La simple transposition des termes de la convention dans notre législation ne permettrait donc peut-être pas de poursuivre un éventuel courtage de produits du tableau 1 qui ne passerait pas par la France.

- Dans les cas où l'utilisation de produits du tableau 1 est licite , dans certaines limites, cette utilisation est soumise à autorisation préalable , pour des quantités précises . L'article 7 du projet de loi n'autorise le commerce, le courtage, l'importation, l'exportation et le transit de ces produits qu'avec des pays Parties à la convention -et s'étant, par conséquent, engagés à proscrire les armes chimiques- : cette disposition constitue la transposition du point 1 de la sixième partie de l'Annexe sur la vérification.

L'article 7 se réfère au décret-loi du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions pour ce qui est de l'exportation, de l'importation et du transit de produits du tableau 1 en provenance ou vers des Etats Parties à la convention. L'article 11 du décret-loi précité soumet à autorisation l'importation de matériels de guerre. L'article 12 de ce même texte prévoit un agrément préalable à toute prise de commande à l'exportation de ces matériels sensibles, une seconde autorisation étant nécessaire avant la mise en oeuvre effective de l'exportation, c'est-à-dire préalablement à la livraison. Une opération d'exportation est donc subordonnée à deux autorisations successives : le système de contrôle lié au décret-loi de 1939 semble donc présenter des garanties suffisantes pour être étendu aux armes chimiques.

- Pour permettre à la France de satisfaire les obligations de déclaration de produits du tableau 1 définies par les points 18 à 20 de la sixième partie de l'Annexe sur la vérification, l'article 8 du projet de loi prescrit aux exploitants des installations de fabrication de produits du tableau 1 de déclarer chaque année les quantités de ces produits cédées, consommées, acquises ou stockées (le terme de consommation renvoie à la transformation d'un produit par réaction chimique en une autre espèce chimique : article II-12 de la convention) pendant l'année, et quantités prévues pour l'année suivante.

- Transposition des points 10 à 12 de la sixième partie de l'Annexe sur la vérification, l'article 9 du projet de loi limite la fabrication de produits du tableau 1 aux activités de recherche, de protection, de médecine et de pharmacie . Il limite cette production à l' "installation unique à petite échelle" (c'est-à-dire au Centre d'études du Bouchet, relevant de la DGA) visée par la convention. Il permet néanmoins que d'autres sites fabriquent ces produits, dans des quantités limitées :

- une seule installation peut, en plus de l' "installation unique à petite échelle", produire des substances du tableau 1 à des fins de protection,

- d'autres installations sont habilitées à fabriquer ces produits à des fins médicales, pharmaceutiques et de recherche.

L'Annexe sur la vérification borne les quantités susceptibles d'être produites par ces installations à 10 kg par an. L'article 20 du projet de loi renvoie à l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat, qui tirera les conséquences des quantités limites prévues par l'Annexe sur la vérification.

Dans le même esprit, l'article 9 dispense d'autorisation préalable les laboratoires qui fabriqueront des produits du tableau 1 dans la limite de quantités que la convention fixe à 100 g par an.

- De manière générale, l'article 10 du projet de loi soumet toutes les installations fabriquant ou consommant des substances du tableau 1 à déclaration : cette obligation vaut aussi pour les installations qui ne relèvent pas du régime de l'autorisation préalable.

2. Produits du tableau 2

- Les articles 11 et 13 prescrivent la déclaration :

. de la fabrication (ainsi que du traitement et de la consommation) de produits du tableau 2 (produits définis par la convention comme présentant un "risque sérieux" en raison de leur "toxicité létale ou incapacitante ", et qui ne sont pas produits en grandes quantités industrielles à des fins non interdites) ;

. des installations de fabrication de ces produits.

- Le second alinéa de l'article 11 ne soumet pas à autorisation les mélanges qui ne contiennent qu'une faible concentration de produits du tableau 2 : comme le point 5 de la septième partie de l'Annexe sur la vérification, l'article 11 du projet de loi renvoie à la détermination ultérieure, par la Conférence des Parties à la convention, des taux de concentration de produits du tableau 2 à partir desquels sera exigée la déclaration de ces substances.

- L'article 12 pose le principe général de l'interdiction de tout transfert de produits du tableau 2 (par importation, exportation, commerce et courtage) à des Etats non Parties à la convention. L'Annexe sur la vérification (septième partie, points 31-32) prévoyant l'entrée en vigueur de cette interdiction au terme d'une période transitoire de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la convention, l'article 12 autorise, dans certaines conditions, les échanges de produits du tableau 2 avec des pays qui n'ont pas adhéré à la convention. Ces conditions tendent à subordonner à autorisation préalable toute opération d'exportation, de commerce et de courtage à destination d'un État non Partie (les importations en provenance d'États non Parties sont libres, pendant la période transitoire, car elles peuvent n'avoir qu'une incidence relativement limitée en termes de risques de prolifération). Conformément aux stipulations de l 'Annexe sur la vérification , l'article 12 exclut la délivrance des autorisations requises, en vue d'une opération d'exportation vers un Etat non Partie, si l'Etat de destination ne fournit pas de certificats d'utilisation finale (attestant les usages pacifiques des produits importés) et de non-réexportation. Par ailleurs, l'article 19 du projet de loi rappelle qu'une autorisation d'importation ou d'exportation peut être suspendue si "la réalisation de l'opération peut porter atteinte aux intérêts de la sécurité extérieure de l'Etat ou de la défense nationale".

3. Produits du tableau 3

Bien que comparable au régime des produits du tableau 2, le dispositif de contrôle s'appliquant aux produits du tableau 3, destinés à être fabriqués en grandes quantités industrielles à des fins non interdites par la convention, est moins contraignant pour le producteur et pour l'utilisateur.

- Les articles 14 et 16 soumettent à déclaration la fabrication de produits du tableau 3, à l'exception des mélanges comportant une concentration inférieure à un taux déterminé, qui sera défini ultérieurement par la Conférence des Parties (conformément à l 'Annexe sur la vérification , huitième partie, point 5).

- En ce qui concerne les transferts de produits du tableau 3 à des Etats non Parties à la convention, l'article 15 pose le principe de l' autorisation préalable à toute opération de courtage, de commerce et d'exportation. L'exportation de ces produits à destination de pays n'ayant pas adhéré à la convention est, comme dans le cas des produits du tableau 2, subordonnée à un certificat de non-réexportation et d'utilisation finale. Enfin, une autorisation d'exportation ou d'importation est susceptible de suspension ou d'abrogation pour des motifs liés à la défense nationale ou aux intérêts de la sécurité extérieure de l'Etat (article 19 du présent projet).

4. Produits chimiques organiques définis

L'article 17 transpose certaines stipulations de l 'Annexe sur la vérification (neuvième partie) relative au régime applicable aux installations de fabrication de produits chimiques organiques définis qui ne sont pas inscrits à l'un des trois tableaux présentés par l 'Annexe sur les produits chimiques . A partir d'un seuil de production fixé par la convention à 200 tonnes par an -ou 30 tonnes pour les produits les plus toxiques, comportant des éléments phosphore, soufre ou fluor- (le projet de loi se réfère sur ce point à des "seuils déterminés" ultérieurement par voie réglementaire 25( * ) ), la fabrication de ces substances -à l'exception des hydrocarbures et des explosifs- est soumise à déclaration . Celle-ci est, comme votre rapporteur l'indiquait plus haut, transmise au Ministère chargé de l'industrie , responsable de l'application de la convention pour l'ensemble des installations civiles 26( * ) .

C. VÉRIFICATION INTERNATIONALE (TITRE III)

Le titre III du présent projet de loi constitue la transposition, dans notre législation, des stipulations de l' Annexe sur la Vérification sur les inspections internationales. Les articles 21 à 47 du projet de loi traitent donc successivement des attributions respectives des inspecteurs de l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques et des accompagnateurs français, ainsi que des modalités concrètes d'accomplissement des opérations de vérification prévues par la convention (inspection initiale, inspection de routine, inspection par mise en demeure). Ces articles déterminent les conditions de l'accès des inspecteurs aux sites dépendant de personnes privées , et placent les inspections par mise en demeure sous le contrôle du juge , gardien des libertés individuelles.

De même que la convention respecte un certain équilibre entre intrusivité de l'inspection et respect des contraintes des personnes inspectées, de même le projet de loi traduit-il un certain souci de prendre en compte -dans les limites autorisées par la convention- les contraintes des exploitants.

1. Dispositions relatives aux responsabilités des inspecteurs et accompagnateurs : les pouvoirs décisifs du chef de l'équipe d'accompagnement

Les articles 21 à 28, qui constituent le chapitre premier du titre III du projet de loi relatif à la vérification internationale, renvoient à la convention pour la détermination des pouvoirs, privilèges et immunités reconnus aux inspecteurs . Ces articles définissent en revanche de manière particulièrement précise les prérogatives des accompagnateurs qui, en France, seront désignés pour "seconder l'équipe d'inspection pendant la période passée dans le pays" (Annexe de la Vérification, première partie, point 9).

Le personnel d'accompagnement, désigné au coup par coup avant chaque inspection (article 22 du projet de loi), sera, en ce qui concerne les sites de destruction des armes chimiques et le Centre d'études du Bouchet, issu du Ministère de la Défense et, plus particulièrement, de la Direction générale pour l'armement, ainsi que de l'unité déjà compétente à l'égard des inspections effectuées en application du traité sur les forces conventionnelles en Europe. S'agissant des administrations ne relevant pas de la Défense, et des sites industriels privés, le personnel d'accompagnement viendra du service de l'Inspection de la sécurité nucléaire du Ministère de l'Industrie, qui a déjà l'expérience des contrôles conduits par l'AIEA (Agence internationale pour l'énergie atomique).

Les accompagnateurs sont soumis à l' obligation de confidentialité , compte tenu du caractère sensible des informations susceptibles d'être évoquées à l'occasion d'une opération de vérification. La commission des affaires économiques a, de manière opportune, étendu explicitement cette obligation aux inspecteurs.

Le présent projet de loi confère aux accompagnateurs français et, plus particulièrement, au chef de l'équipe d'accompagnement , des pouvoirs non négligeables, définis de manière à préserver les intérêts nationaux.

Ces prérogatives sont liées au fait que le chef de l'équipe d'accompagnement "représente l'Etat auprès du chef de l'équipe d'inspection" (article 22 du présent projet de loi). C'est donc le chef de l'équipe d'accompagnement qui :

- contrôle les matériels de communication et de contrôle apportés par l'équipe d'inspection, afin de vérifier la conformité de ces équipements aux normes de l'OIAC, et leur aptitude à respecter la confidentialité des informations recueillies (article 23 du projet de loi) ;

- fixe les conditions d'accès des inspecteurs à une installation de fabrication de produits du tableau 3 (article 24 du projet de loi) ;

- veille au respect de leur mandat par les équipes d'inspection dans les installations de fabrication de produits du tableau 2. Ce mandat est supposé limité à la vérification de non-détournement de produits chimiques (article 24 du projet de loi) ;

- autorise les prélèvements d'échantillons destinés à l'équipe d'inspection (article 27 du projet de loi) ;

- "prend les mesures appropriées pour lever les ambiguïtés" en cas de demande d'éclaircissement (article 28 du projet de loi) ;

- peut s'opposer aux activités de l'équipe d'inspection qui sont susceptibles de gêner ou de retarder abusivement le fonctionnement d'une installation (article 30).

Notons que l' Annexe sur la Vérification ne mentionne pas l'intervention du chef de l'équipe d'accompagnement, et se borne à prévoir l'association éventuelle de personnels d'accompagnement lors des opérations de vérification.

Les prérogatives reconnues au chef de l'équipe d'accompagnement pourraient, le cas échéant, faire obstacle à des exigences disproportionnées des inspecteurs. Elles sont de nature à protéger l'exploitant contre une intrusivité non justifiée des équipes d'inspection. Les inspections effectuées en France depuis mai dernier se sont néanmoins, selon les informations transmises à votre rapporteur, passées sans problème.

Bien que ce point n'ait pas à figurer dans le présent projet de loi, il convient de souligner la part non négligeable prise par la France à la formation d'inspecteurs internationaux, à travers la création, en 1993, du Centre français de formation pour l'interdiction des armes chimiques (CEFFIAC).

Placé sous la tutelle du Chef d'Etat-major des armées et du Délégué général pour l'armement, le CEFFIAC a accueilli 19 stagiaires en 1996, puis 148 stagiaires pendant le premier semestre de 1997.

Le CEFFIAC confirme l' incontestable expertise acquise par la France dans le domaine de la défense chimique , si l'on en juge par la contribution, au programme de formation, de spécialistes issus du Centre d'études du Bouchet, qui relève de la DGA et qui sera l'"installation unique à petite échelle" française au sens de la convention, de l'école de défense NBC de Bretteville sur Odon, et de la section chimique de l'Armée de terre de Satory. Le CEFFIAC est également fort de la contribution d'experts de la SNPE (société nationale des poudres et explosifs) et des industries civiles.

Les programmes de formation organisés par le CEFFIAC comprennent des disciplines très diversifiées (présentation scientifique des agents de guerre chimique, protection et décontamination, soins d'urgence, destruction de gaz de combat et des munitions chimiques, organisation de l'industrie chimique, techniques de vérification), ainsi qu'une présentation de la convention du 13 janvier 1993 et des devoirs des Etats et de l'OIAC.

2. Modalités d'accomplissement des opérations de vérification

Qu'il s'agisse des inspections initiales, des vérifications de routine ou des inspections par mise en demeure, le projet de loi précise l'étendue des droits des exploitants face aux prérogatives des équipes d'inspection.

- De manière générale, l'exploitant décide seul des conditions d'exécution de l'inspection. Il observe, avec l'équipe d'accompagnement, l'ensemble des activités de vérification.

- L'exploitant est consulté avant la conclusion d'un accord d'installation.

- Dans le cas d'inspections par mise en demeure, les responsabilités du chef des équipes d'accompagnement sont étendues : c'est lui qui propose (après avis des personnes concernées) un périmètre alternatif en cas de contestation du périmètre initial, et qui autorise l'équipe d'inspection, après verrouillage du site, à prendre des photographies ou à utiliser des enregistrements vidéo. Il définit également dans quelles conditions l'observateur d'un pays tiers peut être autorisé, le cas échéant, à accéder au site d'inspection.

3. Droit d'accès

Les articles 37 à 47 du projet de loi définissent les conditions d'accès des équipes d'inspection au site inspecté, de manière à concilier le caractère intrusif du dispositif de contrôle prévu par la convention, avec une conception relativement protectrice de la notion de propriété en droit français.

Ainsi une inspection par mise en demeure dans un site dépendant d'une personne privée est-elle subordonnée à une autorisation du juge (le président du tribunal de grande instance est compétent), qui désigne de surcroît un officier de police judiciaire pour assister aux opérations de vérification. Alors que l'article 38 du projet de loi ne confère au président du tribunal de grande instance ou à son délégué qu'un pouvoir de contrôle limité à la vérification de l'habilitation des membres de l'équipe d'inspection et des accompagnateurs, et de l'existence d'un mandat d'inspection, la commission des lois a estimé nécessaire de renforcer les prérogatives du juge en cas d'inspection par mise en demeure, en lui permettant de vérifier la conformité de la demande d'inspection avec le contenu de la convention. Celle-ci ne s'oppose pas à une telle extension des pouvoirs du juge, et votre rapporteur souscrit à la proposition de la commission des lois, qui va dans le sens d'un renforcement de la protection des libertés individuelles. Il convient toutefois d'espérer que cette modification de l'article 38 ne revienne pas à retarder la mise en oeuvre effective d'une inspection par mise en demeure, et ne paraisse pas constituer un expédient susceptible d'inspirer des pays qui, peu scrupuleux en matière de prolifération chimique, seraient réticents à admettre l'activité des équipes de vérification internationale sur leur territoire...

Le juge est également saisi des demandes d'accès à des parties d'installation de fabrication de produits du titre 3, auxquelles l'exploitant opposerait un refus. Le droit d'accès de l'équipe d'inspection peut être limité (conformément au point 48 de la sixième partie de l' Annexe sur la Vérification ) à des fins de protection de données confidentielles sans rapport avec le mandat d'inspection. Dans le même esprit, l'article 46 du projet de loi autorise le chef de l'équipe d'accompagnement à prendre des mesures destinées à protéger la confidentialité et le secret relatif aux "zones, locaux, documents, données ou informations" concernés par une inspection.

D. INVESTIGATIONS NATIONALES (TITRE IV)

Les articles 48 à 51 du projet de loi (titre IV) posent le principe de l'exercice, par l'autorité administrative, d'enquêtes destinées à vérifier le respect des obligations posées par le présent projet. L'article 48 permet donc d'"exiger de toute personne les renseignements destinés à permettre à l'Etat de répondre, en temps voulu, aux demandes d'éclaircissement" de l'OIAC. Les contrôles susceptibles d'être mis en oeuvre en application du titre IV du projet de loi sont effectués par des agents assermentés.

L'article 49 autorise ceux-ci :

- à accéder aux installations utilisées pour des activités portant sur les produits chimiques inscrits à l'un des trois tableaux ou sur des produits chimiques organiques définis ;

- à prendre communication et copie de documents commerciaux relatifs à une opération donnée (factures, documents d'expédition...) ;

- à prélever des échantillons.

E. SANCTIONS ADMINISTRATIVES ET PÉNALES (TITRE V)

Les articles 52 à 81 (titre V) définissent les sanctions administratives et pénales dont peuvent être assortis les manquements aux obligations posées par le présent projet de loi en application de la convention sur l'interdiction des armes chimiques.

Ces sanctions sont aussi lourdes, voire sévères, que les infractions au présent projet de loi peuvent être graves. Les sanctions administratives et pénales encourues par ceux qui se livreraient aux activités interdites par la convention ont fait l'objet d'une analyse substantielle par notre excellent collègue, M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur pour avis de la commission des lois. Votre rapporteur se bornera donc ci-après à rappeler, pour mémoire, l'échelle des peines prévues par le titre V du présent projet de loi en cas d'infraction concernant les armes et les produits chimiques.

1. Sanctions administratives

Les sanctions administratives visent les manquements au présent projet de loi qui conduiraient la France à faire des déclarations incomplètes à l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques, et donc à ne pas respecter la convention du 19 janvier 1993.

- Le refus opposé aux agents de l'administration chargés d'exercer les contrôles nationaux prévus par l'article 49 du projet de loi est passible d'une astreinte journalière dont le montant peut aller jusqu'à 50.000 francs, et dont le total est limité à 1,5 million de francs.

- Le manquement aux obligations de déclaration prévus par l'article III de la convention, et le refus de répondre à une demande d'information présentée dans le cadre d'une investigation nationale (article 48 du projet de loi) peuvent donner lieu à une amende de 500 000 francs au plus.

2. Sanctions pénales

Le projet de loi traite successivement des infractions concernant des armes chimiques, et des infractions relatives aux produits toxiques visés par la convention.

a) Infractions concernant les armes chimiques

- La réclusion criminelle à perpétuité , assortie d'une amende de 50 millions de francs , punit l' emploi d'une arme chimique ou d'un produit du tableau 1 à des fins interdites, ainsi que la construction , la conception et l' utilisation d'une installation de fabrication d'armes chimiques ou de matériels destinés à la fabrication d'armes chimiques.

- Les mêmes peines sont encourues par ceux qui dirigeraient un groupement ayant pour objet l'emploi, la fabrication, le stockage, ou tout transfert d'armes chimiques ou de produits chimiques du tableau 1 à des fins interdites : le précédent que constitue l'attentat au sarin dans le métro de Tokyo, en 1995, montre que l'hypothèse du recours à la menace chimique par un groupe terroriste n'est pas nécessairement irréalisable.

- La mise au point, la détention, le stockage et les transferts (commerce, courtage, transit, importation, exportation) d'armes chimiques ou de produits du tableau 1 sont punis d'une peine de réclusion criminelle de vingt ans, et d'une amende de 20 millions de francs.

- De manière très opportune, la commission des Affaires économiques a étendu ces peines à la communication d'informations susceptibles de permettre la violation des interdictions concernant les armes chimiques.

- Les infractions concernant les armes chimiques anciennes ou abandonnées (acquisition, cession, importation, exportation, transit, commerce ou courtage) sont punies de cinq ans d'emprisonnement et de 500 000 francs d'amendes.

- Une peine de deux ans d'emprisonnement ainsi que 200 000 francs d'amende sont encourus pour défaut de déclaration d'une installation de fabrication, de stockage, de conservation ou de destruction d'armes chimiques.

La commission des lois a estimé que la gravité des peines maximales prévues par le projet de loi respectait le principe de proportionnalité, et permettrait à notre pays d'afficher clairement son intention de lutter contre l'emploi et la fabrication d'armes chimiques. En revanche, la commission des lois a, de manière très pertinente, réduit la portée de l'article 59 du projet de loi relatif à l'aide ou à la provocation à commettre un crime relatif aux armes chimiques. Jugeant que l'article 121-7 du code pénal qui définit la notion de complicité s'étend aux infractions prévues par l'article 59, la commission des lois a limité le champ d'application de cet article à la provocation, à l'encouragement et à l'incitation à commettre un crime, à l'exclusion de l'aide.

Par ailleurs, la commission des lois a également précisé, de manière très opportune, que la provocation ou l'incitation non suivie d'effet ne serait punissable pénalement que dans la mesure où l'absence d'effet tiendrait à des circonstances indépendantes de la volonté de l'auteur. Votre rapporteur souscrit à cette démarche.

b) Infractions concernant les produits chimiques

- L'exploitation d'une installation de fabrication, sans autorisation , de produits du tableau 1 , même quand ces substances sont produites à des fins non interdites par la convention, est punie d'une peine de sept ans d'emprisonnement et de 700 000 francs d'amende. La même peine est encourue en cas de transfert de produits du tableau 1 en provenance ou à destination d' Etats non parties à la convention , même si ces transferts sont effectués en vue d'usages autorisés de ces substances.

- Une peine de trois ans d'emprisonnement et de 300 000 francs d'amende sanctionne les transferts de produits du tableau 1, sans autorisation , en provenance ou à destination d' Etats parties à la convention . La même peine est prévue en cas de mise au point, fabrication, détention de produits du tableau 1, sans autorisation, à des fins non interdites, ou en cas de violation des autorisations délivrées.

- Le commerce de produits du tableau 2 avec des Etats non parties à la convention est puni de deux ans d'emprisonnement et d'une amende de 200 000 francs ; la peine est d'un an d'emprisonnement et de 100 000 francs d'amende en cas de commerce de produits du tableau 3 avec des Etats non parties.

- Enfin, la commission des lois a très opportunément complété l'article 77 du projet de loi en renforçant les peines dont est passible la divulgation sans autorisation de documents provenant d'une vérification. La commission des lois a tiré les conséquences du risque d'espionnage industriel important dans le secteur de la chimie, et a souhaité protéger efficacement le potentiel scientifique et économique de nos entreprises.

c) Dispositions communes aux armes et aux produits chimiques

Parmi les dispositions communes aux armes chimiques et aux produits toxiques, mentionnons :

- l'institution d'une peine de cinq ans d'emprisonnement et de 500 000 francs d'amende en cas d'opposition aux vérifications internationales ;

- la création de sanction pour divulgation, sans autorisation, de documents provenant de vérifications ;

- l'application de la loi française aux délits qui seraient commis, à l'étranger, par des ressortissants français, même si la loi locale n'incrimine pas ces délits.

*

* *

CONCLUSION DU RAPPORTEUR

Le présent projet de loi est, certes, susceptible de causer à nos industriels des contraintes qui pourraient être d'autant plus difficilement perçues qu'elles seraient liées à l'utilisation de quantités infinitésimales de produits toxiques.

C'est néanmoins à ce prix que la France pourra se prévaloir d'une application exemplaire de la convention sur l'interdiction des armes chimiques . Comment, en effet, serions-nous en droit de contester, le cas échéant, le comportement peu scrupuleux de certaines Parties à la convention, si nous-mêmes ne sommes pas totalement irréprochables à cet égard ?

Le présent projet de loi constituant la transposition, dans notre droit interne, d'une convention internationale dont l'opportunité n'est pas à prouver, et que le Sénat a adopté à l'unanimité, votre rapporteur vous invite à adopter ce projet de loi tel qu'amendé par la commission des affaires économiques et par la commission des lois.

*

* *

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du 4 février 1998.

A la suite de l'exposé de M. Guy Penne, M. Xavier de Villepin, président, est intervenu, avec M. André Boyer, sur le risque considérable dû aux armes bactériologiques.

A la demande de M. Xavier de Villepin, président, M. Guy Penne, rapporteur pour avis, a précisé la différence entre armes chimiques et armes bactériologiques, relevant que le champ d'application de la convention du 13 janvier 1993 comprenait deux toxines susceptibles de servir à la fabrication d'armes chimiques. Il a également rappelé que la convention de 1972 relative aux armes bactériologiques pourrait éventuellement être complétée par un dispositif de contrôle, faisant l'objet actuellement de négociations internationales.

MM. Xavier de Villepin, président, et Guy Penne, rapporteur pour avis, ont souligné le danger lié à l'utilisation, dans un contexte terroriste, tant des armes chimiques que des armes bactériologiques.

M. Guy Penne, rapporteur pour avis, a rappelé les principaux éléments de la protection contre les armes chimiques, relevant les difficultés considérables que présentait la protection des populations civiles contre la menace d'attaques terroristes.

A la demande de M. Charles-Henri de Cossé-Brissac, M. Guy Penne a évoqué les difficultés liées à la destruction des stocks de munitions chimiques recueillies sur les champs de bataille de 1914-1918, une proportion non négligeable de ces munitions ayant été tirée sans avoir explosé.

Puis MM. Michel Alloncle et Guy Penne, rapporteur pour avis, ont commenté les nombreuses méthodes de destruction des armes chimiques susceptibles d'être utilisées en vue de l'application de la convention du 13 janvier 1993.

La commission a alors émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi qui lui était soumis, tel qu'amendé par la commission des affaires économiques et par la commission des lois.

ANNEXE N° 1
Liste des Etats ayant signé et/ou ratifié27( * ) la convention sur l'interdiction des armes chimiques au 15 décembre 1997



AFGHANISTAN

GRÈCE (R)

OUGANDA

AFRIQUE DU SUD (R)

GRENADE

OUZBEKISTAN (R)

ALBANIE (R)

GUATEMALA

PAKISTAN (R)

ALGÉRIE (R)

GUINÉE (R)

PANAMA

ALLEMAGNE (R)

GUINÉE BISSAU

PAPOUASIE NOUVELLE GUINEE (R)

ARABIE SAOUDITE (R)

GUINÉE EQUATORIALE (R)

PARAGUAY (R)

ARGENTINE (R

GUYANE (R)

PAYS-BAS (R)

ARMÉNIE (R)

HAITI

PÉROU (R)

AUSTRALIE (R)

HONDURAS

PHILIPPINES (R)

AUTRICHE (R)

HONGRIE (R)

POLOGNE (R)

AZERBAÏDJAN

ILES COOK (R)

PORTUGAL (R)

BAHAMAS

ILES MARSHALL

QATAR (R)

BAHREIN (R)

INDE (R)

REPUBLIQUE CENTRAFRICAINE

BANGLADESH (R)

INDONÉSIE

REPUBLIQUE DE CORÉE (R)

BELARUS (R)

IRAN (R)

REPUBLIQUE DOMINICAINE

BELGIQUE (R)

IRLANDE (R)

REPUBLIQUE MOLDAVE (R)

BÉNIN

ISLANDE (R)

REPUBLIQUE TCHEQUE (R)

BHOUTAN

ISRAËL

REPUBLIQUE DE YOUGOSLAVIE

BOLIVIE

ITALIE (R)

ROUMANIE (R)

BOSNIE-HERZÉGOVINE (R)

JAMAÏQUE

ROYAUME-UNI (R)

BRÉSIL (R)

JAPON (R)

RWANDA

BRUNEI (R)

JORDANIE (R)

SAINT KITT ET NEVIS

BULGARIE (R)

KAZAKHSTAN

SAINT-MARIN

BURKINA FASO - BURUNDI

KENYA (R)

SAINT-SIEGE

CAMBODGE

KIRGHIZISTAN

SAINT VINCENT ET GRENADINES

CAMEROUN (R)

KOWEIT (R)

SAINTE-LUCIE (R)

CANADA (R)

LAOS (R)

SAMOA

CAP VERT

LESOTHO (R)

SENEGAL

CHILI (R)

LETTONIE (R)

SEYCHELLES (R)

CHINE (R)

LIBERIA

SIERRA LEONE

CHYPRE

LICHTENSTEIN

SINGAPOUR

COLOMBIE

LITUANIE

SLOVENIE (R)

COMORES

LUXEMBOURG (R)

SRI LANKA (R)

CONGO

MADAGASCAR

SUEDE (R)

COSTA RICA (R)

MALAISIE

SUISSE (R)

CÔTE D'IVOIRE (R)

MALAWI

SURINAM (R)

CROATIE (R)

MALDIVES (R)

SWAZILAND (R)

CUBA (R)

MALI (R)

TADJIKISTAN (R)

DANEMARK (R)

MALTE (R)

TANZANIE

DJIBOUTI

MAROC (R)

TCHAD

DOMINIQUE

MAURICE (R)

THAILANDE

EL SALVADOR (R)

MAURITANIE

TOGO (R)

EMIRATS ARABES UNIS

MEXIQUE (R)

TRINITÉ ET TOBAGO

EQUATEUR (R)

MICRONÉSIE

TUNISIE (R)

ESPAGNE (R)

MONACO (R)

TURKMENISTAN (R)

ESTONIE

MONGOLIE (R)

TURQUIE (R)

ETATS-UNIS (R)

NAMIBIE 5R)

UKRAINE

ETHIOPIE (R)

NAURU

URUGUAY (R)

FÉDÉRATION DE RUSSIE (R)

NEPAL (R)

VENEZUELA

FIDJI (R)

NICARAGUA

VIETNAM

FINLANDE (R)

NIGER (R)

YEMEN

FRANCE (R)

NIGERIA

ZAÏRE

GABON

NOUVELLE-ZÉLANDE (R)

ZAMBIE

GÉORGIE (R)

NORVÈGE (R)

ZIMBABWE (R)

GHANA

OMAN (R)

ANNEXE N° 2
La France et la convention du 13 janvier 1993

La présente note récapitule les conséquences, pour la France, de l'adhésion à la convention sur l'interdiction des armes chimiques.

1. Place de la France dans l'OIAC ( Organisation pour l'interdiction des armes chimiques)

- La France a été le premier membre permanent du Conseil de sécurité à ratifier la convention sur l'interdiction des armes chimiques, le 2 mars 1995.

- Elle a été élue, le 12 mai 1997, lors de la première session de la Conférence des Etats Parties, membre du Conseil exécutif de l'OIAC (mandat de deux ans).

- La France dispose de six postes au secrétariat technique, compte non tenu de six inspecteurs mis à disposition de l'OIAC. Le chef de la Direction de la vérification est un expert français.

- La France a la quatrième quote-part au budget de l'OIAC, après les Etats-Unis, le Japon et l'Allemagne (voir infra).

2. Accomplissement de ses obligations par la France

- A la date de l'entrée en vigueur de la convention, la France remplissait toutes ses obligations relatives à l'interdiction des armes et des installations de fabrication d'armes chimiques. La France ne détient que des armes chimiques anciennes antérieures à 1925, héritées pour la plupart du premier conflit mondial.

La France dispose néanmoins d'un savoir-faire important en matière de défense chimique. L'expertise internationalement reconnue dans ce domaine a permis la participation active de notre pays à la formation des inspecteurs de l'OIAC à travers la création du Centre français de formation pour l'interdiction des armes chimiques (CEFFIAC), qui, depuis sa création, a réalisé quatre stages, dont trois au profit des futurs inspecteurs (voir le présent rapport, III, C 1).

- La France est à jour de son obligation de déclaration à l'OIAC des sites militaires et civils soumis à vérification internationale. Notons que l' " installation unique à petite échelle " française, au sens de la convention, sera le Centre d'études du Bouchet, établissement de la DGA chargé de la défense chimique.

- Les huit inspections qui se sont déroulées en France depuis l'entrée en vigueur de la convention n'ont suscité aucun problème.

3. Conséquences budgétaires

- La contribution de la France au budget de l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques représente 6,69 % de celui-ci, soit la somme modique de 2 millions de francs environ (sur un budget de quelque trente millions de francs).

- La construction de l'installation de destruction des armes chimiques anciennes, conservées dans quatre sites situés dans le Nord et l'Est de la France, auxquels seront transférées les armes chimiques découvertes ultérieurement, représente un coût estimé à 300 millions de francs, qui sera imputé au chapitre 52-70 article 31 du budget de la Défense (DGA - investissements NBC).

- Les huit missions de vérification qui se sont déroulées en France en 1997 se sont traduites par un premier coût de 115 000 F (frais d'interprétariat, hébergement des inspecteurs, nourriture), complété par le remboursement ultérieur à l'OIAC de 160 000 F afin de couvrir les frais de transport aérien, les salaires et les indemnités journalières des inspecteurs. Ces dépenses ont été imputées au chapitre 34-02 article 48 du budget de la Défense (organismes interarmées de défense).

- Le budget annuel du CEFFIAC s'élève, hors rémunération des enseignants, à 600 000 F, répartis entre la DGA (75 %) et l'état-major des armées (25 %).

4. Répartition des responsabilités

- Le décret n° 98-36 du 16 janvier 1998 relatif à la répartition des compétences administratives pour la mise en oeuvre de la convention du 13 janvier 1993 désigne officiellement le Ministère des Affaires étrangères comme Autorité nationale française. Le Ministère des Affaires étrangères est donc chargé d'assurer la liaison avec l'OIAC et les autres Etats Parties. Entre autres compétences, c'est donc le Ministère des Affaires étrangères qui transmet à l'OIAC l'agrément des inspecteurs internationaux ainsi que les déclarations délivrées par les exploitants, accuse réception des notifications d'inspection, et s'assure que les inspecteurs jouissent, au cours de leurs missions en France, des privilèges et immunités prévus par la convention.

- Ce même décret place sous la responsabilité du Ministère chargé de l'Industrie les installations civiles de fabrication de produits chimiques. C'est donc ce département qui prépare les accords d'installation, tient à jour la liste des sites soumis à déclaration, adresse au Ministère des Affaires étrangères les déclarations prévues par la convention, et organise l'accompagnement des inspecteurs.

- Le décret de janvier 1998 précise la répartition des compétences entre Ministère de la Défense et Ministère de l'Intérieur à l'égard des armes chimiques anciennes.

. Le décret n° 96-1081 du 5 décembre 1996, modifiant le décret n° 76-225 du 4 mars 1976 fixant les attributions respectives du Ministère de l'Intérieur et du Ministère de la Défense en matière de recherche, de neutralisation, d'enlèvement et de destruction des munitions et des explosifs, posait le principe selon lequel, en ce qui concerne les munitions chimiques, le Ministère de l'Intérieur "procède aux opérations de collecte, détermine leur appartenance à cette catégorie et assure leur transport jusqu'au lieu de démantèlement ; le Ministère de la Défense est responsable du stockage sur le site de démantèlement, du démantèlement de ces munitions et de l'élimination des déchets toxiques résiduels".

. Le décret n° 98-36 du 16 janvier 1998 reprend cette répartition des responsabilités. Le Ministère de l'Intérieur est donc chargé du stockage des munitions chimiques, en attente de la mise en place du site de démantèlement et de destruction de ces munitions, qui relèvera du Ministère de la Défense.

C'est à celui-ci qu'il revient notamment, en outre, de déclarer les agents antiémeutes qu'il détient, et de préparer les accords d'installation concernant les sites placés sous son autorité (parmi lesquels le Centre d'étude du Bouchet). Le Ministère de l'Intérieur est responsable de la déclaration, à l'OIAC, des munitions chimiques anciennes et de leurs installations de stockage, des déclarations relatives aux agents antiémeutes qu'il détient, de l'accueil et de l'accompagnement des équipes d'inspection sur les lieux de stockage.

- Enfin, le décret n° 98-36 du 16 janvier 1998 crée un Comité interministériel pour l'application de la convention interdisant les armes chimiques (CIACIAC).

Ce comité comprend les ministres chargés des départements suivants : justice, recherche, intérieur, défense, affaires étrangères, industrie, agriculture, environnement, outre-mer, santé, douanes.

Ce comité est chargé de suivre l'application de la convention, d'analyser les enseignements tirés des inspections, d'émettre un avis sur l'agrément des inspecteurs internationaux, et de participer à l'élaboration des positions adoptées par la France au sein de l'OIAC.



1 Loi n° 94-1098 du 19 décembre 1994.

2 Pierre Lellouche, Le nouveau monde. De l'ordre de Yalta au désordre des nations, 1992.

3 Assemblée de l'Atlantique Nord. Commission scientifique et technique. Rapport de Sir Peter Emery, novembre 1992.

4 Ramsès 90 , Armes nouvelles et prolifération . Voir aussi le mémoire de DEA de Arnaud Andrieu, La convention de Paris pour l'interdiction des armes chimiques, Université de Nice-Sophia-Antipolis, septembre 1997.

5 Ramsès 90 , op. cit.

6 Voir Jean Compagnon, "Pourquoi Saddam Hussein n'a-t-il pas employé l'arme chimique ?" Défense nationale, juin 1991.

7 Pierre Lellouche, op. cit

8 Jean Compagnon, op. cit.

9 Selon Pierre Lellouche, op. cit.

10 Claude Eon, "La prolifération biologique et chimique : comment faire face ?" L'armement , mars 1997.

11 Allemagne, Autriche, Argentine, Australie, Belgique, Canada, Corée du sud, Danemark, Espagne, Etats-Unis, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Islande, Irlande, Italie, Japon, Luxembourg, Nouvelle-Zélande, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Slovaquie, Suède, Suisse.

12 Pierre Lellouche, op. cit.

13 "La convention sur les armes chimiques", Armée et défense , mars-avril 1993.

14 Voir aussi infra E-1.

15 Réactifs chimiques entrant dans la composition d'un produit chimique toxique. Les précurseurs jouent un rôle important dans la détermination des propriétés toxiques du produit final.

16 La Fédération de Russie, qui a ratifié la convention après la première session de la Conférence, pourrait être habilitée à occuper le siège dévolu à la Biélorussie.

17 Voir en annexe (n°3) le barème des quote-parts des Parties, classée selon l'importance de leurs contributions.

18 Voir en annexe (n° 1) la liste des pays ayant signé et ratifié la convention.

19 Assemblée de l'Atlantique Nord, commission scientifique et technique, rapport de M. Robert Banks, mai 1991.

20 "La défense chimique en l'an 2000", Le pharmacien de réserve, n° 3, 1995, cité par A. Andrieu, op. cit.

21 Pierre Lellouche, op. cit.

22 Jean Compagnon, "La convention sur les armes chimiques en danger ?", Défense nationale , novembre 1996.

23 Assemblée de l'Atlantique Nord, commission scientifique et technique, rapport de M. Robert Banks, mai 1991.

24 et administratifs : voir à cet égard la note jointe en annexe sur la France et la convention sur l'interdiction des armes chimiques.

25 L'article 20 renvoie à un décret en Conseil d'Etat notamment pour la détermination des seuils prévus aux articles 7 à 18.

26 Décret n° 98-36 du 16 janvier 1998, art. 7.

27 Ratification : (R)

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