Rapport n° 293 - Projet de loi adopté par l'Assemblée nationale portant ratification et modification de l'ordonnance n° 96-112 du 20 décembre 1966 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte
M. Jean-Louis LORRAIN, Sénateur
Commission des Affaires sociales - Rapport n° 293 - 1997-1998
Table des matières
- TRAVAUX DE LA COMMISSION
-
INTRODUCTION
- I. L'ORDONNANCE N° 96-1122 DU 20 DÉCEMBRE 1996 VISE A AMÉLIORER LE SYSTÈME SANITAIRE DE MAYOTTE ET LA SANTÉ DE SA POPULATION
- II. LE TRAVAIL CONSIDÉRABLE ACCOMPLI PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE SUR LE PROJET DE LOI DE RATIFICATION SOUFFRE CEPENDANT DU CHOIX DISCUTABLE DE LA CRÉATION D'UN TITRE SPECIFIQUE CONSACRÉ À MAYOTTE DANS LE CODE DE LA SANTÉ PUBLIQUE
-
EXAMEN DES ARTICLES
-
Article premier
Ratification de l'ordonnance -
Article premier bis nouveau
Modification du titre de l'ordonnance -
Article premier ter nouveau
Création d'un titre premier bis relatif à Mayotte au sein du livre VII du code de la santé publique -
Article premier quater nouveau
Décrets d'application des dispositions législatives du livre VII du code de la santé publique applicables à Mayotte -
Article premier quinquies nouveau
Abrogation des articles premier à 12 et 31 de l'ordonnance -
Article 2
Rectifications et modifications de l'ordonnance -
Article 3
Organisation du contentieux de la sécurité sociale à Mayotte -
Article 4
Incompatibilité entre le mandat de conseiller général et la fonction de directeur de l'établissement public de santé de Mayotte -
Article 5 nouveau
Institution d'un rapport évaluant la mise en oeuvre de l'ordonnance
-
Article premier
N° 293
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 12 février 1998
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , portant ratification et modification de l' ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l' amélioration de la santé publique à Mayotte,
Par M. Jean-Louis LORRAIN,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Jean-Pierre Fourcade,
président
; Jacques Bimbenet, Mme
Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier,
Louis Souvet,
vice-présidents
; Jean Chérioux, Charles
Descours, Roland Huguet, Jacques Machet,
secrétaires
;
François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick
Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis
Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M.
Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis,
Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue,
Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain
,
Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès,
Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin,
MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle
Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau,
Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
190
,
497
et T.A.
55
.
Sénat
:
195
(1997-1998).
|
|
DOM-TOM. |
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le jeudi 12 février 1998 sous la
présidence de M. Jacques Bimbenet, vice-président puis de M.
Jean-Pierre Fourcade président
, la commission a
procédé à l'
examen du rapport
de
M. Jean-Louis
Lorrain
sur le
projet de loi n° 195
(1997-1998) portant
ratification et modification de l'ordonnance n° 96-1122 du 20
décembre 1996 relative à
l'amélioration
de la
santé publique à Mayotte
.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a indiqué que ce projet de loi
avait pour objet de faire ratifier par le Parlement l'ordonnance n°
96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de
la santé publique à Mayotte et qu'il proposait, en outre,
d'apporter des précisions nécessaires à certains articles
de l'ordonnance et des modifications permettant de rectifier des erreurs
matérielles.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a rappelé que cette ordonnance
avait été prise sur le fondement de la loi d'habitation n°
96-1075 du 11 décembre 1996 qui autorisait le Gouvernement à
légiférer par ordonnance, avant le 31 janvier 1997, pour
étendre et adapter, à la collectivité territoriale de
Mayotte, les dispositions du code de la santé publique sur les
établissements de santé, en donnant à l'hôpital de
Mayotte un statut proche du droit commun et pour réformer l'actuelle
caisse de prévoyance sociale, afin d'instituer un financement des soins
hospitaliers.
Il a indiqué que le projet de loi de ratification avait
été déposé sur le bureau de l'Assemblée
nationale le 5 mars 1997 mais qu'il était devenu caduc en raison de la
dissolution de de cette assemblée, intervenue le 21 avril 1997. Le
nouveau Gouvernement avait donc été contraint de déposer
sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 23 juillet 1997, un nouveau
projet de loi, identique au précédent, qui constituait le texte
aujourd'hui soumis au Parlement.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a souligné que le recours aux
ordonnances était, s'agissant de Mayotte, une pratique courante depuis
que le statut particulier de la collectivité territoriale avait
été défini par la loi n° 76-1212 du 24
décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte. Il a
considéré que le recours aux ordonnances permettait aux
compétences respectives de l'Etat et de la collectivité
territoriale de Mayotte d'évoluer sans difficulté et avec
souplesse, dans le sens d'un alignement progressif sur le droit commun
départemental.
Il a ensuite indiqué qu'il évoquerait tout d'abord le contenu de
l'ordonnance avant d'examiner le projet de loi de ratification, tel qu'il avait
été adopté par l'Assemblée nationale.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a souligné que l'ordonnance du
20 décembre 1996 visait à améliorer le système
sanitaire de Mayotte et la santé de sa population.
Après avoir rappelé que Mayotte présentait des
caractéristiques démographiques et sociales tout à fait
particulières -une progression démographique soutenue, un taux de
natalité élevé, un taux de chômage de 50 % et
la présence sur le territoire de plus de 20.000 étrangers en
situation irrégulière, venus pour l'essentiel des Comores-,
M.
Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a jugé que la situation sanitaire de
l'île restait aujourd'hui extrêmement préoccupante,
malgré une amélioration sensible au cours des dernières
années.
Il a expliqué que le taux de mortalité infantile avait fortement
chu entre 1978 et 1994 mais qu'il restait encore trois fois supérieur au
taux enregistré en métropole. Il a également relevé
que d'inquiétants problèmes de malnutrition persistaient, tandis
que sévissaient de graves pathologies infectieuses (paludisme,
lèpre, tuberculose...).
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a indiqué que, pour faire face
à cette situation, il n'existait à Mayotte qu'un hôpital,
représentant au total 130 lits, et 17 dispensaires correspondant
à 57 lits. Avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance, le
personnel était composé, en grande partie, de médecins
volontaires de l'aide technique et d'un nombre important d'infirmières
et d'aides soignantes ne disposant pas du niveau de formation exigé en
métropole.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a ajouté que l'absence de
certaines spécialités et que l'insuffisance du plateau technique
de l'hôpital contraignaient à de coûteuses
évacuations sanitaires vers La Réunion : la collectivité
territoriale de Mayotte, seule, n'avait plus les moyens de financer ce
système de santé pourtant modeste.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a indiqué que l'ordonnance du
20 décembre 1996 érigeait l'hôpital de Mayotte en
établissement public de santé territorial et modifiait, en
conséquence, le statut de son personnel. Sur la base des articles 10 et
29 de l'ordonnance, le représentant du Gouvernement avait donc pris un
arrêté en date du 8 mars 1997 érigeant l'hôpital de
Mayotte -qui n'était jusqu'alors qu'un service non personnalisé
de la collectivité territoriale- en établissement public de
santé territorial.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a précisé que les
dispositions du titre premier du livre VII du code de la santé publique,
relatif aux établissements de santé et modifié par
l'ordonnance du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation
publique et privée, lui étaient en conséquence
applicables, sous réserve de mesures d'adaptation rendues
nécessaires par le caractère particulier de la
collectivité territoriale de Mayotte.
Il a ajouté que l'ordonnance définissait le statut du personnel
de l'hôpital et qu'elle reprenait le statut général des
fonctionnaires, en l'aménageant, pour favoriser l'accueil de personnels
médicaux et non médicaux de métropole ou des
départements d'outre-mer et pour maintenir le statut et l'emploi des
personnels non médicaux de la collectivité territoriale.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a indiqué que l'ordonnance du
20 décembre 1996 réformait également le statut de la
caisse de prévoyance sociale de Mayotte et qu'elle instituait une
contribution sociale.
Il a expliqué que la caisse de prévoyance sociale était,
avant l'ordonnance, un établissement public local géré par
le représentant du Gouvernement et assurant le versement de certaines
prestations familiales, notamment les allocations familiales, des rentes
d'accidents du travail et des avantages vieillesse. Il n'existait pas de
régime d'assurance maladie, la collectivité territoriale
garantissant la gratuité des soins à l'ensemble des personnes
résidant à Mayotte.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a précisé que
l'ordonnance réformait le statut de la caisse de prévoyance
sociale et qu'elle rapprochait celui-ci du droit applicable en métropole
: la caisse était dissoute à compter du 1er janvier 1997 et se
voyait remplacer par un organisme de droit privé doté de la
personnalité morale et de l'autonomie financière prenant le nom
de " Caisse de prévoyance sociale de Mayotte ".
Il
a souligné que cette caisse se voyait dotée de
règles de fonctionnement identiques à celles d'une caisse
primaire de sécurité sociale de métropole et fixées
en référence au code de la sécurité sociale, sous
réserve d'adaptations de portée minime. La nouvelle caisse
couvrait la gestion des risques traditionnellement pris en charge par
l'ancienne caisse et assurait, de surcroît, la gestion du nouveau
régime d'assurance maladie-maternité institué par
l'article 19 de l'ordonnance.
Après avoir précisé que toute personne majeure
résidant régulièrement à Mayotte serait
affiliée à la Caisse de prévoyance sociale,
M.
Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a
relevé que l'ordonnance instituait, en contrepartie, une contribution
sociale assise sur tous les revenus d'activité et de remplacement, ainsi
que sur les revenus du patrimoine. Le taux de cette contribution
prélevée à partir du 1er janvier 1998 était
fixé à 2 %.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a souligné que les soins
restaient toutefois totalement gratuits, sans forfait hospitalier ni ticket
modérateur.
Il a expliqué que l'établissement public de santé
territorial était désormais financé par une dotation
globale constituée par le produit de la nouvelle contribution sociale et
par un versement de régimes métropolitains d'assurance maladie.
Après avoir indiqué qu'un financement spécifique à
la charge de l'Etat et de la collectivité territoriale était
prévu pour les soins des personnes non affiliées à la
caisse de prévoyance sociale et démunies de ressources,
c'est-à-dire essentiellement les étrangers en situation
irrégulière venus de l'île voisine d'Anjouan,
M.
Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a considéré que l'ordonnance
se traduisait au total par un effort financier considérable en faveur de
Mayotte, à la charge essentiellement des régimes d'assurance
maladie de métropole.
Evoquant le projet de loi de ratification,
M. Jean-Louis Lorrain,
rapporteur,
a estimé que le travail considérable accompli par
l'Assemblée nationale souffrait cependant du choix discutable de la
création d'un titre spécifique consacré à Mayotte
dans le code de la santé publique.
Il a observé que l'Assemblée nationale avait apporté au
texte de l'ordonnance, en accord avec le Gouvernement, un certain nombre de
modifications et de précisions utiles et pertinentes, qu'il a
rappelées brièvement : fixation d'une date limite -le 31
décembre 1998- pour les mesures réglementaires d'application du
titre premier bis du livre VII du code de la santé publique, institution
d'un système de ticket modérateur pour les consultations à
l'hôpital de médecins libéraux et fixation à 12,5
millions de francs en 1998 et 1999 de la contribution de l'Etat et de la
collectivité territoriale de Mayotte aux dépenses de
fonctionnement de l'établissement public de santé territorial.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a indiqué que
l'Assemblée nationale avait également prévu le
dépôt par le Gouvernement, avant le 30 septembre 1999, d'un
rapport sur la situation sanitaire et sociale de Mayotte et qu'elle avait en
outre simplifié le titre de l'ordonnance du 20 décembre 1996.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a en revanche estimé que le
choix effectué par l'Assemblée nationale d'une codification des
dispositions relatives à Mayotte apparaissait très discutable. Il
a expliqué que l'Assemblée nationale avait procédé
à une véritable réécriture in extenso du droit
applicable à Mayotte dans le code de la santé publique.
Il a considéré qu'il s'agissait là probablement d'une
" fausse bonne idée " : si le droit relatif à Mayotte
allait être incontestablement plus lisible après codification, le
code de la santé publique perdrait certainement, quant à lui, en
cohérence. Il a ajouté que le titre premier bis nouveau introduit
par l'Assemblée nationale n'était pas fondamentalement
différent du titre premier qui le précédait : à
l'exception de quelques modifications découlant des
caractéristiques propres à Mayotte, les différences entre
les deux titres présentaient un caractère essentiellement formel.
Par bien des aspects, le titre premier bis apparaissait extrêmement
redondant par rapport au titre premier.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a considéré que le
choix d'une codification pour les dispositions relatives à Mayotte
soulevait, en outre, un véritable problème de principe : il
accréditait l'idée d'un droit autonome propre à Mayotte,
qui serait fondamentalement distinct du droit commun métropolitain.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a rappelé que l'objectif
poursuivi par l'ordonnance consistait précisément à
rapprocher le droit applicable à Mayotte du droit en vigueur dans les
départements de métropole. Il a considéré que la
création d'un titre spécifique propre à Mayotte
n'était pas le signe le plus évident d'une évolution vers
le droit commun, c'est-à-dire vers la départementalisation.
Il a ajouté que le choix effectué par l'Assemblée
nationale ne permettait plus de distinguer les dispositions de droit commun des
dispositions réellement spécifiques, dans la mesure où
l'ensemble du titre premier bis était désormais propre à
Mayotte.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a estimé que le
précédent ainsi créé à l'occasion de
l'ordonnance relative à Mayotte permettrait de justifier, par la suite,
la création dans le code de la santé publique de titres
spécifiques à d'autres collectivités territoriales
d'Outre-mer à statut particulier. Il a jugé que le risque
était alors grand de voir grossir démesurément ce code, ce
qui rendrait son utilisation particulièrement malaisée.
Ces réserves formulées,
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a considéré qu'il ne s'agissait pourtant pas là d'un
motif suffisant pour s'opposer à l'adoption définitive de ce
projet de loi. Il a en effet estimé, compte tenu de l'importance de ce
texte pour Mayotte, que les considérations de fond devaient l'emporter
sur les considérations de forme.
Il a souligné que ce texte était attendu avec une certaine
impatience dans l'île et que la ratification de l'ordonnance du 20
décembre 1996 avait pris déjà un retard important, retard
qu'il convenait de ne pas prolonger, au risque de créer une situation
juridique inconfortable pour l'ensemble des administrations et des personnes
intéressées.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a enfin ajouté que le titre
premier bis introduit, par l'Assemblée nationale, dans le code de la
santé publique n'aurait vraisemblablement qu'une durée de vie
limitée, dans la mesure où ce code était en voie
d'être complètement refondu. Il a observé que la commission
supérieure de codification avait, en effet, achevé
l'élaboration d'un nouveau code de la santé publique,
radicalement différent de l'ancien, actuellement examiné par le
Conseil d'Etat et qui devrait être déposé au Parlement
avant l'été 1998.
Après avoir souligné qu'il s'agissait d'un texte essentiel pour
Mayotte, qui permettrait d'améliorer de manière significative
l'état sanitaire de nos compatriotes mahorais,
M. Jean-Louis Lorrain,
rapporteur,
a proposé à la commission d'adopter ce projet de
loi sans modification.
M. Jacques Machet
a insisté sur le caractère particulier
de Mayotte, caractérisée par une très forte
natalité, et il a souligné les difficultés qu'il y aurait
à amener progressivement cette collectivité au niveau sanitaire
de la métropole.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur,
a considéré que la
réorganisation de l'hôpital et du système sanitaire de
Mayotte découlant de l'ordonnance aurait vraisemblablement des
conséquences profondes sur la société mahoraise.
Après avoir souligné l'apport structurant de ce texte, il a
déclaré qu'il convenait de faire en sorte que cette
collectivité territoriale évolue à terme vers la
départementalisation.
La commission a ensuite
approuvé le projet de loi à
l'unanimité.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi soumis à votre examen, adopté par
l'Assemblée nationale le 18 décembre 1997, a pour objet de
demander au Parlement la ratification de l'ordonnance n° 96-1122 du 20
décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé
publique à Mayotte
1(
*
)
. Il propose en
outre d'apporter des précisions nécessaires à certains
articles de l'ordonnance et des modifications permettant de rectifier des
erreurs matérielles.
Cette ordonnance, publiée au journal officiel du 22 décembre
1996, a été prise sur le fondement de la loi d'habilitation
n° 96-1075 du 11 décembre 1996 qui autorisait le Gouvernement
à légiférer par ordonnance, avant le 31 janvier 1997,
pour étendre et adapter à la collectivité territoriale de
Mayotte les dispositions du code de la santé publique sur les
établissements de santé, en donnant à l'hôpital de
Mayotte un statut proche du droit commun, et pour réformer l'actuelle
caisse de prévoyance sociale afin d'instituer un régime
d'assurance maladie et une contribution sociale.
Elle prévoyait en outre que le projet de loi de ratification de
l'ordonnance, accompagné de l'avis du conseil général de
Mayotte, serait déposé devant le Parlement au plus tard le 15
mars 1997.
Le projet de loi de ratification a été déposé sur
le bureau de l'Assemblée nationale le 5 mars 1997 mais est devenu caduc
en raison de la dissolution de l'Assemblée nationale intervenue le 21
avril 1997.
Le nouveau Gouvernement a donc été contraint de déposer
sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 23 juillet 1997, un nouveau
projet de loi, identique au précédent, qui constitue le texte qui
vous est aujourd'hui soumis.
S'agissant de Mayotte, le recours aux ordonnances est une pratique courante
depuis que le statut particulier de la collectivité territoriale a
été défini par la loi n° 76-1212 du 24
décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte. L'article 10
de cette loi prévoit que les lois nouvelles ne sont applicables à
Mayotte que sur mention expresse ; l'article 7 autorisait le Gouvernement
à prendre par ordonnance, avant le 1er juillet 1979, toutes mesures
tendant à étendre et à adapter les textes intervenus dans
le domaine législatif et qui n'étaient pas applicables à
Mayotte. Cette habilitation générale a été
réitérée par la loi du 22 décembre 1979 puis par
celle du 23 décembre 1989, qui précisait notamment que le
Gouvernement était autorisé à légiférer par
ordonnances dans le domaine de la santé publique, de la protection
sociale et du droit du travail.
L'ordonnance du 20 décembre 1996 et ce projet de loi de ratification
s'inscrivent donc dans la cadre d'une pratique régulière qui
permet aux compétences respectives de l'Etat et de la
collectivité territoriale de Mayotte d'évoluer avec souplesse
dans le sens d'un alignement progressif sur le droit commun
départemental.
Malgré son aspect quelque peu technique, l'ordonnance qu'il vous est
aujourd'hui demander de ratifier constitue un progrès
considérable pour les habitants de Mayotte.
On évoquera tout d'abord le contenu de l'ordonnance avant d'examiner le
projet de loi de ratification tel qu'il a été adopté par
l'Assemblée nationale.
I. L'ORDONNANCE N° 96-1122 DU 20 DÉCEMBRE 1996 VISE A AMÉLIORER LE SYSTÈME SANITAIRE DE MAYOTTE ET LA SANTÉ DE SA POPULATION
Mayotte présente des caractéristiques
démographiques et sociales tout à fait particulières,
qu'il convient de rappeler brièvement
2(
*
)
.
L'île, qui compte environ 120.000 habitants, connaît une
progression démographique très élevée avec un taux
d'accroissement de 5,9 % par an. Le taux de natalité est de
42,9
o
/
oo
contre
12,5
o
/
oo
en métropole et plus de la
moitié de la population a moins de 20 ans. Le taux de chômage est
de 50 % tandis que 5.000 familles vivraient en dessous du seuil de
pauvreté. En outre, il y aurait plus de 20.000 étrangers en
situation irrégulière, venus pour l'essentiel des Comores.
Malgré une amélioration sensible au cours des dernières
années, la situation sanitaire de Mayotte reste aujourd'hui
extrêmement préoccupante.
Le taux de mortalité infantile a fortement chuté entre 1978 et
1994 (de 82
o
/
oo
à
21
o
/
oo
) mais reste encore trois fois
supérieur au taux enregistré en métropole.
D'inquiétants problèmes de malnutrition persistent, notamment
chez les enfants, tandis que sévissent de graves pathologies (paludisme,
lèpre, tuberculose...).
Pour faire face à cette situation, il n'existe à Mayotte qu'un
hôpital, implanté sur deux sites, représentant au total 130
lits, et 17 dispensaires correspondant à 57 lits. Avant
l'ordonnance, le personnel était composé en grande partie de
médecins volontaires de l'aide technique (VAT) et d'un nombre important
d'infirmières et d'aides soignantes qui ne disposaient pas du niveau de
fonctionnement exigé en métropole.
Par ailleurs, l'absence de certaines spécialités et
l'insuffisance du plateau technique contraignent à de coûteuses
évacuation sanitaires vers La Réunion, prises en charge au
titre de l'aide médicale des hôpitaux de La Réunion.
Enfin, la collectivité territoriale n'a plus les moyens de financer
seule ce système de santé, pourtant modeste.
Conformément aux recommandations du rapport établi en mai 1995
par M. Contis, inspecteur général des affaires sociales,
l'ordonnance a donc pour objet d'améliorer la situation sanitaire de
Mayotte en réformant l'hôpital et la Caisse de prévoyance
sociale de Mayotte.
Elle comprend 37 articles, répartis en trois titres.
A. L'ORDONNANCE ÉRIGE L'HÔPITAL DE MAYOTTE EN ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SANTÉ TERRITORIAL ET MODIFIE EN CONSÉQUENCE LE STATUT DE SON PERSONNEL
Le titre premier de l'ordonnance étend et adapte le
titre premier du livre VII du code de la santé publique à la
collectivité territoriale de Mayotte. Il transforme l'hôpital
actuel en un établissement public de santé, relevant de la
compétence de l'Etat.
Sur la base des articles 10 et 29 de l'ordonnance, le représentant du
Gouvernement a donc pris un arrêté en date du 8 mars 1997
érigeant l'hôpital de Mayotte - qui n'était
jusqu'alors qu'un service non personnalisé de la collectivité
territoriale - en établissement public de santé territorial.
En conséquence, les dispositions du titre premier du livre VII du code
de la santé publique, relatif aux établissements de santé
et modifié par l'ordonnance du 24 avril 1996 portant réforme de
l'hospitalisation publique et privée, lui sont applicables sous
réserve de mesures d'adaptation rendues nécessaires par le
caractère particulier de la collectivité territoriale de Mayotte.
Ne sont ainsi pas applicables les dispositions relatives aux groupements de
coopération sanitaire ou aux communautés d'établissements
de santé, du fait de l'absence d'établissements de santé
privés à Mayotte.
Le statut du personnel est défini par l'ordonnance qui reprend le statut
général des fonctionnaires en l'aménageant pour favoriser
l'accueil de personnels médicaux et non médicaux de
métropole ou des départements d'outre-mer et pour maintenir le
statut et l'emploi des personnels non médicaux de la collectivité
territoriale.
S'agissant des personnels non médicaux, l'ordonnance a dû
concilier deux impératifs :
- maintenir le statut et l'emploi des personnels non médicaux de la
collectivité territoriale (infirmières, aides-soignantes,
sages-femmes), même s'ils ne sont pas titulaires d'un diplôme
d'Etat. Le principe de la mise à disposition de ces personnes à
l'hôpital par la collectivité territoriale a été
choisi par le Gouvernement pour permettre le maintien de leur statut local et
leur emploi à l'hôpital ;
- éviter une dérive des dépenses de personnel de la
collectivité.
En effet, l'application pour ces personnels de la collectivité
territoriale du barème de rémunération de la
métropole comportait le risque d'une revendication salariale
étendue à l'ensemble des agents de la collectivité
territoriale, que cette dernière n'aurait pu supporter. C'est pourquoi
le principe de l'intégration immédiate des agents territoriaux
dans le titre IV du statut général des fonctionnaires a
été écarté.
Comme en témoigne le tableau ci-dessous, la transformation juridique de
l'hôpital a permis de recruter davantage de personnel médical
(+ 67 %), personnel qui lui faisait auparavant véritablement
défaut. Il semble que le changement de statut de l'établissement
ait rendu celui-ci plus attractif auprès des personnels hospitaliers
(praticiens et assistants hospitaliers), qui devraient progressivement occuper
la majorité des postes offerts.
Evolution des effectifs de l'hôpital de Mayotte
|
1995 |
1998 |
%
|
Médecins |
15 |
25 |
+ 67 % |
Paramédicaux |
233 |
275 |
+ 18 % |
Administratif |
20 |
32 |
+ 60 % |
Techniques |
25 |
33 |
+ 32 % |
TOTAL |
293 |
365 |
+ 24 % |
L'ordonnance du 20 décembre 1996 comporte en outre un second volet permettant d'assurer le financement de nouvel établissement public de santé territorial.
B. L'ORDONNANCE RÉFORME LE STATUT DE LA CAISSE DE PRÉVOYANCE SOCIALE DE MAYOTTE ET INSTITUE UNE CONTRIBUTION SOCIALE
Héritée de la législation de
sécurité sociale applicable avant 1976, la Caisse de
prévoyance sociale était, avant l'ordonnance, un
établissement public local géré par le représentant
du Gouvernement. La caisse assurait le versement de certaines prestations
familiales, notamment les allocations familiales, des rentes d'accidents du
travail et des avantages vieillesse. Il n'existait pas de régime
d'assurance maladie, la collectivité territoriale garantissant la
gratuité des soins à l'ensemble des personnes résidant
à Mayotte.
L'ordonnance réforme le statut de la caisse de prévoyance sociale
et rapproche celui-ci du droit applicable en métropole. La caisse est
dissoute à compter du 1er janvier 1997 et est remplacée par un
organisme de droit privé doté de la personnalité morale et
de l'autonomie financière qui prend le nom de " Caisse de
prévoyance sociale de Mayotte ".
Cette caisse se voit dotée de règles de fonctionnement identiques
à celle d'une caisse primaire de sécurité sociale de
métropole et fixées en référence au code de la
sécurité sociale, sous réserve d'adaptations de
portée minime.
La nouvelle caisse prend en charge la gestion des risques traditionnellement
couverts par l'ancienne caisse et assure de surcroît la gestion du
nouveau régime d'assurance maladie-maternité institué par
l'article 19 de l'ordonnance. Toute personne majeure résidant
régulièrement à Mayotte y est affiliée, y compris
les fonctionnaires de l'Etat en poste à Mayotte. Les soins restent
totalement gratuits, sans forfait hospitalier ni ticket modérateur.
En contrepartie, l'ordonnance institue une contribution sociale assise sur tous
les revenus d'activité et de remplacement ainsi que sur les revenus du
patrimoine. Le taux de cette contribution, prélevée à
partir du 1er janvier 1998, est fixé à 2 %. Son rendement
attendu est compris entre 20 et 30 millions de francs.
L'établissement public de santé territorial est désormais
financé par une dotation globale constituée par le produit de la
nouvelle contribution sociale et par un versement des régimes
métropolitains d'assurance maladie.
Un financement spécifique à la charge de l'Etat et de la
collectivité territoriale est prévu, au titre de l'aide
médicale, pour les personnes qui ne seraient pas affiliées
à la caisse de prévoyance sociale et démunies de
ressources. Ces personnes sont dans leur grande majorité des
étrangers en situation irrégulière venus de l'île
voisine d'Anjouan. Elles représentent parfois jusqu'à 50 %
des personnes hospitalisées dans certains services de l'hôpital de
Mayotte.
La mise en place de ce nouveau système de financement devant être
progressive, un dispositif transitoire a été
élaboré pour les années 1997, 1998 et 1999. Il
prévoyait initialement que la part financée par l'Etat et la
collectivité territoriale de Mayotte serait fixée forfaitairement
à 30 % des dépenses de fonctionnement de l'hôpital,
les 70 % restants étant à la charge des régimes
d'assurance maladie de métropole.
Sans doute inquiet des risques de voir cette part s'accroître à
mesure qu'augmentait le budget de l'hôpital, le Gouvernement a fait
adopté par l'Assemblée nationale en première lecture un
amendement fixant à 12,5 millions de francs par collectivité, en
1998 et 1999, la contribution de l'Etat et de la collectivité
territoriale de Mayotte.
Votre rapporteur comprend le souci du Gouvernement de limiter le coût de
ces dépenses pour la collectivité territoriale de Mayotte.
L'ordonnance vise d'ailleurs à alléger les charges
financières pesant sur la collectivité territoriale afin que
celle-ci se consacre pleinement à des actions sanitaires dans les
dispensaires et à ses missions de proximité.
Il constate cependant - comme en témoigne le tableau ci-dessous - que
l'effort financier considérable accompli en faveur de Mayotte, dans le
cadre de l'ordonnance, est essentiellement à la charge des
régimes d'assurance maladie de métropole. Il conviendra donc
d'être vigilant afin d'éviter au cours des prochaines
années une progression non maîtrisée des dépenses de
l'établissement public de santé territorial de Mayotte.
En outre, compte tenu des informations recueillies par votre rapporteur, il
apparaît que les participations financières de l'Etat et de la
collectivité territoriale de Mayotte sont loin de couvrir le
surcoût résultant des soins prodigués aux personnes
étrangères en situation irrégulière. Cette
situation peut devenir préoccupante si des parts croissantes de la
population anjouanaise prennent l'habitude de se faire soigner gratuitement
à Mayotte.
Une mission d'experts, à caractère interministériel, se
rendra à Mayotte dans les prochaines semaines afin d'évaluer les
perspectives d'évolution sanitaire du territoire à moyen et long
terme.
Evolution du budget de fonctionnement de l'hôpital de Mayotte
(en millions de francs)
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998
|
Collectivité territoriale |
34.4 |
37.8 |
13.35 |
12.5 |
Etat |
20 |
20 |
13.35 |
12.5 |
Assurance maladie |
- |
- |
62.30 |
57 |
Contribution sociale |
- |
- |
- |
20 |
Total des dépenses de fonctionnement |
54.4 |
57.8 |
89 |
102 |
II. LE TRAVAIL CONSIDÉRABLE ACCOMPLI PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE SUR LE PROJET DE LOI DE RATIFICATION SOUFFRE CEPENDANT DU CHOIX DISCUTABLE DE LA CRÉATION D'UN TITRE SPECIFIQUE CONSACRÉ À MAYOTTE DANS LE CODE DE LA SANTÉ PUBLIQUE
Le projet de loi de ratification a pour objet de ratifier l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996. Il propose en outre d'apporter des modifications permettant de rectifier des erreurs matérielles et des précisions nécessaires à certains articles.
A. L'ASSEMBLÉE NATIONALE A APPORTÉ D'UTILES MODIFICATIONS ET PRÉCISIONS AU TEXTE DE L'ORDONNANCE
En accord avec le Gouvernement, l'Assemblée nationale a
apporté au texte du projet de loi un certain nombre de modifications et
de précisions utiles et pertinentes, qui sont détaillées
dans l'examen des articles.
Elle a introduit un article premier quater imposant au Gouvernement de prendre
avant le 31 décembre 1998 les mesures réglementaires
d'application du titre premier bis du livre VII du code de la santé
publique, créé par l'article premier ter de la loi. On ne peut
que se féliciter de l'introduction de cette précision dans la
loi : il est en effet primordial que les décrets d'application de
cette loi soient publiés dans les meilleurs délais.
L'Assemblée nationale a en outre institué un système de
ticket modérateur pour les consultations à l'hôpital de
médecins libéraux, afin de prévenir les risques de
dérive des dépenses de santé à Mayotte.
Comme cela a été évoqué plus haut,
l'Assemblée nationale a prévu que la contribution de l'Etat et de
la collectivité territoriale de Mayotte aux dépenses de
fonctionnement de l'établissement public de santé territorial, au
titre des frais d'hospitalisation et de consultations externes des personnes
non affiliées au régime d'assurance maladie de Mayotte, serait
arrêtée pour chaque collectivité à 12,5 millions de
francs en 1998 et 1999.
Elle a fixé au 30 juin 1998 la date limite à laquelle l'Agence
régionale de l'hospitalisation de La Réunion cessera d'être
compétente à l'égard de l'établissement public de
santé territorial de Mayotte et au 31 décembre 1998 la date
à laquelle la Caisse de prévoyance sociale de Mayotte deviendra
la caisse-pivot pour le versement de la dotation globale de fonctionnement
à l'hôpital de Mayotte.
L'Assemblée nationale a également décidé que le
Gouvernement transmettrait au Parlement, avant le 30 septembre 1999, un rapport
présentant les données de la situation sanitaire et sociale
à Mayotte et rendant compte de la mise en oeuvre des dispositions
relatives à la sécurité sociale et à la
santé publique qui lui sont applicables.
Enfin, elle a simplifié le titre de l'ordonnance qui est ainsi devenu :
" ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative
à l'amélioration de la santé publique à
Mayotte ".
Il apparaît que l'Assemblée nationale a accompli, en collaboration
étroite avec les services des administrations concernées, un
travail de vérification et d'harmonisation très complet qui
n'amène de la part de votre rapporteur aucune objection sur le fond.
B. LE CHOIX D'UNE CODIFICATION DES DISPOSITIONS RELATIVES À MAYOTTE APPARAÎT EN REVANCHE TRÈS DISCUTABLE
Par l'article premier ter, l'Assemblée nationale a
créé, au sein du livre VII du code de la santé publique,
un titre premier bis relatif à Mayotte contenant l'ensemble des
dispositions de ce code rendues applicables à Mayotte par l'ordonnance.
Le texte de l'ordonnance reposait initialement sur des renvois au titre premier
du livre VII du code de la santé publique assortis d'adaptations rendues
nécessaires par la situation particulière de Mayotte.
L'Assemblée nationale a donc procédé, en collaboration
avec les services des administrations concernées, à une
véritable réécriture in extenso du droit applicable
à Mayotte dans le code de la santé publique.
La création dans le code de la santé publique d'un titre
spécifique relatif à l'établissement public de
santé territorial de Mayotte peut naturellement apparaître comme
un progrès dans la voie de la clarification et de la lisibilité.
Toutefois, votre commission se demande s'il ne s'agit pas là d'une
" fausse bonne idée ". Si le droit relatif à Mayotte
sera incontestablement plus lisible après codification, le code de la
santé publique perdra certainement, quant à lui, en
lisibilité : un titre particulièrement volumineux
- il comporte 60 articles - sera en effet intégré
dans le livre VII entre le titre premier (Etablissements de santé) et le
titre II (thermo-climatisme).
Or, ce titre premier bis nouveau n'est pas fondamentalement différent du
titre premier qui le précède : à l'exception de quelques
modifications découlant des caractéristiques propres à
Mayotte, les différences entre les deux titres présentent un
caractère essentiellement formel. Par bien des aspects, le titre premier
bis apparaît extrêmement redondant par rapport au titre premier.
Le choix effectué par l'Assemblée nationale ne permet plus de
distinguer les dispositions de droit commun des dispositions réellement
spécifiques, dans la mesure où l'ensemble du titre premier bis
est désormais propre à Mayotte.
En réalité, le choix d'une codification pour les dispositions
relatives à Mayotte soulève un problème de principe : il
accrédite l'idée d'un droit autonome propre à Mayotte, qui
serait fondamentalement distinct du droit commun métropolitain.
Or, l'objectif poursuivi par l'ordonnance consiste précisément
à rapprocher progressivement le droit applicable à Mayotte du
droit en vigueur dans les départements de métropole. Il ne semble
guère que la création d'un titre spécifique propre
à Mayotte soit le signe le plus évident d'une évolution
vers le droit commun, c'est-à-dire vers la départementalisation.
Le précédent ainsi créé à l'occasion de
l'ordonnance relative à Mayotte permettrait de justifier par la suite la
création dans le code de la santé publique de titres
spécifiques à d'autres collectivités territoriales
d'outre-mer à statut particulier. Le risque est alors grand de voir ce
code grossir démesurément, ce qui rendrait son utilisation
particulièrement malaisée.
*
* *
Ces réserves formulées, votre rapporteur
considère pourtant qu'il ne s'agit pas là d'un motif suffisant
pour s'opposer à l'adoption définitive de ce texte.
Il estime en effet qu'eu égard à l'importance de ce texte pour
Mayotte,
les considérations de fond doivent l'emporter sur les
considérations de forme.
Ce texte est attendu avec une certaine impatience dans l'île. La
ratification de l'ordonnance du 20 décembre 1996 a pris
déjà un retard important, qu'il convient de ne pas
accroître sous peine de créer une situation juridique
inconfortable pour l'ensemble des administrations et des personnes
concernées.
En outre, le titre premier bis introduit par l'Assemblée nationale dans
le code de la santé publique n'aura vraisemblablement qu'une
durée de vie limitée dans la mesure où ce code est en voie
d'être complètement refondu.
Ce projet de loi de ratification de l'ordonnance du 20 décembre 1996
est un texte essentiel pour Mayotte, qui permettra d'améliorer de
manière significative l'état sanitaire de nos compatriotes
mahorais.
Votre commission vous propose d'adopter ce projet de loi sans modification.
EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
Ratification de l'ordonnance
I - Le dispositif proposé
Cet article procède à la ratification de l'ordonnance n°
96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'extension et
à l'adaptation à la collectivité territoriale de Mayotte
des dispositions législatives du titre premier du livre VII du code
de la santé publique, au statut du personnel et au financement de
l'établissement public de santé territorial de Mayotte ainsi
qu'à la réforme du statut de la Caisse de prévoyance
sociale de Mayotte.
Cette ordonnance avait été prise en application de la loi
d'habilitation n° 96-1075 du 11 décembre 1996.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement proposé par
Mme Odette Grzegrzulka, rapporteur de la commission des Affaires
culturelles, familiales et sociales, simplifiant, dès l'article de
ratification, le titre de l'ordonnance qui est ainsi devenu :
" ordonnance
n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à
l'amélioration de la santé publique à Mayotte ".
III - La position de votre commission
Votre commission approuve la ratification de cette ordonnance.
Elle vous propose d'adopter cet article sans modification
.
Article premier bis nouveau
Modification du titre de
l'ordonnance
Cet article additionnel qui résulte d'un amendement
présenté par le rapporteur de l'Assemblée nationale, Mme
Odette Grzegrzulka, est la conséquence du choix effectué par
l'Assemblée nationale à l'article premier de simplifier le titre
de l'ordonnance : il modifie directement le titre de l'ordonnance dans son
texte même.
Votre commission comprend naturellement le souci de simplification qui a
inspiré l'Assemblée nationale mais relève également
que le titre initial présentait le mérite de la précision
et de l'exhaustivité quant au contenu exact de l'ordonnance.
Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article premier ter nouveau
Création d'un
titre premier bis relatif à Mayotte au sein du livre VII du code de la
santé publique
I - Le dispositif proposé
Cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale
résulte d'un amendement proposé par le rapporteur. Il crée
dans le livre VII du code de la santé publique un titre premier bis
intitulé "
Dispositions applicables à la
collectivité territoriale de Mayotte
" contenant l'ensemble des
dispositions de ce code rendues applicables à Mayotte par l'ordonnance.
Par souci de simplification et de clarification, l'Assemblée nationale a
jugé préférable de codifier l'ensemble des dispositions du
code de la santé publique rendues applicables à Mayotte par
l'ordonnance. Les adaptations réalisées par l'ordonnance
conduisaient en effet à l'existence, dans certains cas, de deux versions
du même article du code de la santé publique, l'une applicable au
cas général, l'autre à Mayotte, ce qui a été
jugé anormal par le rapporteur de l'Assemblée nationale.
La codification proposée par l'Assemblée nationale reprend les
modifications et adaptations des dispositions de droit commun
déjà réalisées par l'ordonnance et celles
prévues à l'article 2 du projet de loi. D'autres modifications de
la rédaction sont apparues comme nécessaires, notamment en raison
de l'existence à Mayotte d'un seul et unique établissement de
santé, l'établissement public de santé territorial. Cinq
modifications substantielles ont été ajoutées à
l'occasion de ce travail de réécriture :
- le comité territorial de l'organisation sanitaire exerce les
compétences d'une conférence régionale de santé
pour Mayotte (
article L. 724-3
) ;
- la définition des collèges électoraux du comité
technique d'établissement de l'hôpital de Mayotte est fixée
par décret et non par le règlement intérieur de
l'établissement (
article L. 726-14
) ;
- la commission médicale d'établissement donne son avis sur
l'organisation des soins et le fonctionnement médical de
l'établissement en siégeant en formation restreinte (
article
L. 726-17
) ;
- il est précisé que l'hôpital doit mener des actions de
formation professionnelle continue, notamment pour ses agents non
médicaux qui n'ont souvent pas le niveau de compétence
exigé en métropole (
II de l'article L. 726-21
) ;
- Les modalités d'exercice du droit d'expression des personnels sur
leurs conditions de travail sont définies par décret, comme dans
le droit commun, et non par le seul règlement intérieur de
l'établissement (
article L. 726-22
) ;
- le recours au dispositif de la clinique ouverte est limité au quart de
la capacité d'accueil de l'établissement en raison de
l'encombrement des lits (
article L. 726-30
).
II - La position de votre commission
A l'initiative de son rapporteur, Mme Grzegrzulka, l'Assemblée nationale
a accompli un travail considérable et particulièrement minutieux.
Elle a procédé, en collaboration avec les services des
administrations concernées, à une véritable
réécriture
in extenso
du droit hospitalier applicable
à Mayotte.
Le texte de l'ordonnance reposait sur des renvois au titre premier du livre VII
du code de la santé publique assortis d'adaptation rendues
nécessaires par la situation particulière de Mayotte.
La création dans le code de la santé publique d'un titre
spécifique relatif à l'établissement public de
santé territorial de Mayotte peut naturellement apparaître comme
un progrès dans la voie de la clarification et de la lisibilité.
Toutefois, votre commission se demande s'il ne s'agit pas là d'une
" fausse bonne idée ".
Si le droit relatif à
Mayotte sera incontestablement plus lisible après codification,
le
code de la santé publique perdra certainement, quant à lui, en
lisibilité
: un titre particulièrement volumineux
- il comporte 60 articles - sera en effet intégré
dans le livre VII entre le titre premier (Etablissements de santé) et le
titre II (thermo-climatisme).
Or,
ce titre premier bis nouveau n'est pas fondamentalement différent
du titre premier qui le précède
: à l'exception de
quelques modifications découlant des caractéristiques propres
à Mayotte, les différences entre les deux titres
présentent un caractère essentiellement formel. Par bien des
aspects,
le titre premier bis apparaît extrêmement redondant par
rapport au titre premier
.
En réalité,
le choix d'une codification pour les dispositions
relatives à Mayotte soulève un problème de principe : il
accrédite l'idée d'un droit autonome propre à Mayotte, qui
serait fondamentalement distinct du droit commun métropolitain.
Or, l'objectif poursuivi par l'ordonnance consiste précisément
à
rapprocher progressivement le droit applicable à Mayotte du
droit en vigueur dans les départements de métropole
. Il ne
semble guère que la création d'un titre spécifique propre
à Mayotte soit le signe le plus évident d'une évolution
vers le droit commun, c'est-à-dire vers la départementalisation.
Le dispositif législatif prévu par l'ordonnance n'était
peut-être pas très lisible par le commun des mortels ; il avait
cependant l'avantage de mettre l'accent sur les quelques adaptations du droit
métropolitain nécessaires à le rendre applicable à
Mayotte.
Le choix effectué par l'Assemblée nationale ne permet
plus, quant à lui, de distinguer les dispositions de droit commun des
dispositions réellement spécifiques, dans la mesure où
l'ensemble du titre premier bis est désormais propre à
Mayotte.
En outre,
le choix d'une codification
in extenso
présente un
caractère particulièrement novateur
. S'il est en effet
fréquent de faire figurer dans des codes des subdivisions recensant les
dispositions spécifiques à certaines collectivités ou
territoires d'outre-mer, il n'existe, à la connaissance de votre
rapporteur, aucun précédent de subdivision de code où
figureraient, reprises intégralement, l'ensemble des dispositions
applicables à ces collectivités ou territoires,
y compris
celles de droit commun qui ne diffèrent en rien du droit applicable en
métropole
.
Le précédent ainsi créé à l'occasion de
l'ordonnance relative à Mayotte permettrait de justifier par la suite la
création dans le code de la santé publique de titres
spécifiques à d'autres collectivités territoriales
d'outre-mer à statut particulier
. Le risque est alors grand de voir
ce code grossir démesurément, ce qui rendrait son utilisation
particulièrement malaisée.
On ajoutera enfin que le choix effectué dans ce cas précis pour
le code de la santé publique aurait également pu être
étendu au code de la sécurité sociale : pourquoi, en
effet, selon le même principe, ne pas créer dans ce code une
subdivision relative à la Caisse de prévoyance sociale de
Mayotte ?
Ces réserves formulées, votre commission ne s'oppose cependant
pas à l'adoption de cet article introduit par l'Assemblée
nationale.
Elle considère en effet qu'eu égard à l'importance de ce
texte pour Mayotte,
les considérations de fond doivent l'emporter sur
des considérations de forme.
Ce texte est attendu - de manière bien compréhensible -
avec une certaine impatience dans l'île. La ratification de l'ordonnance
du 20 décembre 1996 a pris déjà un certain retard,
qu'il convient de ne pas accroître sous peine de créer une
situation juridique inconfortable pour l'ensemble des administrations et des
personnes concernées.
Le choix de la codification des dispositions propres à Mayotte est
certainement discutable ; il n'apparaît pourtant pas raisonnable de
retarder l'adoption définitive de ce texte important pour une simple
question de technique législative : un tel choix ne serait d'ailleurs
sans doute pas compris par la population mahoraise.
Enfin, le titre premier bis introduit par l'Assemblée nationale dans le
code de la santé publique n'aura vraisemblablement qu'une durée
de vie limitée dans la mesure où ce code est en voie d'être
complètement refondu. La Commission supérieure de la codification
a désormais achevé l'élaboration d'un nouveau code de la
santé publique, radicalement différent de l'ancien, actuellement
examiné par le Conseil d'Etat et qui devrait être
déposé au Parlement avant l'été 1998.
Il reviendra donc au législateur, à l'occasion de l'examen par le
Parlement de ce nouveau code, de déterminer si les dispositions
spécifiques à Mayotte doivent véritablement former un
corpus distinct au sein du code de la santé publique.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article premier quater nouveau
Décrets
d'application des dispositions législatives du livre VII du code de la
santé publique applicables à Mayotte
I - Le dispositif proposé
Cet article introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative
de son rapporteur, Mme Odette Grzegrzulka, impose au Gouvernement de prendre
avant le 31 décembre 1998 les mesures réglementaires
d'application du titre premier bis du livre VII du code de la santé
publique, créé par l'article premier ter de la loi.
Il précise en outre que ces mesures réglementaires, sauf
dispositions contraires, seront prises par décret en Conseil d'Etat.
II - La position de votre commission
Votre commission se félicite de l'introduction de cette précision
dans la loi. Il est en effet primordial que les décrets d'application
nécessaires à l'entrée en vigueur effective de
l'ordonnance soient publiés dans les meilleurs délais.
Le délai choisi par l'Assemblée nationale -avant le
31 décembre 1998- paraît tout à fait raisonnable : il
assurera une entrée en vigueur effective de la loi suffisamment rapide
tout en permettant aux services ministériels de disposer des
délais nécessaires à l'achèvement de la
préparation de ces décrets.
A ce jour, aucun décret n'a encore été publié.
Votre rapporteur a pu obtenir auprès du cabinet du Secrétaire
d'Etat à l'outre-mer la liste prévisionnelle des décrets
d'application, dont la liste figure ci-dessous.
Liste des décrets à paraître
I - Partie hospitalière
a) un décret portant extension et adaptation des dispositions
réglementaires du code de la santé publique relatives au conseil
d'administration, au conseil médical d'établissement, au
comité technique d'établissement, à l'agence
régionale d'hospitalisation et la composition de la commission
exécutive, au droit d'expression ;
b) un décret transposant les règles de
sécurité sanitaire applicables en métropole.
II - Partie assurance maladie et Caisse de prévoyance sociale
a) un décret relatif à la facturation prévue à
l'article 17 ;
Ce décret n'aura d'utilité qu'en 2000 puisque l'article 34
prévoit un financement dérogatoire pendant trois ans.
b) un décret fixant le seuil d'exonération de la cotisation
de 2 % en l'adaptant aux nouvelles dispositions (abattement des frais
professionnels, avantages en nature) (art. 21) ;
c) un décret en Conseil d'Etat relatif au recouvrement (art. 22) et
aux placements des excédents de la Caisse de prévoyance sociale
(art. 26) ;
d) un décret relatif au représentant du personnel
siégeant au conseil d'administration de la Caisse de prévoyance
sociale (art. 23);
e) un décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 27,
modifié par le projet de loi de ratification, relatif au contentieux
général et technique de la sécurité sociale ;
f) décret relatif aux modalités du contrôle de la Cour des
comptes sur la Caisse de prévoyance sociale de Mayotte (article 28).
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les
décrets attendus devraient paraître dans les délais
prévus par le présent article.
Votre commission vous propose donc d'adopter cet article sans
modification.
Article premier quinquies nouveau
Abrogation des
articles premier à 12 et 31 de l'ordonnance
Par coordination avec l'insertion dans le livre VII du code
de
la santé publique d'un titre premier bis consacré à
Mayotte, l'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel
proposé par le rapporteur, qui abroge les articles premier à 12
et 31 de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996,
ainsi que les dispositions ou adaptations qu'ils introduisent dans le code de
la santé publique.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 2
Rectifications et modifications de
l'ordonnance
I - Le dispositif proposé
Cet article propose d'apporter certaines modifications au texte de l'ordonnance
afin de rectifier des erreurs matérielles et d'apporter des
précisions sur certains de ses articles.
Le
paragraphe I
modifie l'article 6 de l'ordonnance, qui définit
les missions et obligations de l'établissement public de santé
territorial de Mayotte, afin d'exclure l'application à la
collectivité de Mayotte de l'article L. 711-2-1 du code de la
santé publique relatif à la faculté pour les
établissements de santé de créer et de gérer des
établissements sociaux et médicaux-sociaux. En effet, la loi
n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes
handicapées et la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux
institutions sociales et médico-sociales n'ont pas été
étendues à Mayotte.
Le
paragraphe II
modifie l'article 10 de l'ordonnance afin de
prévoir dans l'article L. 714-2 du code de la santé publique
applicable à Mayotte que le représentant du Gouvernement assiste
aux séances du conseil d'administration de l'établissement public
de santé territorial et qu'il y est entendu à sa demande.
Les
paragraphes III, IV et V
procèdent à la rectification
d'erreurs matérielles dans l'ordonnance.
Le
paragraphe VI
prévoit une nouvelle rédaction de
l'article 27 relatif à l'organisation du contentieux
général et technique de la sécurité sociale
à Mayotte. Le tribunal de première instance de Mayotte est
désigné pour connaître des litiges relatifs au contentieux
général et technique de la sécurité sociale.
L'appel de ses décisions est porté devant le tribunal
supérieur d'appel pour le contentieux général et devant la
Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des
accidents du travail pour le contentieux technique.
Le
paragraphe VII
supprime le dernier alinéa de l'article 29 de
l'ordonnance qui attribuait au représentant du Gouvernement les pouvoirs
financiers du directeur de l'établissement public de santé
territorial jusqu'à la nomination de ce dernier. Cette disposition
était d'ailleurs devenue caduque depuis la nomination du nouveau
directeur de l'établissement, le 1
er
octobre.
Le
paragraphe VIII
rectifie une erreur matérielle dans le
deuxième alinéa de l'article 30 de l'ordonnance.
Le
paragraphe IX
exclut, au deuxième alinéa de l'article
36, relatif à la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance,
l'article 27 modifié par le paragraphe VI du présent article afin
d'éviter de créer de manière rétroactive une
nouvelle juridiction contentieuse. Cette dernière entrera donc en
vigueur à la date de parution au
Journal officiel
de la
présente loi de ratification.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Par coordination avec l'intégration de ces dispositions dans le titre
premier bis nouveau du livre VII du code de la santé publique,
créé à l'article premier ter, l'Assemblée nationale
a tout d'abord supprimé les
paragraphes I à IV.
Elle a ensuite apporté de nombreux ajouts et modifications à cet
article.
Au
paragraphe V
, elle a apporté une précision à
l'article 17 de l'ordonnance, qui permet de facturer les soins aux
assurés sociaux d'un régime métropolitain, en
prévoyant qu'il sera également possible de facturer les actes
dont bénéficient les personnes affiliées à un
régime de sécurité sociale d'un département
d'outre-mer.
L'Assemblée nationale a introduit plusieurs paragraphes
additionnels :
- un
paragraphe
V
bis
instituant un système de
ticket modérateur pour les soins dispensés à
l'hôpital par des médecins libéraux (article 20 de
l'ordonnance) ;
- un
paragraphe
V
ter
qualifiant de
" sociale " la nouvelle contribution créée à
Mayotte, par analogie avec la contribution sociale
généralisée (article 21 de l'ordonnance) ;
- un
paragraphe
V
quater
précisant les
déductions et abattements qu'il convient de réintégrer
dans l'assiette de la contribution sociale des non-salariés (article 21
de l'ordonnance) ;
- deux
paragraphes
V
quinquies
et
V
sexies
prévoyant l'action sociale spécifique que la
Caisse de prévoyance sociale peut accomplir à Mayotte (articles
22 et 26 de l'ordonnance) ;
- un
paragraphe
V
septies
améliorant la
rédaction des règles relatives à l'élection des
suppléants au conseil d'administration de la Caisse de prévoyance
sociale (article 26 de l'ordonnance) ;
- un
paragraphe
V
octies
rendant applicables à
Mayotte les articles du code de la sécurité sociale relatifs
à l'élection du président du conseil d'administration de
la Caisse de prévoyance sociale et aux règles de quorum (article
23 de l'ordonnance) ;
- un
paragraphe
V
nonies
prévoyant un
régime d'approbation tacite par le représentant du Gouvernement
des délibérations budgétaires du conseil d'administration
de la Caisse de prévoyance sociale (article 25 de l'ordonnance) ;
- un
paragraphe
V
decies
limitant à 10 %
du produit de la contribution sociale le prélèvement
effectué pour constituer le budget d'action sanitaire et sociale de la
Caisse de prévoyance de Mayotte (article 26 de l'ordonnance).
Au
paragraphe VI
, l'Assemblée nationale a complété
l'article 27 de l'ordonnance pour prévoir explicitement la
possibilité d'un pourvoi en cassation pour le contentieux de la
sécurité sociale à Mayotte.
Elle a inséré deux
paragraphes additionnels
VI
bis
et
VI
ter
d'ordre rédactionnel, pour tenir
compte de la création d'un titre premier bis dans le livre VII du code
de la santé publique (articles 29 et 30 de l'ordonnance).
L'Assemblée nationale a également introduit trois paragraphes
additionnels après le
paragraphe VIII
:
- un
paragraphe
VIII
bis
fixant au 30 juin 1998 la
date limite à laquelle l'Agence régionale de l'hospitalisation de
La Réunion cessera d'être compétente à
l'égard de l'établissement public de santé territorial de
Mayotte (article 32 de l'ordonnance) ;
- un
paragraphe
VIII
ter
fixant au 31 décembre
1998 la date à laquelle la Caisse de prévoyance sociale de
Mayotte deviendra la caisse-pivot pour le versement de la dotation globale de
fonctionnement à l'hôpital (article 33 de l'ordonnance) ;
- un
paragraphe
VIII
quater
fixant à 12,5
millions de francs, pour 1998 et 1999, les contributions respectives de l'Etat
et de la collectivité territoriale de Mayotte aux dépenses de
fonctionnement de l'établissement public de santé territorial de
Mayotte, au titre des frais d'hospitalisation et de consultations externes des
personnes non affiliées au régime d'assurance
maladie-maternité de Mayotte (article 34 de l'ordonnance).
III - La position de votre commission
Votre commission se félicite des précisions utiles et des
modifications pertinentes apportées par le Gouvernement et par
l'Assemblée nationale dans cet article.
Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 3
Organisation du contentieux de la
sécurité sociale à Mayotte
I - Le dispositif proposé
Cet article propose d'insérer dans l'ordonnance un article 27-1
modifiant l'article L. 943-5 du code de l'organisation judiciaire afin de
préciser qu'en matière de sécurité sociale le
tribunal de première instance statue à juge unique, comme il le
fait déjà en matière civile et commerciale.
Cet article tire les conséquences de l'article 27 de l'ordonnance,
modifié par le paragraphe VI de l'article 2 du projet de loi, qui
prévoit que le tribunal de première instance de Mayotte est
compétent pour connaître en première instance des litiges
ayant trait au contentieux général et technique de la
sécurité sociale.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de simplification
rédactionnelle en choisissant de modifier directement l'article
L. 943-5 du code de l'organisation judiciaire.
III - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 4
Incompatibilité entre le mandat de
conseiller général et la fonction de directeur de
l'établissement public de santé de Mayotte
I - Le dispositif proposé
Cet article propose d'insérer dans l'ordonnance un article 36-1 afin
d'étendre à Mayotte les dispositions du code électoral
relatives à l'incompatibilité des fonctions de directeur
d'établissement de santé avec celles d'un mandat de conseiller
général, résultant de l'article 21 de la loi
n° 91-748 du 31 juillet 1991.
L'article 36-1 introduit dans l'ordonnance par cet article modifie en
conséquence l'ordonnance n° 77-448 du 29 avril 1977 portant
extension à Mayotte de dispositions relatives au code électoral
(partie législative) pour l'élection des conseillers
généraux.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de simplification
rédactionnelle en choisissant de modifier directement l'article 3 de
l'ordonnance n° 77-448 du 29 avril 1977.
III - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 5 nouveau
Institution d'un rapport
évaluant la mise en oeuvre de l'ordonnance
Cet article introduit par l'Assemblée nationale,
à l'initiative du rapporteur, Mme Odette Grzegrzulka, prévoit que
le Gouvernement transmettra au Parlement, avant le 30 septembre 1999, un
rapport présentant les données de la situation sanitaire et
sociale à Mayotte et rendant compte de la mise en oeuvre des
dispositions relatives à la sécurité sociale et à
la santé publique qui y sont désormais applicables.
Votre commission estime que ce rapport sera effectivement utile pour juger
des résultats des efforts importants accomplis en faveur de Mayotte et
vous demande donc d'adopter cet article sans modification.
*
* *
Votre commission vous propose en conséquence d'adopter l'ensemble du présent projet de loi sans modification.
1
L'Assemblée nationale a
modifié le titre initial de cette ordonnance qui était :
" relative à l'extension et à l'adaptation à la
collectivité territoriale de Mayotte des dispositions
législatives du titre I
er
du livre VII du code de la
santé publique, au statut du personnel et au financement de
l'établissement public de santé territorial de Mayotte ainsi
qu'à la réforme du statut de la Caisse de prévoyance
sociale de Mayotte ".
2
Pour plus de précisions, on renverra au rapport de
M. Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi d'habilitation (Sénat,
n° 72, 1996-1997).