PPR Réforme des Fonds structurels

RAFFARIN (Jean-Pierre)

RAPPORT GENERAL 88 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

Table des matières




N° 88

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 26 novembre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la proposition de résolution présentée en application de l'article 73 bis du Règlement par M. Yann GAILLARD sur la proposition d'acte communautaire relative à la réforme des Fonds structurels (n° E-1061),

Par M. Jean-Pierre RAFFARIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.

Voir le numéro :

Sénat
: 517 rect . (1997-1998).


Union européenne.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Face à la question de l'élargissement, un défi sans précédent se pose à la Communauté : comment faire que l'Union, à 26, soit aussi plus forte ?

La Commission a fourni sa réponse à cette question dans une communication de juillet 1997 : " Agenda 2 000, pour une Union plus forte et plus large " , où elle dresse un programme d'action pour les années 2 000-2 006, qui repose sur une proposition de réforme des deux politiques communes que sont la politique agricole et la politique des fonds structurels.

Compte tenu de l'importance majeure de ces questions pour notre pays, votre Haute Assemblée a manifesté une attention toute particulière à ces propositions. C'est ainsi qu'un rapport d'information 1( * ) sur l'avenir de la politique agricole commune a été présenté par votre commission et qu'une proposition de résolution a été déposée sur ce sujet. La délégation du Sénat pour l'Union européenne a, quant à elle, publié en décembre 1997 un rapport d'information sur la réforme des fonds structurels, intitulé " Agenda 2 000 : Quelle politique régionale pour une Europe élargie ? " et son auteur, notre collègue Yann Gaillard, a déposé en son nom en juin dernier la proposition de résolution qui retient aujourd'hui notre attention.

Treize membres de votre commission se sont, il y a quelques jours, rendus à Bruxelles pour rencontrer les responsables européens chargés de la négociation de cette réforme, manifestant ainsi la vigilance du Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales, quant à son évolution.

Car l'enjeu est d'importance : la politique régionale européenne est désormais, à l'issue d'une période de lente maturation commencée dans les années 1970, le deuxième poste de dépense de l'Union. C'est aussi le plus évolutif . Pour notre pays, l'apport annuel des fonds structurels européens représente près de neuf fois l'effort budgétaire du ministère français de l'aménagement du territoire. La contractualisation territoriale dans notre pays est souvent fondée sur un partage en trois tiers : Europe, Etat, collectivités territoriales.

Alors que la réforme des fonds structurels - dont on ne peut espérer qu'elle soit définitivement aboutie avant mars 1999 - doit être évoquée au Conseil européen de Vienne les 11 et 12 décembre prochains , votre commission tenait à exprimer, sous forme de proposition de résolution, les principales préoccupations que lui inspirent ce projet de réforme.

Elle souhaite également faire part de ses craintes quant aux tentations de " renationalisation " des politiques communautaires qui s'expriment à l'occasion de ces débats.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LES FONDS STRUCTURELS : UN ENJEU MAJEUR

A. UN ENJEU EUROPÉEN LIÉ AUX ÉLARGISSEMENTS DE LA COMMUNAUTÉ

1. Un rôle croissant dans la construction communautaire

Le Traité de Rome, qui mentionnait, dans son préambule, l'objectif de développement harmonieux et de réduction des écarts existants entre les régions, n'avait pas mis en place de politique spécifique pour atteindre cet objectif 2( * ) . Aujourd'hui, au terme de quarante années de construction communautaire, la politique régionale européenne représente le deuxième poste de dépense de l'Union , après la politique agricole commune.

a) Une action qui a grandi avec le nombre d'Etats-membres

La lente maturation de la politique structurelle européenne en a fait, au fur et à mesure de l'approfondissement et de l'établissement de la Communauté, une action dont l'importance n'a cessé de croître.

Les années 1970 : l'ébauche d'une politique régionale

D'importantes disparités de développement entre régions existaient déjà en 1958 ; cependant ce n'est que plus tard que s'ébauche une politique régionale européenne : en 1967, la direction générale des politiques régionales (DG XVI) est créée au sein de la Commission, avec pour mission de préparer la future politique régionale européenne.

Le FEDER est institué le 18 mars 1975 à la suite du sommet des chefs d'Etat et de Gouvernement qui a lieu à Paris en 1974.

Son intervention se fait à l'origine par soutien de projets, en remboursement des sommes dépensées par les Etats membres, chaque Etat pouvant revendiquer une part déterminée du budget du FEDER (son " quota "). En 1979, un règlement du Conseil permet de financer des actions spécifiques, en liaison avec les autres politiques communautaires.

C'est seulement au début des années 1980 que vont naître les actions " intégrées ", faisant appel à plusieurs instruments financiers, avec les programmes de développement intégrés (PDI) sont mis en place, à l'initiative du FEOGA section orientation, pour l'aménagement de l'espace rural. A cet effet, l'intervention du FEDER est requise pour les infrastructures (voies de communication, gîtes ruraux). Conjointement, le FSE est sollicité pour financer, par exemple, des formations liées au tourisme et à l'agro-alimentaire.

Les débuts de la programmation, dans les années 1980

La révision, en 1984, des règlements relatifs au FEDER supprime le système antérieur des quotas, pour le remplacer par celui des fourchettes répartissant entre les Etats membres, pour trois ans, l'ensemble des ressources du FEDER.

En 1985, les programmes intégrés méditerranéens (PIM) sont créés pour anticiper l'entrée dans le marché commun de l'Espagne et du Portugal. Ils constituent un pas de plus vers " l'intégration " des interventions des fonds -qui s'effectuaient auparavant de façon séparée- en les associant, dans une programmation unique , à la réalisation d'objectifs communs de développement , sur une période de 6 ans et sur des zones déterminées.

Vers la cohésion économique et sociale : L'Acte Unique et les réformes de 1988 et 1993

L'Acte Unique officialise la politique régionale comme une compétence communautaire à part entière, par l'insertion dans le Traité de Rome d'un nouveau chapitre intitulé " cohésion économique et sociale " aux articles 130A à 130E, dans le but " de promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de la Communauté ".

Pour atteindre cet objectif, l'Acte Unique impose à la Commission de préparer et de proposer au Conseil une réforme des fonds structurels, destinée à en faire des instruments encore plus efficaces du développement économique et social. Dans cette perspective, sont décidés, d'une part, le doublement des ressources affectés à ces fonds d'autre part, une profonde modification de leurs règles de fonctionnement .

Le Conseil adopte les 24 juin et 19 décembre 1988 cinq règlements qui constituent le fondement du nouveau système. Les trois fonds (FEDER, FSE, FEOGA-Orientation) sont désormais intitulés " fonds structurels ".

Les règlements de 1988 sont à leur tour révisés par le Conseil des ministres de l'Union le 20 juillet 1993, pour préparer la seconde phase de programmation, qui concerne les années 1994 à 1999.

On le voit, le développement progressif de la politique régionale européenne est lié tant à l'approfondissement de la construction communautaire qu'à son élargissement. L'augmentation du nombre d'Etats membres et l'accroissement corrélatif de l'écart global des niveaux de développement ont en effet constitué de puissants motifs pour mettre en place une politique régionale européenne forte.

b) Une importance désormais majeure

La politique régionale européenne est désormais la deuxième poste de dépense de l'Union européenne (plus du tiers du total du budget communautaire), après la politique agricole commune, qui en représente désormais moins de la moitié.

C'est aussi le plus évolutif .

Le montant des crédits qui lui est alloué est considérable : il s'élève, pour la période 1994-1999, à près de 141,5 milliards d'écus 3( * ) (valeur 1992) et l'avant-projet de budget communautaire pour 1999 lui accorde 39 milliards d'euros de crédits d'engagements pour cette seule année.

Les propositions de cadrage financier pour le budget communautaire pour la période 2000-2006 de la Commission dans " Agenda 2000 " (exprimées en écus 1997) montrent elles aussi la montée en puissance budgétaire de la politique structurelle :

PROPOSITIONS DE CADRAGE FINANCIER
2000-2006

(en milliards d'écus 1997)

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2006
en %

Agriculture

43,3

44,1

45,0

46,1

47,0

48,0

49,0

50,0

43,67 %

Actions structurelles

dont adaptations passées

36,1

1,8

35,2

36,0

38,8

39,8

40,7

41,7

42,8

37,38 %

Autres

18,4

18,2

18,8

20,2

20,3

20,8

21,3

21,7

18,95 %

Total crédits d'engagement

97,8

97,5

99,8

105,1

107,1

109,5

112,0

114,5

100 %

Source : Agenda 2000

Les instruments de la politique régionale européenne se sont diversifiés.

Ils s'articulent autour de fonds structurels qui sont des instruments financiers au service d'objectifs prioritaires.

Les fonds structurels

Il s'agit des trois fonds précités :

- FEDER : fonds européen de développement économique régional ;

- FSE : fonds social européen ;

- FEOGA : fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section " orientation ",

auxquels s'ajoute le " fonds de cohésion " qui bénéficie à quatre Etats membres : Grèce, Portugal, Irlande et Espagne, et l' IFOP , instrument financier d'orientation pour la pêche.

Les objectifs prioritaires permettent de définir les zones et les problèmes spécifiques auxquels sont destinés ces fonds. Ils sont, dans l'état actuel de la politique régionale communautaire, les suivants :

- Objectifs à vocation régionale :

objectif 1 : promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement

objectif 2 : reconvertir les zones en déclin industriel

objectif 5b :promouvoir le développement des zones rurales vulnérables

objectif 6 : prendre en compte le particularisme des zones arctiques semi-désertiques (Suède et Finlande).

- Objectifs à vocation nationale :

objectif 3 : lutter contre l'exclusion du marché du travail et faciliter l'insertion professionnelle des jeunes

objectif 4 : faciliter l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production

objectif 5a : accompagner l'évolution des structures agricoles et de la pêche.

Un tableau annexé au présent rapport résume les critères utilisés par la réglementation européenne en vigueur pour déterminer les zones éligibles à chaque objectif et détaille quels fonds structurels sont appelés à contribuer au financement de chaque objectif prioritaire.

Des programmes d'initiative communautaire (PIC) ont en outre été progressivement mis en place par la Commission, pour des actions jugées par elle intéressantes, dans ou hors les zones prioritaires. Ils représentent 9 % des crédits d'engagement de la politique structurelle.

La commission dénombre actuellement 13 initiatives communautaires , qui ont à ce jour donné lieu à la mise en oeuvre de plus de 400 programmes, parmi lesquelles les initiatives INTERREG pour la coopération transfrontalière, REGIS pour l'intégration des DOM à la Communauté, LEADER pour le développement local, URBAN pour les quartiers en difficulté, PESCA pour la pêche et, pour les mutations industrielles, parmi d'autres, les initiatives PME, ADAPT, RESIDER et KONVER.

Depuis la ratification du traité de l'Union, la politique régionale européenne se trouve souvent tiraillée entre deux logiques : celle de l'Europe, qui fait des collectivités territoriales des partenaires à part entière de l'Union (comité des régions) et celle des Etats, qui utilisent les fonds structurels pour financer certains désengagements nationaux.

2. Une politique confrontée au défi de l'élargissement à l'Est

Depuis le Conseil Européen de Copenhague, en 1993 , le principe d'un élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale (PECO) est arrêté.

La Commission a d'ailleurs proposé, dans " Agenda 2000 ", une définition plus précise de la " stratégie de pré-adhésion " de ces Etats, dont les contours ont été fixés au sommet européen d'Essen.

Cet élargissement à l'Est, s'il symbolise la réconciliation politique de l'Europe au sein de la Communauté, pose toutefois un véritable défi en termes de " soutenabilité " des politiques communautaires.

En effet, il se distingue des précédents élargissements :

- par sa nature : les candidats ont des économies " en transition ", de l'économie planifiée vers l'économie de marché ;

- par son ampleur : 10 pays sont candidats, le dernier élargissement ne comportant que 4 candidats (et 3 adhésions effectives) ;

- par l'hétérogénéité des situations de ces pays et leur retard de développement par rapport au reste de l'Union européenne, en termes notamment d'infrastructures, de protection de l'environnement, de législation sociale, de structures administratives.

Après l'élargissement aux 10 " PECO " candidats et à Chypre, le territoire de l'Union européenne augmenterait de 34 % 4( * ) . Sa population s'accroîtrait de 29 % mais sont produit intérieur brut n'augmenterait que de 5 %, ce qui représenterait 5( * ) une baisse de 16 % du PIB communautaire moyen par habitant, par rapport à la situation actuelle. Dans " Agenda 2000 ", la Commission souligne que cette baisse serait supérieure à l'ensemble de celles dont se sont accompagnés tous les précédents élargissements.

Au-delà de la période qui retient aujourd'hui notre attention (2000-2006) et qui ne devrait que peu supporter les conséquences financières d'un élargissement qui n'aura vraisemblablement pas le temps d'être totalement achevé, force est de constater que cette ouverture européenne à nos voisins de l'Est ne peut pas ne pas avoir de conséquences, à terme, sur le déplacement des solidarités financières au sein de la Communauté.

La Commission 6( * ) affirme ainsi que " le thème de la cohésion économique et sociale gagnera encore en importance dans une Union élargie et donc, forcément, plus hétérogène. (...) La question se pose de savoir comment adapter nos instruments à l'avenir et au défi de l'élargissement ".

Enjeu européen, la politique structurelle est aussi un enjeu national.

B. UN ENJEU VITAL POUR NOMBRE DE TERRITOIRES FRANÇAIS

1. Une somme importante

Le montant des fonds structurels destinés à la France pour la période de 1994-1999 s'élève à 15,17 milliards d'écus, soit environ 102,6 milliards de francs . Cette dotation équivaut à 8,2 % du total de l'enveloppe structurelle (la France contribuant au budget communautaire à hauteur de 17,5 %).

C'est donc une enveloppe annuelle de 16,5 milliards de francs (dont 10,22 milliards de francs au titre des objectifs régionaux 1, 2 et 5b) qui est attribuée à notre pays, soit en moyenne environ 250 francs par habitant auxquels viennent s'ajouter les crédits des programmes d'initiative communautaire , qui représentent pour 1999 7( * ) 1,762 milliards de francs de dotations pour notre pays (soit l'équivalent du budget du ministère de l'aménagement du territoire).

2. Un soutien essentiel pour les territoires

Votre rapporteur ne s'étendra pas sur les liens tout particuliers qui unissent le Sénat en général -représentant constitutionnel des collectivités territoriales- et votre Commission des Affaires économiques 8( * ) en particulier, à l'aménagement du territoire. La question en débat aujourd'hui est donc suivie avec un vif intérêt.

La carte insérée ci-après rappelle quelles sont actuellement les zones du territoire français qui sont concernées par les objectifs européens " régionaux ", c'est-à-dire ceux qui n'ont pas vocation à s'appliquer à l'ensemble du territoire.

Elle permet de visualiser l'impact géographique des objectifs communautaires actuels.

La répartition par région (et par DOM) de ces dotations 9( * ) pour la période 1994-1999 est donnée par le graphique suivant :

Source : DATAR

Seize milliards et demi de francs par an, c'est neuf fois plus que l'effort annuel de l'Etat en faveur de l'aménagement du territoire. Les dotations européennes représentent 10( * ) jusqu'à 5.700 francs par an et par habitant dans les zones éligibles à l'objectif 1, 1.700 francs par an et par habitant pour les zones de l'objectif 2 et 1.500 francs par an et par habitant pour les zones de l'objectif 5b.

Ces chiffres illustrent ce que les membres de notre Haute Assemblée constatent presque chaque jour sur le terrain : malgré quelques lacunes quant à son application au quotidien, la politique structurelle européenne est essentielle pour nombre de nos territoires.

Cependant, les territoires sont légitimement inquiets des complexités administratives que développe la " renationalisation " des politiques européennes, ajoutant aux procédures de Bruxelles les effets de la bureaucratie nationale.


La Commission européenne a présenté en juillet 1997 une proposition de réforme de cette politique régionale, complétée par des propositions de règlements en mars 1998.

II. LA PROPOSITION DE RÉFORME : LES TERMES DU DÉBAT

A. LES OBJECTIFS DE LA COMMISSION : CONCENTRATION ET DÉCENTRALISATION

1. Un objectif de concentration géographique et thématique

a) " Agenda 2000 "

Dans la perspective tant du nouvel élargissement que de la programmation financière communautaire de la période 2000-2006, la Commission a publié en juillet 1997 une communication : " Agenda 2000 : pour une Union plus forte et plus large ", qui propose, notamment, une réforme des deux grandes politiques communautaires : la politique agricole commune (PAC) et la politique structurelle.

Rappelons que la proposition de réforme de la PAC a donné lieu à une réflexion approfondie de votre commission qui a déposé, à la suite de son rapport d'information : " Quelle réforme pour la politique agricole commune " 11( * ) une proposition de résolution sur ce sujet, actuellement en instance d'examen.

b) Les grands principes

La Commission a globalement proposé le schéma suivant :

Poursuivre l'effort de cohésion

Constatant que la politique régionale doit rester une priorité dans la perspective de l'élargissement, la Commission propose de maintenir cet effort à 0,46 % du PNB communautaire de 1999 , en lui affectant 275 milliards d'écus (prix 1997) , par rapport à 200 milliards pour la période 1993-1999. Une enveloppe de 45 milliards serait réservée aux nouveaux entrants (dont 7 au titre de la " pré-adhésion "), chaque pays ne pouvant recevoir un montant supérieur à 4 % de son PIB.

La répartition financière globale serait donc la suivante :

- pour les Quinze : 230 milliards d'écus (210 pour les fonds structurels, 20 pour le fonds de cohésion) ;

- pour les nouveaux entrants : 45 milliards d'écus (38 pour les dotations structurelles et le fonds de cohésion, 7 pour la pré-adhésion).

Renforcer la concentration

La Commission propose une concentration thématique (passer de 7 objectifs à 3 et de 13 PIC à 3) et géographique ( de 51 % de la population de l'Union couverte à 35 ou 40 % ).

Cette concentration s'accompagne d'une proposition de sortie " en sifflet " (le " phasing out ") pour les zones qui perdraient leur éligibilité (zone des anciens objectifs 1, 2 et 5b non éligibles aux nouveaux objectifs 1 et 2).

La Commission propose de retenir les trois objectifs suivants :

- l'objectif 1 serait, comme c'est déjà le cas, consacré aux régions en retard de développement , mais le critère de PIB par habitant inférieur au seuil de 75 % de la moyenne communautaire serait entendu strictement. Cet objectif devrait concentrer les 2/3 des dotations ;

- l'objectif 2 serait destiné aux régions en reconversion économique et sociale , qu'elles soient industrielles ou de services, rurales, urbaines ou dépendantes de la pêche . La population résidant dans les zones éligibles à l'objectif 2 ne devrait pas dépasser 18 % du total de la population de l'Union ;

- l'objectif 3 -le seul objectif horizontal et non régional- tendrait au développement des ressources humaines . Il serait destiné à intervenir en dehors des zones éligibles aux objectifs 1 et 2.

Soulignons, en outre, que comme le détaille le rapport d'information précité de votre Commission des Affaires économiques sur la réforme de la PAC, le FEOGA section garantie contribuerait au financement du développement rural.

De même, le nombre de programmes d'initiative communautaire serait ramené à 3 : coopération interrégionale ; développement rural et ressources humaines, pour un montant total de 5 % du total des ressources des fonds structurels. Une seule source de financement (un seul fonds) serait prévue pour chaque initiative, dans une optique de simplification.

Maintenir le fonds de cohésion

Le fonds de cohésion, mis en place par le traité sur l'Union européenne signé en 1992, qui bénéficie aux Etats-membres ayant un PNB par habitant inférieur à 90 % de la moyenne communautaire, serait maintenu, y compris pour les Etats intégrant la troisième phase de l'Union économique et monétaire (monnaie unique), pour un montant total de 3 milliards d'écus par an.

Prévoir un soutien structurel pour les nouveaux adhérents

Des fonds seraient destinés aux candidats à l'adhésion, dans la limite de 4 % de leur PIB : 7 milliards d'écus pour la pré-adhésion au travers de l'Instrument structurel de pré-adhésion (ISPA), et 38 milliards d'écus pour les adhérents.

2. Une volonté de décentralisation

" Agenda 2000 " souhaite mettre en place un " partenariat exigeant au niveau décentralisé " en associant davantage les acteurs locaux. Il est également proposé de réformer le mode opératoire des fonds structurels. Plusieurs pistes sont avancées :

- décentralisation aux Etats-membres de la gestion des aides, en contrepartie d'une évaluation renforcée ;

- programmation pluriannuelle associant plusieurs objectifs et permettant une globalisation des documents de programmation (un seul programme intégré par région) ;

- " réserve de performance " de 10 % du total des fonds, attribuée à mi-parcours par la Commission, en fonction des résultats obtenus, y compris dans l'exécution budgétaire effective des programmations ;

- versement d'avances sur programmes (10 %) ;

- dégagement d'office des crédits non utilisés au bout de deux ans.

B. L'ÉVOLUTION DES NÉGOCIATIONS COMMUNAUTAIRES

La communication " Agenda 2000 ", à valeur de document d'orientation politique, s'est traduite juridiquement par la publication par la Commission de plusieurs propositions de règlements, le 18 mars dernier, qui sont actuellement sur la table des négociations.

Concernant la politique structurelle, il s'agit de propositions de règlements du Conseil relatifs :

- aux dispositions générales sur les fonds structurels (c'est sur ce projet que se concentre le " noyau dur " de la négociation ) ;

- au fonds européen de développement régional ;

- au fonds social européen ;

- aux actions structurelles dans le secteur de la pêche .

1. Le calendrier des négociations

La réforme devrait entrer en vigueur au 1 er janvier 2000, ce qui signifie, en pratique, quelle devrait être achevée, pour laisser aux négociations sur les programmes eux-mêmes le temps de se dérouler, d'ici à la fin du premier trimestre 1999.

Les négociations se voient en effet menacées d'un véritable " dérapage " si elles ne pouvaient se conclure d'ici au renouvellement du Parlement européen, en juin prochain. La " fenêtre de tir " est donc étroite, malgré l'importance de l'enjeu.

Il semble que, bien que ce sujet doive être évoqué au sommet européen de Vienne des 11 et 12 décembre prochain, il ne faille pas attendre d'accord politique définitif avant, au mieux, mars 1999.

La procédure de décision employée pour certaines propositions de règlements (et notamment pour le règlement général sur les fonds structurels) est celle de l'article 130 D du traité instituant la Communauté européenne qui, bien que moins complexe que la procédure de codécision, requiert toutefois un avis conforme du Parlement européen et l'unanimité du Conseil.

Cette tâche n'est pas aisée, compte tenu :

- de la diversité des positions des Etats-membres ;

- de l'objectif à atteindre par nature douloureux : la concentration ;

- de l'importance de la réforme : la politique structurelle fait déjà, pour le seul règlement " général ", l'objet d'un texte de 58 articles assortis de 58 considérants ; et encore n'est-ce qu'une partie, d'ailleurs peu dissociable de l'ensemble, d'Agenda 2000 ; qui est mis en oeuvre par une vingtaine de propositions de règlements au total ;

- de l'étroitesse du délai fixé pour la fin des négociations.

La présidence (autrichienne) du Conseil souhaite malgré tout obtenir un accord sur le plus grand nombre possible de points en discussion. Des points techniques ont déjà fait l'objet de compromis.

Un dialogue interinstitutionnel, complexe et évolutif, et encore largement inabouti, s'est noué à plusieurs niveaux. Il concerne les quinze Etats-membres entre eux et plus particulièrement la présidence du Conseil et les autres Etats-membres :

- pour l'instant - le plus souvent - au niveau de groupe d'experts (le groupe de travail " actions structurelles " ou le groupe des " Amis de la présidence 12( * ) " ) ;

- ou bien au niveau du comité des représentants permanents (COREPER), qui tranche les principaux points restés en suspens.

Cette négociation associe aussi la Commission, qui est de par les traités la principale force de proposition, et le Parlement européen.

Le processus de négociation sera donc long et complexe. Il est encore loin d'aboutir, même si des compromis se dessinent sur certains points.

2. Les termes du débat

a) La difficulté d'avancer une simulation précise de l'impact de la réforme

Votre rapporteur s'est bien entendu intéressé à l'impact que la proposition de réforme aurait pour notre pays, dans un contexte global de réduction des zones éligibles et de sortie -à part les DOM, du fait de la reconnaissance de leur ultrapériphicité par le traité d'Amsterdam- du zonage de l'objectif 1 , qui concentrera les 2/3 du total des dotations, des zones françaises jusqu'alors éligibles : Corse et Valenciennois.

La superficie des territoires français concernés au titre de l'objectif 1 risque donc d'être massivement réduite. Les estimations quant à l'éligibilité à l'objectif 2 sont plus délicates et il est très difficile d'aboutir à des conclusions tranchées.

En effet, un trop grand nombre de points restent en discussion, en particulier pour la définition précise des critères du nouvel objectif 2 et pour les dispositifs de sortie transitoire de l'éligibilité (le " phasing out "), qui intéressent au premier chef notre pays.

Le commissaire européen à la politique régionale, Mme Monika Wulf-Mathies, aurait, un temps, évoqué le chiffre de 36,8 % de la population française comme pouvant être éligible aux nouveaux zonages européens. Mais ce chiffre n'a pas été confirmé. Certains interlocuteurs connaisseurs du dossier ont semblé moins optimistes.

La DATAR, qui effectue des simulations cartographiques des conséquences possibles des négociations actuelles, n'a pas souhaité les communiquer, estimant qu'il s'agissait de documents de travail internes, élaborés à une phase encore trop précoce de la négociation pour être vraiment significatifs.

Il est vrai qu'à bien des égards, le jeu reste largement ouvert. Votre rapporteur tentera de dresser une analyse succincte des nombreuses questions qui se posent encore.

b) Les principaux points en discussion

L'objectif 1 :

- La liste des régions (le niveau NUTS II en nomenclature communautaire) éligibles à cet objectif, qui concentrera les deux tiers des dotations, sera définie par la Commission sur le critère d'un produit intérieur brut par habitant (mesuré en standards de pouvoir d'achat) inférieur à 75 % de la moyenne communautaire , ce critère étant désormais strictement entendu par la Commission. Il s'ensuivra une augmentation importante - et peut-être excessive - des dotations par habitant dans les zones éligibles.

Les sommes allouées à cet objectif ne doivent-elles pas en conséquence être rééquilibrées au profit des deux autres objectifs ?

- Les régions ultrapériphériques qui ont fait l'objet d'un nouvel article et d'un protocole joint au traité d'Amsterdam (DOM français qui remplissent de toutes façons le critère des 75 %, Açores, Madère et Canaries) sont incluses dans ce zonage.

Faut-il y associer également, comme le propose la Commission, les zones arctiques désertiques de l'actuel objectif 6 ?

Comment justifier une telle exception à l'application stricte proposée par la Commission du critère de 75 % ? Peut-on envisager , comme l'avancent certaines délégations, deux critères, l'un strictement entendu, de 75 % et l'autre de 65 %, donnant lieu à une éligibilité à taux réduit  ?

- Le dispositif de sortie " en sifflet " des zones anciennement éligibles à l'objectif 1 qui ne le seraient plus est pour le moins complexe : celles-ci continueraient à en bénéficier jusqu'au 31 décembre 2005, date à laquelle l'aide du FEDER serait prolongée pour les zones devenues éligibles à l'objectif 2, les autres continuant de percevoir des aides du FSE, de l'IFOP et du FEOGA-orientation en 2006, pour achever des opérations en cours.

Quelles seront précisément les sommes attribuées à cette transition ? Pourquoi le " Phasing out " de l'objectif 1 a-t-il une durée proposée différente de celle de l'objectif 2 ?

L'objectif 2

Ce point, qui figure à l'article 4 de la proposition de règlement général, concentre encore de nombreux débats.

- L'objectif 2 serait, en effet, composé d'actions hétéroclites bénéficiant à diverses zones en reconversion, qu'elles soient industrielles, de service, rurales, urbaines difficiles, ou liées à la pêche.

- La proposition de la Commission est la suivante : seule 18 % de la population de l'Union pourrait être éligible au nouvel objectif 2. La Commission fixerait un plafond de population éligible par Etat-membre , en fonction de plusieurs critères. Les Etats-membres proposeraient à la Commission des listes de zones éligibles, sous ce plafond. Un dispositif de sortie transitoire (zones anciennement objectif 2 et 5b) est prévu.

Les questions, nombreuses, qui restent à trancher, sont principalement les suivantes :

La répartition du plafond de 18 % entre les Etats-membres

Afin de répartir le plafond entre Etats-membres, la Commission a proposé, d'une part, une série de critères relatifs aux problèmes structurels des régions industrielles et rurales et, d'autre part, un indicateur de gravité des problèmes structurels de chaque Etat-membre sur le plan national élaboré sur un critère de chômage global et de longue durée en dehors des zones de l'objectif 1 . Cette position est soutenue par les autorités françaises.

Or, certaines délégations (Allemagne et Royaume-Uni notamment) souhaitent introduire un critère de sélection basé sur le PIB par habitant, qui serait pourtant redondant avec le critère de définition des zones éligibles à l'objectif 1.

Les " sous-plafonds " sectoriels

La Commission propose que, dans chaque Etat-membre, les régions industrielles et rurales comprennent au moins 50 % de la population éligible à l'objectif 2. Un considérant de la proposition de règlement va plus loin puisqu'il indique une répartition -indicative- optimale des 18 % de population, suivant les actions (des " sous-plafonds ") :

- 10 % pour les restructurations industrielles et dans le secteur des services ;

- 5 % pour les zones rurales ;

- 2 % pour les quartiers urbains ;

- 1 % pour les régions concernées par les difficultés de la pêche.

Cette sous-répartition -que la Commission reconnaît comme étant facultative et globale pour toute l'Union- semble contraire au principe de subsidiarité. Ne vaut-il pas mieux la supprimer ?

La marge de manoeuvre des Etats-membres dans la délimitation des zones

Plusieurs dispositions sont susceptibles d'entraver la liberté de choix -à l'intérieur des critères communautaires- des zones de l'objectif 2 par les Etats-membres , dans l'enveloppe fixée par leur plafond de population éligible.

Il s'agit en particulier :

- de l'éventuel " plancher " de 100.000 habitants par zone qu'a semblé un temps recouvrir, dans des discussions informelles, le terme de " zone significative " figurant dans le règlement ;

- de l'obligation de " cohérence " des zonages nationaux et communautaires qui imposerait une identité stricte (à 2 % près) entre le zonage français de la prime à l'aménagement du territoire (PAT) et le nouveau zonage objectif 2.

Cette mesure semble contraire à la subsidiarité. Elle réduirait excessivement la carte PAT, alors que cette prime est déjà trop sélective. Cet outil ne pourrait plus être utilisé en compensation d'une éventuelle sortie de zonage européen.

Même assortie d'une marge de tolérance accrue, comme il est actuellement envisagé, cette obligation de " cohérence " semble peu opportune voire inutile puisque l'additionnalité des financements communautaire et national garantit déjà un couplage des deux actions.

- de l'éventualité d'une obligation de proposer au moins une zone dans chaque département éligible , qui pourrait constituer un facteur de rigidité et d'émiettement ;

- de l'éventuelle impossibilité de pouvoir retenir une zone rurale dans un département admissible au titre des critères industriels (ou l'inverse). En d'autres termes, y aura-t-il une différenciation des zones par type au sein de l'objectif 2, ou le zonage sera-t-il " unicolore " ?

- de l'étendue de la définition de la " contiguïté " , permettant d'élargir le périmètre retenu, au-delà des départements admissibles, à des zones voisines mais unies par des problématiques similaires, comme les zones de restructuration défense par exemple.

Le " phasing out "

Comme on l'a indiqué, un dispositif transitoire de sortie est prévu pour les zones qui ne seront plus éligibles à l'objectif 2. Or, il est étalé sur une durée moins longue que celui de l'objectif 1. Ce choix ne semble pas justifié .

Le " filet de sécurité "

Bien que la réforme souhaite accroître la concentration des aides, un " filet de sécurité " est prévu, qui assure aux Etats-membres qu'ils ne perdent pas plus du tiers de leur population éligible, du fait du passage des anciens objectifs 5b et 2 au nouvel objectif 2.

Cette mesure paraît contraire à l'objectif de concentration et risque, en outre, de générer un effet de contagion, des délégations souhaitant qu'un dispositif similaire soit introduit pour l'objectif 1.

L'objectif 3

La question de l'exclusion mutuelle des interventions au titre des objectifs 1, 2 et 3, proposée par la Commission, a été posée par certaines délégations. Comment en effet justifier d'une telle exclusivité ?

Ne serait-il pas souhaitable d'affirmer l' " horizontalité " de l'objectif 3, c'est-à-dire de prévoir qu'il puisse intervenir dans les zones éligibles à l'objectif 2 où, au demeurant, les problèmes sociaux les plus graves se posent souvent ?

Le fonds de cohésion

La Commission propose que les pays éligibles aux actions de cohésion puissent le rester, même s'ils intègrent la monnaie unique.

Une telle argumentation est-elle cohérente avec le processus en cours d'intégration par ces pays de la troisième phase de l'union économique et monétaire ?

En tout état de cause, le fonds de cohésion devrait faire partie de " la mise à plat " souhaitée par le Président de la République française afin que l'on puisse comparer les avantages nationaux résultant des différentes politiques européennes.


Les programmes d'initiative communautaire (PIC)

Ces initiatives qui ont un grand intérêt doivent être défendues, certaines délégations demandant que leur nombre soit réduit au-delà du chiffre de trois proposé par la Commission.

Il s'agit là d'un champ fertile pour la coopération entre l'Union et les régions.

La " réserve de performance "

La Commission propose que 10 % des crédits d'engagement prévus par les fonds structurels soient attribués à mi-parcours par elle-même en fonction de la mise en oeuvre des programmes et du respect du critère d'additionnalité (co-financements nationaux).

Cette proposition pourrait être la porte ouverte à un certain arbitraire. Toutefois, elle a le mérite de donner à la Commission les moyens d'une évaluation opérationnelle et stimulante.

Le partenariat

La Commission propose que les Etats-membres mettent en place un partenariat renforcé, ouvert aux autorités régionales et locales , ainsi qu'aux " partenaires économiques et sociaux ", aux " responsables de l'environnement et de la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes ".

L'association des collectivités semble non seulement nécessaire mais aussi souhaitable. Le dialogue avec les Conseils régionaux devrait être privilégié.

La programmation

Le texte du règlement indique que la Commission établit des orientations présentant les priorités communautaires pour chaque objectif.

Cette disposition est contestée par certaines délégations qui souhaitent obtenir davantage de liberté dans la mise en oeuvre.

Le Comité de suivi

La proposition de règlement prévoit la création de comités de suivi, présidés par l'autorité de gestion de l'Etat-membre, pour chaque programme opérationnel, où la Commission ne siègerait plus qu'à titre consultatif. Il se préoccuperait de la qualité de la mise en oeuvre de l'intervention (avis sur les modifications et compléments de programmation, évaluation et adaptation des programmes, approbation du rapport annuel d'exécution avant sa transmission à la Commission).

Certaines délégations demandent que son rôle soit mieux défini.

La répartition entre les différents acteurs au sein des comités de suivi doit être mieux équilibrée entre l'Etat, l'Europe et les collectivités territoriales.


La globalisation des documents

Afin d'améliorer l'efficacité de l'action structurelle, le règlement propose que l'action communautaire régionale soit intégrée dans un seul programme par région , au niveau territorial adéquat : celui de la région (dit NUTS II), pour les objectifs 1 et 2.

Pour les objectifs 2 et 3, la Commission propose qu'ils continuent d'être mis en oeuvre sous forme de documents uniques de programmation intégrant tous les Fonds (DOCUP), tandis que l'objectif 1 resterait traité dans un " cadre communautaire d'appui ", en raison de l'importance des crédits concernés et de la diversité des programmes pouvant être mis en oeuvre.

La simplification de la gestion financière

Afin de limiter le volume des crédits sous-utilisés, il est prévu que les crédits demandés, mais non utilisés dans les deux ans suivant l'année de l'engagement, soient dégagés d'office . La Commission propose toutefois de maintenir le statut privilégié de la dépense structurelle, qui conduit à rebudgétiser automatiquement les crédits non consommés.

Par ailleurs, la Commission propose de verser, à titre d'avance sur programme, un forfait de 10 % de la contribution totale prévue , puis d'échelonner régulièrement les remboursements.

Certaines délégations sont hostiles au " dégagement d'office ", d'autres à l'automaticité de la reconduction.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. TROIS PRINCIPES À AFFIRMER

1. Reconnaître une véritable politique communautaire d'aménagement du territoire

Avec l'Acte Unique, et la réforme de 1988, la politique régionale, en même temps qu'elle a vu ses moyens doubler, est devenue un impératif renouvelé, sous la forme de la cohésion économique et sociale de la Communauté, conçue comme le corollaire indispensable du marché unique.

Votre rapporteur estime qu'il est temps d'aller plus loin. N'est-il pas logique d'accompagner le marché unique et l'union économique et monétaire de la mise en place d'une politique communautaire d'aménagement du territoire, succédant à la seule recherche de la cohésion économique et sociale ?

Cette notion n'apparaît encore nulle part dans les traités ni dans les règlements relatifs à la politique régionale. Il lui est préféré le terme " d'utilisation de l'espace européen ". Pourtant, comment ne pas voir que l'élaboration de plus en plus communautaire des politiques de développement régional, en association avec les autorités nationales et régionales de chaque Etat-membre, entérine une telle évolution ?

La mise en place par le Traité sur l'Union européenne (articles 198 A à 198 C) du " Comité des régions ", les rapports périodiques sur la cohésion économique et sociale de l'Union, l'association partenariale toujours plus étroite des représentants des collectivités à la programmation structurelle communautaire, l'élaboration d'un " schéma européen de développement de l'espace communautaire ", la logique de l'additionnalité (co-financements européens et locaux), sans parler de l'évolution actuelle vers un couplage des calendriers entre les programmations communautaire (fonds structurels) et nationale (contrats de plan Etat-régions) sont autant d'éléments qui montrent qu'une politique européenne d'aménagement du territoire se met progressivement en place . Elle sera encore plus nécessaire, demain, dans la Communauté à 26, qu'elle ne l'est aujourd'hui à 15.

Votre rapporteur souhaite qu'elle soit confortée par un engagement politique renouvelé des chefs d'Etat. On peut regretter que les Conseils européens " Aménagement du territoire " soient toujours de nature informelle.

Dans cette conception renforcée, la politique communautaire d'aménagement du territoire s'étendrait non seulement à l'actuelle politique structurelle, mais aussi à celle des grandes infrastructures, comme l'avait initié le sommet européen d'Essen en 1995.

2. Tirer les conséquences du changement de centre de gravité de l'Union : vers la reconnaissance de nouvelles périphéricités

La réconciliation de l'Europe par l'adhésion à l'Union européenne est un symbole politique fort.

C'est aussi un facteur qui va profondément bouleverser le visage de la Communauté, ses équilibres, son identité. L'Union après l'adhésion des PECO sera toute différente.

Cette nouvelle donne aura, certes, des conséquences pratiques sur la " soutenabilité " à terme de certains instruments financiers et sur le niveau d'aide structurelle qu'il est souhaitable d'apporter, compte tenu de la capacité d'absorption de ces nouveaux membres. L'élargissement pose aussi la question du déplacement des solidarités financières au sein de l'Union , d'un mouvement - pour schématiser - globalement Nord/Sud (sauf pour l'Irlande) à un transfert Est/Ouest.

Votre rapporteur estime que ce déplacement du centre de gravité vers l'Europe continentale doit avoir pour corollaire la reconnaissance d'une nouvelle périphéricité, celle de l'arc atlantique et méditerranéen, à l'Ouest et au Sud de la " banane bleue " 13( * ) , menacé, si on n'y prenait garde, d'une " finistérisation " au sein de la nouvelle Europe.

L'émergence et la reconnaissance de cette nouvelle solidarité atlantique et méditerranéenne permettrait à la France de jouer un rôle pivot dans le rassemblement des Etats-membres qui partagent ces préoccupations, face à la constitution d'un " pôle continental " qui risque de structurer l'Union de demain.

Votre commission, si elle souhaite le renforcement et l'inflexion indiqués de la politique structurelle européenne, ne prône évidemment pas de démission des Etats-membres - et moins encore, on s'en doute, de la France - en la matière. Elle souhaite au contraire que l'articulation entre les deux niveaux soit un gage d'efficacité. En particulier, l'Etat se doit d'avoir une véritable stratégie nationale face à la politique structurelle communautaire, sans se contenter d'engranger les subsides européens.

3. Se donner les moyens d'une véritable stratégie nationale

Ce rapport n'est pas le lieu approprié pour faire de trop longs développements sur la politique française d'aménagement du territoire, l'exercice issu de l'article 88-4 de la Constitution voulant que votre commission se prononce sur une négociation purement communautaire. Qu'on permette simplement à votre rapporteur d'émettre quelques souhaits, directement liés à la négociation européenne en cours.

Refuser l'impératif d'alignement (" cohérence ")

L'obligation de " cohérence " - c'est-à-dire peu ou prou d'identité - entre le zonage français de la prime à l'aménagement du territoire (PAT) et le zonage européen de l'objectif 2 ne doit pas être acceptée.

Contraire au principe de subsidiarité, cette perspective empêcherait l'Etat de jouer le rôle qui, au sens de votre commission des Affaires économiques, doit être le sien : accompagner, au-delà du simple dispositif communautaire de " phasing out ", les territoires qui sortiraient de l'éligibilité aux fonds structurels .

Le Gouvernement doit défendre sa marge d'action et ne pas masquer un éventuel manque d'ambition - ou de moyens - par l'écran de fumée d'un quelconque carcan bruxellois.

La possible proposition de compromis de la Commission européenne de faire passer de 2 % à 10 %, voire 15 %, la marge d' " incohérence " admise n'est pas de nature à lever les vives réserves de votre commission des Affaires économiques en la matière.

Quant à la nécessité d'une " cohérence " des deux niveaux d'intervention, elle est de toutes façons garantie par l'additionnalité des deux types de financements , communautaire et infra-communautaire.

Le zonage de l'objectif 2

Comme cela a déjà été évoqué, le degré de souplesse dans la détermination, par les Etats-membres, du zonage de l'objectif 2 est actuellement en discussion.

Cette négociation ne doit pas aboutir à une renationalisation. Le " trilogue " Etat-Europe-Région est un préalable indispensable.

De même, la possibilité de permettre à l'objectif 3 d'intervenir dans les zones éligibles à l'objectif 2 doit être vigoureusement défendue par les autorités françaises.

Tirer pleinement parti des concordances de calendrier

Le Gouvernement a souhaité aligner strictement la programmation régionale française (les contrats de plan Etat-régions couvriront la période 2000-2006, avec une actualisation à mi-parcours) sur le calendrier prévu pour les fonds structurels.

Que recouvre une telle démarche : un pur alignement sur des orientations et des programmations définies à Bruxelles ou une détermination à exploiter toutes les complémentarités et toutes les synergies possibles entre ces deux outils ?

Votre rapporteur appelle de ses voeux la réalisation de la deuxième branche de l'alternative.

Encore faut-il que le Gouvernement s'en donne la peine et les moyens. L'Etat n'a-t-il pas tendance, plutôt, à " s'approprier " les crédits européens et à souhaiter paradoxalement, au moment où l'Union s'apprête à entrer dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire, une " renationalisation " des politiques communes ?

En aucun cas les crédits de l'Europe ne devraient être assimilés à une intervention nationale.

B. UNE APPROBATION DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION

1. La proposition de résolution n° 517 rectifiée

Comme cela était indiqué dans l'avant-propos, la délégation du Sénat pour l'Union européenne a suivi avec un intérêt tout particulier le sujet qui retient aujourd'hui notre attention.

C'est au mois de juin dernier que la proposition de résolution n° 517 rectifiée a été déposée en son nom par M. Yann Gaillard.

Cette proposition de résolution, que votre commission des Affaires économiques examine aujourd'hui, formule plusieurs recommandations sur les thèmes suivants :

- principes et objectifs de la réforme (adhésion d'ensemble sous réserve du financement du développement rural) ;

- répartition des fonds disponibles (rééquilibrage des dotations entre l'objectif 1 et les autres objectifs) ;

- articulation avec le fonds de cohésion (détermination d'un plafond d'aide par habitant) ;

- définition de l'objectif 1 (suppression demandée de l'assimilation à l'objectif 1 des zones arctiques) ;

- définition de l'objectif 2 ( demande de critères cohérents, souhait de ne pas faire référence au zonage PAT) ;

- définition de l'objectif 3 (souhait d'une possibilité de cumul des interventions des objectifs 2 et 3) ;

- dispositif transitoire (souhait d'une harmonisation des durées des périodes transitoires, demande de chiffrage précis et de clarification des opérations éligibles) ;

- réserve de performance.

Votre commission des affaires économiques adhère à ces recommandations.

2. Une approbation d'ensemble et quelques enrichissements

Votre commission vous propose donc d'adopter le dispositif proposé par la proposition de résolution de la délégation pour l'Union européenne déposée par M. Yann Gaillard , sous réserve de quelques compléments , qui tiennent d'une part à la prise en compte des positions de principe exprimées ci-dessus et d'autre part à l'actualisation de certaines préoccupations, compte tenu de l'évolution récente des négociations.

Sont ainsi proposés l'insertion ou la modification d'alinéas relatifs à :

- la nécessité d'une prise en compte, à terme, d'une véritable politique d'aménagement du territoire européenne ;

- la volonté de reconnaissance d'une nouvelle périphéricité atlantico-méditerranéenne ;

- la demande, pour l'objectif 2, d'une discussion Europe-Etat-Région pour une meilleure définition des zones ;

- la demande d'un alignement à six ans de la durée des périodes de sortie transitoire des objectifs 1 et 2 ;

- le soutien plus ferme d'une " horizontalité " de l'objectif 3 (compatibilité avec l'objectif 2) ;

- le souhait d'un soutien vigoureux du Gouvernement français aux trois programmes d'initiative communautaires proposés par la commission.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de résolution ci-après. Votre rapporteur, pour tenir compte des observations formulées dans le débat, très riche, qu'a suscité l'examen de cette proposition de résolution, vous proposera des compléments à cette rédaction, réaffirmant l'attachement des collectivités territoriales à une politique européenne protégée de toute renationalisation, qui seront examinés lors de la réunion de la commission consacrée à l'examen des amendements.

ANNEXE : LA POLITIQUE STRUCTURELLE ACTUELLE
PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition d'acte communautaire n° E 1061,

1- Politique communautaire d'aménagement du territoire

Considérant que la prise en compte d'une véritable politique européenne d'aménagement du territoire portant à la fois sur la cohésion régionale et sur les infrastructures est souhaitable ;

Considérant que le déplacement vers l'Est des solidarités communautaires doit s'accompagner de la reconnaissance de nouvelles périphéricités :

- demande la reconnaissance d'un critère d'accessibilité pour renforcer l'action en faveur des zones périphériques et fragiles.

2- Principes et objectifs de la réforme

Considérant que l'action structurelle de l'Union est un élément essentiel de sa politique de cohésion économique et sociale ; que la perspective de l'élargissement à de nouveaux pays justifie qu'une nouvelle réflexion soit engagée en la matière ; qu'une simplification des procédures et un meilleur partage des responsabilités entre les intervenants permettront une plus grande efficacité dans l'utilisation des fonds disponibles :

- se déclare favorable au principe d'une réforme de la politique structurelle de l'Union, soutient la réduction du nombre de ses objectifs, sous réserve que soit préservé le financement du développement rural, et approuve les nouvelles dispositions destinées à rendre moins complexe sa mise en oeuvre par les Etats membres.

3- Répartition des fonds disponibles

Considérant toutefois qu'il est proposé d'affecter à la réalisation de l'objectif 1 les deux tiers des crédits des Fonds structurels, soit une augmentation en valeur d'environ 20 % par rapport à l'actuelle période de programmation ; que, dans le même temps, la diminution des zonages conduira à réduire d'environ vingt millions le nombre d'habitants couverts par cet objectif ; qu'il convient par ailleurs de tenir compte de la capacité d'absorption de financements extérieurs dans les régions bénéficiaires, notamment au regard du principe d'additionnalité ;

Considérant qu'il est essentiel d'établir une politique durable d'action structurelle dans une Europe destinée à l'élargissement ; que cette politique doit être conduite dans le souci de contenir les dépenses budgétaires ; que les nouveaux adhérents pourraient légitimement prétendre, dans l'avenir, à un niveau d'aide équivalent à celui accordé aux actuels membres de l'Union :

- souhaite qu'un rééquilibrage des dotations entre l'objectif 1 d'une part, et les objectifs 2 et 3, d'autre part, soit effectué au profit de ces derniers.

4- Articulation avec le Fonds de cohésion

Considérant en outre que, dans l'hypothèse d'un maintien du bénéfice du Fonds de cohésion aux pays accédant à la troisième phase de l'Union économique et monétaire, cette dotation se cumulera avec les fonds distribués au titre de l'objectif 1 :

- souhaite que soit d'ores et déjà clarifiée l'articulation envisagée entre ces deux types d'aides structurelles ;

- demande que soit étudiée la possibilité de déterminer un plafond global d'aide par habitant ou en pourcentage du PIB afin d'éviter, d'une part, des distorsions de traitement trop importantes entre les Etats membres qui nuiraient à l'impératif de cohésion, d'autre part, une impossibilité pratique d'absorption des fonds disponibles.


5- Définition de l'objectif 1

Considérant qu'il est proposé une stricte application du critère d'éligibilité à l'objectif 1 ; que, s'il semble naturel d'y inclure les régions ultrapériphériques en raison du traitement particulier qui leur est reconnu par le traité d'Amsterdam, il ne répond à aucune logique d'y assimiler l'ensemble des régions de l'actuel objectif 6 :

- demande la suppression de l'assimilation des régions de l'objectif 6 au futur objectif 1, si elles ne répondent pas au critère de PIB inférieur à 75 % de la moyenne communautaire ;

- estime que le rééquilibrage des dotations entre les objectifs 1 et 2 permettrait une prise en compte justifiée de ces régions au titre de l'objectif 2.


6- Définition de l'objectif 2

Considérant les conditions dans lesquelles sera appréciée l'éligibilité à l'objectif 2 et notamment la grande hétérogénéité des critères proposés par la Commission, qui résulte du caractère multiple des missions assignées à cet objectif ;

Considérant que, au sein de l'objectif 2, les plafonds de populations européennes éligibles par type d'action, tels que proposés par la Commission, ne sont conformes ni à l'application du principe de subsidiarité, ni au simple bon sens ;

Considérant que, s'il est pertinent de rechercher une cohérence de zonage entre l'action communautaire et l'action nationale, la référence à la politique de concurrence pour apprécier cette dernière semble artificielle et porte atteinte à la compétence des Etats membres dans la définition de leurs priorités, en violation du principe de subsidiarité :

Considérant qu'il importe de garantir une certaine souplesse dans la définition des zones éligibles  ;

- demande au Gouvernement d'obtenir la définition de critères clairs et cohérents permettant une mise en oeuvre flexible par les Etats-membres ;

- souhaite la suppression des plafonds indicatifs de population éligible proposés par la Commission ;

- demande la suppression de l'obligation d'alignement entre le zonage communautaire de l'objectif 2 et celui des aides nationales à caractère régional de l'article 92-3-c du traité ;

- se demande si l'instauration d'un filet de sécurité pour l'objectif 2 n'est pas contraire à la volonté de concentrer les aides en vue d'une meilleure efficacité.


7- Définition de l'objectif 3

Considérant que, par l'adoption d'un nouveau titre sur l'emploi dans le Traité d'Amsterdam, le Conseil a reconnu que celui-ci constituait désormais un problème d'intérêt commun ; que le Conseil européen extraordinaire sur l'emploi de Luxembourg a confirmé cette priorité ;

Considérant le caractère résiduel de l'objectif 3, tant en termes d'application géographique qu'en volume financier ;

Considérant que l'application du principe de subsidiarité devrait laisser aux Etats membres une plus grande liberté dans l'utilisation de ces fonds dès lors qu'elle s'inscrit dans le cadre des lignes directrices pour l'emploi :

- estime qu'une meilleure efficacité résulterait, en termes d'emplois, de l'autorisation d'utiliser les fonds disponibles au titre de l'objectif 3 dans les zones classées en objectif 2, afin d'assurer la complémentarité des actions.

8- Dispositif transitoire

Considérant que les mesures prévues au titre du dispositif transitoire ne sont pas suffisamment claires, alors même qu'il s'agit d'un élément essentiel de la réforme envisagée :

- demande au Gouvernement d'obtenir une estimation chiffrée des fonds disponibles au seul titre du dispositif transitoire de sortie ;

- souhaite une clarification de la nature des opérations qui seront envisageables en période transitoire ;

- demande l'uniformisation à six ans des durées des dispositifs transitoires.


9- Réserve de performance

Considérant que la Commission a maintenu le principe de la constitution d'une réserve de performance, correspondant à 10 % des Fonds structurels disponibles, et attribuée à mi-parcours de la période de programmation en fonction des résultats obtenus par les programmes mis en oeuvre ; que cette mesure n'est pas conforme au principe de subsidiarité ; que l'appréciation, par la Commission, de la performance des programmes ne semble pas répondre à des critères objectifs ; que cette disposition pourrait avoir pour effet, contraire à celui recherché, d'inciter à la dépense par surprogrammation en début de période :

- demande au Gouvernement d'obtenir la suppression des articles 7-4 et 43 instaurant ce dispositif.

10- Programmes d'initiative communautaires

Considérant l'apport substantiel qu'apportent les programmes d'initiative communautaires à la politique de cohésion économique et sociale ;

Considérant l'intérêt des programmes interrégionaux :

- soutient la proposition de maintien des trois programmes d'initiative communautaires prévue par le projet de règlement.


1 " Quelle réforme pour la Politique agricole commune ? ", Commission des Affaires économiques et Mission d'information sur l'avenir de la PAC, Président M. Philippe François, Rapporteurs MM. Marcel Deneux et Jean-Paul Emorine, Sénat, 1998.

2 Même s'il instituait le Fonds Social Européen et prévoyait la création du Fonds d'Orientation et de Garantie Agricole, qui intervint en 1962.

3 Hors fonds de cohésion, 159,7 milliards d'écus avec le fonds de cohésion.

4 D'après les évaluations de la Commission européenne.

5 D'après une évaluation du Parlement européen, voir rapport n° PE 224.339, 1997.

6 Dans " Agenda 2000 ".

7 D'après le " jaune budgétaire " " Aménagement du territoire " annexé au projet de loi de finances pour 1999.

8 Voir notamment les conclusions de la mission d'information présidée par son président, M. Jean François-Poncet : " Aménagement du territoire " - Sénat n° 343, 1993-1994.

9 Chiffres en Mécus.

10 D'après le calcul de M. Yann Gaillard dans son rapport " Agenda 2000 : Quelle politique régionale pour une Europe élargie ? " Sénat 1997.

11 Sénat n° 466, 1997-1998, président : M. Philippe François, rapporteurs : MM. Marcel Deneux et Jean-Paul Emorine.

12 Groupe informel de représentants des Etats-membres qui contribue à l'élaboration de compromis au sein du Conseil.

13 Arc qui part de Londres et descend, par l'Allemagne, jusqu'à Milan d'une densité supérieure aux autres régions européennes.



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