Projet de loi autorisant l'approbation de l'Accord d'adhésion du Royaume de Suède à la Convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes

PJL Accord de coopération entre le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République italienne, le Royaume d'Espagne, la République portugaise, la République hellénique, la République d'Autriche, le Royaume de Danemark, la République de Finlande, le Royaume de Suède, Parties contractantes à l'Accord et à la Convention de Schengen, et la République d'Islande et le Royaume de Norvège, relatif à la suppression des contrôles de personnes aux frontières communes (ensemble une annexe). PJL Accord d'adhésion du Royaume de Danemark à la Convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, PJL Accord d'adhésion de la République de Finlande à la Convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes. PJL Accord d'adhésion

MASSON (PAUL)

RAPPORT 104 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Table des matières

N° 104

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 décembre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur :

- le projet de loi autorisant l'approbation de l' Accord de coopération entre le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République italienne, le Royaume d'Espagne, la République portugaise, la République hellénique, la République d'Autriche, le Royaume de Danemark, la République de Finlande, le Royaume de Suède, Parties contractantes à l'Accord et à la Convention de Schengen, et la République d'Islande et le Royaume de Norvège, relatif à la suppression des contrôles de personnes aux frontières communes (ensemble une annexe),

- le projet de loi autorisant l'approbation de l' Accord d'adhésion du Royaume de Danemark à la Convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes ,

- le projet de loi autorisant l'approbation de l' Accord d'adhésion de la République de Finlande à la Convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes ,

- le projet de loi autorisant l'approbation de l' Accord d'adhésion du Royaume de Suède à la Convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes ,

Par M. Paul MASSON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir les numéros :

Sénat : 568 , 569 , 570 et 571 (1997-1998).

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le 14 juin 1985, la France, l'Allemagne et les pays du Benelux décidaient, à Schengen, au Luxembourg, de supprimer progressivement les contrôles à leurs frontières communes. Cinq ans plus tard, le 19 juin 1990, les mêmes Etats déterminaient les conditions de mise en oeuvre de cette initiative dans le cadre de la convention d'application de l'accord de Schengen.

Au noyau initial des pays fondateurs se sont joints l'Italie (27 novembre 1990), l'Espagne et le Portugal (25 juin 1991), la Grèce (6 novembre 1992), l'Autriche (28 avril 1995) et enfin le Danemark, la Finlande et la Suède (19 décembre 1996).

L'espace Schengen s'est ainsi trouvé élargi aux dimensions de l'Union européenne à l'exception notable du Royaume-Uni et de l'Irlande. Le traité d'Amsterdam signé le 22 octobre 1997 consacre cette évolution et intègre l'"acquis" de Schengen à l'Union européenne tout en préservant la situation particulière du Royaume-Uni et de l'Irlande.

Les accords d'adhésion des trois pays nordiques sont aujourd'hui soumis à l'examen du Sénat. Ils sont accompagnés d'un accord de coopération entre les Etats signataires de la Convention d'application de l'Accord de Schengen d'une part, et l'Islande et la Norvège d'autre part. En effet ces deux derniers Etats n'appartiennent pas à l'Union européenne et ne peuvent donc intégrer l'espace Schengen. Toutefois, dans le cadre de l'Union nordique des passeports, ces pays ont déjà instauré la libre circulation des personnes avec le Danemark, la Finlande et la Suède. Les nouveaux adhérents à Schengen n'ont pas voulu renoncer à cette coopération et faire notamment de la frontière entre la Norvège d'une part et la Finlande et la Suède d'autre part, une frontière extérieure de l'espace Schengen. C'est pourquoi l'accord de coopération garantit la libre circulation des personnes entre l'espace Schengen et la Norvège et l'Islande.

Après un examen des derniers développements de la coopération nouée dans le cadre des accords de Schengen, votre rapporteur analysera la situation du Danemark, de la Finlande et de la Suède au regard des conditions fixées par la convention de 1990 à l'intégration au sein de l'espace Schengen. Il s'interrogera ensuite sur les conditions d'association de l'Islande et de la Norvège au processus de décision Schengen et les problèmes qu'elles soulèvent dans la perspective de la fusion Schengen au sein de l'Union européenne.

I. LA MÉTAMORPHOSE JURIDIQUE DES ACCORDS DE SCHENGEN

Comme votre rapporteur a souvent eu l'occasion de le rappeler, la légitimité du processus mis en place dans le cadre de l'accord de Schengen repose sur un indispensable équilibre entre la libre circulation des personnes et la sauvegarde de la sécurité, droit fondamental reconnu à chaque citoyen.

Or jusqu'à présent, les avancées intéressent davantage le premier volet de ce diptyque, que le second. Aussi le bilan d'application de l'accord de Schengen et de sa convention d'application fait-il apparaître un bilan en demi-teinte. En outre, le processus mis en place en 1985 entre aujourd'hui dans une deuxième phase décisive, après l'intégration de l'acquis de Schengen à l'Union européenne. Comment cette réforme sera-t-elle conduite à bien ? Quelles conséquences emportent-elles au regard de l'élargissement de l'Union à plusieurs pays d'Europe centrale et orientale ? Autant d'incertitudes sur lesquelles il conviendra de s'interroger.

A. UN BILAN EN DEMI-TEINTE

1. Des progrès limités

. Aux frontières extérieures, un recours plus fréquent aux commissions de visite

La qualité des contrôles exercés aux frontières extérieures intéresse naturellement l'ensemble des Etats appartenant à l'espace Schengen. L'évaluation des méthodes employées ne saurait dès lors reposer sur la seule base des rapports fournis par les Etats parties.

C'est pourquoi, comme l'avait d'ailleurs suggéré votre rapporteur, le principe des commissions de visite a été arrêté par le Comité exécutif Schengen le 27 juin 1996. Depuis cette date, plusieurs missions ont été organisées aux frontières extérieures des Etats signataires de la convention ; de façon générale, les pays intéressés ont tenu compte des recommandations adressées par les commissions de visite relatives aux personnels et aux matériels employés à la surveillance frontalière.

Ainsi les commissions de visite ne constituent pas seulement un instrument de l'indispensable confiance réciproque entre les parties, mais aussi un élément essentiel de l'harmonisation des contrôles.

*

Au chapitre de la surveillance des frontières extérieures, il convient également de mentionner l'extension du système d'information entre ports, notamment les ports portugais.

. Aux frontières intérieures, la signature d'un nombre croissant d'accords bilatéraux

Les frontières intérieures ne peuvent être laissées sans surveillance. La sécurité commande le renforcement de la coopération policière et douanière bilatérale même si cette dernière, pour votre rapporteur, doit s'exercer dans un cadre renouvelé. Le principe d'un contrôle linéaire sur la frontière doit en effet céder la place à la mise en place d'un contrôle en profondeur exercé à partir de postes fixes permanents répartis de part et d'autre de la frontière.

L'efficacité des contrôles dépend pour une large part de la bonne coordination des services de police des Etats frontaliers.

C'est pourquoi la définition des conditions de contrôle et la mise en place de plans de surveillance requièrent la signature de conventions bilatérales, conformément aux termes mêmes de la convention d'application de l'accord de Schengen. En effet, selon l'article 39 de ce texte "dans les régions frontalières, la coopération peut être réglée par des arrangements entre les ministres compétents des Parties contractantes (...). Les dispositions du présent article ne font pas obstacle aux accords bilatéraux plus complets présents et futurs entre Parties contractantes ayant une frontière commune". Si cette faculté était longtemps demeurée inutilisée, en revanche, plusieurs accords bilatéraux ont pu être conclus sur une période récente.

. frontière entre le Portugal et l'Espagne : accord du 18.11.97 créant quatre commissariats communs ;

. frontière entre l'Espagne et la France : accord du 07.07.98 créant des Centres de coopération policière et douanière et donnant une base juridique à la coopération directe entre les unités ;

. frontière entre la France et l'Italie : accord du 03.10.97 créant des centres de coopération policière et douanière et donnant une base juridique à la coopération directe entre unités ;

. frontière entre la France et l'Allemagne : accord administratif du 13.03.97 realtif à la coopération douanière dans les régions frontalières et accord global du 09.10.97 concernant la coopération des autorités policières et douanières dans les régions frontalières ;

. frontière entre l'Autriche et l'Allemagne : accord du 16.12.97 sur la coopération des autorités policières et des administrations douanières dans les régions frontalières ;

. frontière entre l'Autriche et l'Italie : accord du 25.04-97 sur l'observation et la poursuite transfrontalière des services de douane et accord du 15.12.97 sur la coopération policière dans les régions frontalières.

La coopération policière progresse aussi grâce à des initiatives concrètes ; à cet égard il convient de relever l'échange de matériels radio réalisés de manière informelle entre les services policiers des régions informelles ou encore le mémento de coopération policière dédié à l'attention des agents chargés de traduire sur le "terrain" l'objectif de coopération, récemment complété par des indications relatives aux actions à conduire quand un événement (manifestations, rencontres sportives...) peut intéresser la sécurité publique dans plusieurs Etats frontaliers.

. Le fonctionnement du système d'information Schengen (SIS) apparaît, dans son ensemble, satisfaisant.

L'extension du SIS, en 1997, à l'Autriche, l'Italie et la Grèce a entraîné une progression sensible des signalements intégrés dans le SIS (de 4 593 000 en 1996 à 5 592 000 en 1997). Elle s'est également traduite par une augmentation du nombre des interpellations. A titre d'exemple, la Grèce, en un mois, a enregistré 143 réponses positives à des signalements d'étrangers aux fins de non-admission (art. 96 de la convention d'application de l'accord de Schengen).

L'adhésion de nouveaux Etats aux accords de Schengen implique la mise en place d'une deuxième génération du SIS dotée de fonctionnalités accrues. A cette fin, une étude préliminaire a été ouverte. Dans l'intervalle, une modernisation de la fonction de support technique actuel du SIS a été décidée afin de passer le cap de l'an 2000 et de permettre l'intégration des Etats nordiques. La mise en place d'un réseau propre de communication -indépendant de celui du SIS- pour les bureaux Sirène (supplément d'information requis à l'entrée nationale) dans le cadre du réseau Sirène, phase II, apparaît aujourd'hui en bonne voie ; elle permettra d'améliorer la qualité et la quantité des informations échangées au sujet des signalements découverts.

. L'harmonisation de la politique des visas

L'harmonisation de la politique des visas a progressé, même si la liste "grise" des pays tiers auxquels s'appliquent des régimes de visas différents subsiste, bien que limitée désormais à trois pays seulement : la Bolivie, la Colombie et l'Equateur. Un compromis sur ces trois pays paraît toutefois possible. Par ailleurs plusieurs mesures concrètes ont été récemment arrêtées :

- introduction dans tous les accords à venir portant sur la suppression du visa obligatoire d'une clause relative à durée de séjour conforme aux dispositions de l'article 20 de la convention (liberté de circulation au sein de l'espace Schengen pendant une durée maximale de trois mois au cours d'une période de six mois) ;

- apposition d'un cachet sur les passeports des demandeurs de visa afin de prévenir le dépôt par une même personne de demandes multiples ou successives de visa.

2. Des difficultés encore nombreuses

L'application des accords de Schengen soulève encore de nombreuses difficultés

. Une coopération policière transfrontalière encore insuffisante

L'accomplissement des missions de police demeure gêné en particulier par les conditions très restrictives fixées par les Etats Schengen à l'observation (art. 40) et à la poursuite transfrontalière (art. 41).

Ainsi la procédure des observations transfrontalières -dont le nombre a d'ailleurs beaucoup varié selon les pays (2 au Portugal, 165 en Belgique et 46 en France)- n'a pas toujours donné satisfaction : recours non justifié à la procédure d'urgence, absence de compte rendu de l'opération. Le recours aux poursuites transfrontalières apparaît quant à lui trop limité (en 1997 il en a été fait usage 13 fois en Belgique, 9 fois en France mais beaucoup plus rarement encore dans d'autres pays).

Au-delà, la coopération policière se heurte à la disparité des attributions du service de police par rapport aux autorités judiciaires dans les différents Etats de l'espace Schengen.

. Les difficultés propres à la lutte contre le trafic des stupéfiants

Les flux de stupéfiants en provenance des Pays-Bas ne se sont pas ralentis. Les saisies opérées au premier semestre de l'année 1998 (1 tonne, soit autant que pour toute l'année 1997) le montrent.

La production et l'exportation d'ecstasy constituent en particulier un grave sujet de préoccupation (200 000 doses saisies sur le premier semestre 1998).

Certes, la coopération franco-néerlandaise a incontestablement progressé au cours des derniers mois, notamment dans le cadre du groupe de travail conjoint sur les stupéfiants : échange d'agents entre les deux pays, amélioration des conditions d'exécution des commissions rogatoires internationales.

La politique néerlandaise en matière de stupéfiants est devenue par ailleurs plus rigoureuse. Certaines opérations de contrôle ont engagé d'importants moyens. Toutefois, leur lourdeur même les a condamnées à une certaine inefficacité ; la mise en oeuvre de contrôles plus réguliers, plus confidentiels et plus souples aurait sans doute porté davantage de fruit. Par ailleurs, la détention pour consommation personnelle de doses de cannabis demeure toujours dépénalisée. Surtout, la production de cannabis et de drogues de synthèse aux Pays-Bas constitue une anomalie difficilement admissible dans un Etat de l'espace Schengen.

Cet état de fait ne peut que favoriser le développement d'un trafic et justifie en tout état de cause le maintien par la France des contrôles à nos frontières terrestres avec la Belgique et le Luxembourg en vertu de la clause de sauvegarde prévue à l'article 2 § 2 de la convention d'application de l'accord de Schengen.

. La vulnérabilité des frontières extérieures

Une autre source d'inquiétude tient à l'efficacité des contrôles à nos frontières extérieures et à l'élargissement de l'espace Schengen à des Etats comme l'Italie et la Grèce particulièrement vulnérables aux flux migratoires clandestins.

La frontière commune avec l'Italie qui depuis l'an passé appartient à l'espace Schengen, demeure un sujet de préoccupation. Ce pays reste confronté à une pression migratoire très forte provenant des Balkans et de l'Afrique du Nord, comme les événements de l'été dernier l'ont montré une fois de plus. Or la surveillance, difficile, des frontières extérieures italiennes malgré d'indéniables progrès, ne mobilise pas tous les moyens nécessaires. En conséquence, la coopération franco-italienne doit faire l'objet d'une attention particulière. Le dispositif actuel ne répond pas encore aux besoins. Il est en particulier indispensable, dans un premier temps, que puisse être ratifié l'accord de réadmission signé en 1997 entre nos deux pays.

Avec la Grèce, les contrôles des passeports sur les vols et les liaisons maritimes aujourd'hui maintenus, pourraient être levés à la suite de la visite avant la fin de l'année, d'une commission chargée d'examiner les progrès de la Grèce dans l'application des accords de Schengen. Quelque 700 agents ont été recrutés depuis un an et demi pour renforcer le dispositif de surveillance aux frontières, le SIS fonctionne et une loi sur la protection des données a été adoptée. Cet effort indéniable est-il cependant à la mesure des difficultés soulevées par la surveillance de 1 600 km de côtes et de 3 600 îles ?

En outre, selon les estimations du gouvernement grec, les immigrés clandestins représentent actuellement quelque 500 000 personnes parmi lesquelles 350 000 Albanais. La crise du Kosovo constitue un facteur supplémentaire de pression migratoire sur les frontières grecques. Par ailleurs, il faut rappeler que la Grèce et la Turquie ne se sont toujours pas liées par un accord de réadmission ; cette lacune, compte tenu des flux migratoires en provenance de la Turquie, apparaît particulièrement préoccupante dans l'hypothèse d'une prochaine levée des contrôles sur la circulation des personnes entre la Grèce et les autres Etats de l'espace Schengen.

*

Les Etats membres de Schengen se sont accordés en septembre dernier sur un plan d'action contre l'immigration clandestine prévoyant la constitution d'un fichier d'empreintes digitales des immigrés illégaux. Par ailleurs, la possibilité d'un renvoi immédiat des étrangers entrés illégalement et de l'adoption de sanctions contre les entreprises de transport a également fait l'objet d'un accord de principe au sein du Comité exécutif. Ces initiatives vont dans le bon sens mais doivent dépasser le seul stade des déclarations d'intention.

Les inquiétudes liées au contrôle des frontières extérieures prennent une autre dimension dans la perspective d'un élargissement de l'espace Schengen aux pays d'Europe centrale et orientale promis à rejoindre l'Union européenne dans les années à venir. En effet, désormais les accords de Schengen se trouvent intégrés dans le dispositif institutionnel de l'Union européenne : tout nouvel Etat membre entre ipso facto dans l'espace Schengen.

B. LA SPÉCIFICITÉ D'UN PROCESSUS INTERGOUVERNEMENTAL DE DÉCISION REMIS EN CAUSE

L'intégration de l'acquis de Schengen à l'Union européenne soulève une double incertitude : d'une part, les conditions mêmes de mise en oeuvre du processus, d'autre part, l'application des accords de Schengen aux Etats qui entreront dans l'Union européenne.

1. Les conditions d'intégration de l'"acquis de Schengen"

En vertu d'un protocole annexé au traité d'Amsterdam, les Etats de l'Union européenne signataires des accords de Schengen sont autorisés à instaurer entre eux une coopération plus étroite dans les domaines relevant de l'acquis de Schengen, dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne.

L'acquis de Schengen comprend non seulement les textes fondateurs de la coopération Schengen et les accords d'adhésion mais aussi l'ensemble des décisions adoptées par le Comité exécutif Schengen.

L'incorporation de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne a pour principal mérite de rétablir dans le domaine de la sécurité européenne la cohérence indispensable. Elle supposera dans des délais rapides :

- la fusion du comité exécutif au sein du Conseil de l'Union européenne et partant, l'intégration du secrétariat Schengen dans le secrétariat général du Conseil ;

- la définition de la base juridique du traité européen applicable à l'acquis de Schengen.

. L'intégration du secrétariat général

Le Conseil Affaires générales a posé, s'agissant de l'intégration des personnels, les orientations suivantes :

- principe d'une intégration immédiate sans période transitoire ;

- prise en compte des conséquences budgétaires des modalités d'intégration retenues ;

- respect des règles du statut des fonctionnaires et autres agents des Communautés ;

- nécessité de répondre aux besoins constatés du secrétariat général du Conseil ;

- enfin, prise en compte des seuls personnels en service au sein du secrétariat Schengen avant la date du 2 octobre 1997.

Il reviendra au Conseil, au terme de la procédure de ratification dans chacun des Etats signataires du traité d'Amsterdam, de fixer les conditions d'intégration des personnels dans le cadre de ces orientations.

Il est à craindre que les personnels du secrétariat Schengen où aucun Français ne se trouve représenté, ne soient intégrés de manière quasi automatique sans grande considération pour les règles admises par le statut de la fonction publique européenne.

. La définition de la base juridique applicable

La création, au sein du traité communautaire, d'un nouveau titre consacré à la libre circulation des personnes, d'une part, le maintien, d'autre part, dans le cadre de la coopération intergouvernementale du titre VI relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, posent en effet le problème de la base applicable aux procédures prévues par les accords de Schengen et régies jusqu'à présent par les seuls principes de l'unanimité. La ventilation de l'acquis de Schengen entre le premier et le troisième pilier constituera une tâche extrêmement complexe. Cette mission a été confiée à un groupe de travail. Dans l'attente d'un accord, l'ensemble des dispositions relèveront de la coopération intergouvernementale du titre VI.

La négociation semble avoir privilégié le premier pilier communautaire pour principale base juridique de l'acquis Schengen au risque, comme l'avait déjà souligné votre rapporteur, de rompre avec la dimension intergouvernementale pourtant indispensable dans le cadre de la coopération conduite dans ce domaine.

. La multiplication des statuts particuliers

Le Danemark, le Royaume-Uni et l'Irlande ont obtenu lors de la négociation du traité d'Amsterdam des statuts particuliers au regard de l'application de l'acquis de Schengen. Le premier pays participe à la totalité des activités conduites dans le cadre des accords de Schengen mais sur la seule base de la coopération intergouvernementale. Comment, dès lors, s'organisera concrètement la participation du Danemark pour les mesures relevant du pilier communautaire ? Quant au Royaume-Uni et l'Irlande, s'ils n'ont pas souscrit à l'acquis de Schengen, ils pourront toutefois participer à tout ou partie des dispositions de cet acquis.

Une telle "participation à la carte" certes subordonnée à un accord unanime du Conseil a en revanche été refusée aux futurs Etats membres de l'Union européenne. En effet, l'acquis de Schengen devra être intégralement accepté par tous les Etats candidats à l'adhésion de l'Union européenne.

2. Les risques de l'élargissement de l'espace Schengen

L'élargissement de l'espace Schengen à plusieurs pays de l'Europe centrale et orientale représente naturellement un risque pour la sécurité intérieure compte tenu des pressions migratoires fortes qui s'exercent aux frontières à partir, notamment, de la zone formée par les Etats de la CEI (Communauté des Etats indépendants).

C'est pourquoi la mise en oeuvre des éléments nécessaires à une application correcte des accords de Schengen doit représenter un élément essentiel des négociations d'adhésion. Il semble d'ores et déjà acquis que les mécanismes propres à l'application des accords de Schengen seront préservés ; ainsi les accords d'adhésion ne seront mis en vigueur que lorsque les conditions préalables à l'application seront remplies dans les Etats candidats et qu'une commission de vérification aura constaté sur place la mise en oeuvre des mesures de contrôle et de surveillance prévues aux frontières extérieures.

Un Comité permanent a été institué en septembre dernier par le Comité exécutif Schengen afin de suivre le processus d'adaptation des pays candidats et de les assister dans cet effort. Plusieurs rencontres ont été et seront organisées entre les ministres des Etats membres de l'espace Schengen et les onze pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne (dix pays d'Europe centrale et orientale et Chypre).

II. L'ADHÉSION DES TROIS PAYS NORDIQUES A SCHENGEN, LA PARTICIPATION DE LA NORVÈGE ET DE L'ISLANDE : LES RISQUES DE LA COMPLEXITÉ

L'adhésion des pays nordiques aux accords de Schengen tendra plutôt à conforter la sécurité des frontières extérieures de l'espace Schengen dans la mesure où ces Etats exercent à leurs frontières des contrôles reconnus comme efficaces. Elle introduit toutefois un élément de complexité supplémentaire dans le dispositif actuel compte tenu du souci manifesté par ces Etats de préserver la coopération nouée dans le cadre de l'Union nordique des passeports (Danemark, Suède, Norvège, Finlande, Islande).

Cette préoccupation a conduit à la signature d'un accord de coopération entre les Etats signataires des accords de Schengen d'une part et la Norvège et la Finlande d'autre part. Ces deux Etats n'appartenant pas à l'Union européenne, ils n'ont pas vocation à intégrer l'espace Schengen. C'est pourquoi, aux termes du présent accord, ils obtiennent le statut d'Etats associés. Toutefois ce texte lui-même n'a pas prévu les conséquences de l'intégration de l'acquis de Schengen aux traités européens. Le traité d'Amsterdam supposera ainsi la négociation d'un nouvel accord appelé à se substituer à l'accord de coopération aujourd'hui soumis à l'examen du Sénat.

A. DES ADHÉSIONS DE NATURE À CONFORTER LA SÉCURITÉ DE L'ESPACE SCHENGEN

Le dispositif des accords d'adhésion prévu pour le Danemark, la Finlande et la Suède ne s'écarte pas du régime commun. Par ailleurs, ces Etats remplissent déjà, pour une large part, les conditions fixées par la convention d'application de l'accord de Schengen. L'élargissement de l'espace Schengen à ces trois pays ne soulève donc guère d'objection de principe.

1. Un dispositif classique

. Un dispositif classique

L'adhésion des Etats a pour conséquence la suppression des contrôles aux frontières communes des Etats signataires de la convention d'application de l'accord de Schengen et, en contrepartie, la mise en place des mesures compensatoires afin d'assurer les conditions de sécurité nécessaires au sein de l'espace Schengen.

A cet égard, le dispositif des accords d'adhésion prévoit une application des accords de Schengen en deux phases : l'entrée en vigueur et la mise en vigueur. L'entrée en vigueur dont les conditions sont déterminées par les accords d'adhésion intervient le premier jour du deuxième mois qui suit le dépôt des instruments de ratification par les Etats pour lesquels la convention de 1990 est entrée en vigueur et chacun des nouveaux pays signataires. La mise en vigueur constitue l'étape la plus importante. Elle décide en effet de l'intégration effective de l'Etat concerné au sein de l'espace Schengen. Elle est en conséquence subordonnée d'une part, au respect des conditions préalables à l'application de la convention de 1999 et, d'autre part, à la mise en place de contrôles effectifs aux frontières extérieures.

Le Comité exécutif a présenté lors d'une réunion du 19 juin 1992 les conditions préalables à l'entrée en vigueur de la convention :

- contrôle aux frontières extérieures et rédaction d'un manuel commun ;

- modalités de délivrance du visa uniforme et instruction consulaire commune ;

- traitement des demandes d'asile ;

- réalisation du SIS ;

- respect des dispositions de la convention relative au trafic des stupéfiants ;

- respect de la convention en matière de protection des données ;

- régime de la circulation des personnes dans les aéroports.

Il appartient au Comité exécutif, par une décision unanime, de constater le respect de ces conditions préalables. L'autorisation de ratification accordée par le Parlement n'a pas ainsi pour effet, comme c'est l'usage, de permettre l'application des accords une fois les instruments de ratification déposés par tous les Etats signataires. Elle donne au gouvernement la faculté d'apprécier si les conditions de mise en vigueur sont ou non remplies.

Par rapport au dispositif traditionnel de Schengen, les accords d'adhésion présentent quelques traits particuliers liés à la spécificité de certains territoires.

. La reconnaissance de certaines particularités

En premier lieu, l'accord d'adhésion du Danemark ne s'applique pas aux îles Féroé et au Groenland. En effet, ces territoires bénéficient d'un statut d'autonomie au sein du Royaume du Danemark et ne font pas partie de la Communauté européenne.

Toutefois, il n'était pas envisageable pour le Danemark d'introduire un contrôle des personnes voyageant entre le Royaume et ces régions insulaires qui bénéficieront en conséquence des dispositions relatives à la libre circulation des personnes. Une telle dérogation n'aurait pas été admissible si elle ne s'était accompagnée de la mise en place des mesures compensatoires nécessaires. C'est pourquoi une déclaration commune incluse dans l'acte final subordonne la mise en vigueur de l'accord d'adhésion au constat par le Comité exécutif de Schengen du respect des règles nécessaires à un contrôle efficace sur les frontières extérieures des îles Féroé et du Groenland ainsi que de l'ensemble des "mesures compensatoires nécessaires y compris l'application du SIS".

Par ailleurs, de façon plus accessoire, une déclaration de la Finlande relative aux îles d'Aland maintient pour les voyageurs entrant ou sortant de ce territoire le régime de contrôle des bagages prévu par le traité d'adhésion de la Finlande à l'Union européenne.

2. Une préparation satisfaisante à l'intégration au sein de l'espace Schengen

Les trois pays nordiques ont mis au service de la sécurité intérieure d'importants moyens humains et matériels ; le ratio des forces de sécurité rapporté au nombre d'habitants donne à cet égard une indication intéressante : il s'élève à 1 pour 500 habitants au Danemark, 1 pour 600 habitants en Finlande, 1 pour 470 habitants en Suède (moyenne de l'Union européenne 1 pour 310 habitants).

. Les frontières extérieures terrestres

Si les frontières extérieures de la Suède et de la Finlande (le Danemark ne dispose pas de frontières extérieures terrestres au sens de la convention de 1990) se caractérisent par leur grande longueur, les éventuelles difficultés ne peuvent réellement se poser que pour la frontière entre la Finlande et la Russie (1 269 kms).

Le niveau actuel des contrôles apparaît satisfaisant. En Finlande, les intervalles de la frontière extérieure situés entre les postes frontières sont contrôlés par des unités mobiles. Au total le service de surveillance des frontières finlandais compte quelque 3 300 personnes dont 1 800 déployées à la frontière avec la Russie. Les douanes, quant à elles, chargées de la surveillance de la frontière terrestre avec la Russie ainsi que des frontières maritimes avec la Russie et l'Estonie dans le golfe de Finlande regroupent plus de 2 200 agents.

. Politique d'immigration

Les législations danoises, finlandaises et suédoises sur les étrangers prévoient des sanctions pénales à l'égard des immigrés clandestins, des passeurs et des employeurs d'étrangers en situation irrégulière. La loi sur les étrangers finlandaise fait actuellement, il importe de le souligner, l'objet d'une révision dans le sens d'une plus grande rigueur ; ainsi, l'impossibilité d'infliger une sanction à une personne morale et, partant, de sanctionner une entreprise responsable d'entrées illégales, pourrait se trouver remise en cause à la faveur de la réforme.

. La lutte contre la drogue

La législation des trois pays nordiques en matière de lutte contre le trafic des stupéfiants présente les garanties nécessaires.

Ainsi, au Danemark, la loi sur les stupéfiants interdit d'introduire, d'exporter, de vendre, d'acheter, de fournir, de se procurer, de fabriquer, de transformer ni de posséder des stupéfiants. Le non respect de ces dispositions est passible d'une peine pécuniaire ou d'une peine privative de liberté pouvant aller jusqu'à deux ans. En outre, le code pénal danois comporte des dispositions spécifiques relatives au trafic des stupéfiants pratiqué à des fins professionnelles et prévoit à ce titre des peines plus lourdes (peine privative de liberté de six ans maximum pour les livraisons de drogues dures à un grand nombre de personnes et de dix ans maximum pour les livraisons de quantités importantes de stupéfiants présentant un caractère particulièrement dangereux).

La Finlande (nouveau chapitre 50 sur les infractions relatives aux stupéfiants ajouté au code pénal par une loi entrée en vigueur le ler janvier 1994) et la Suède (loi sur le contrôle des stupéfiants de 1992) disposent également d'un dispositif répressif similaire.

Par ailleurs les trois pays se sont récemment dotés de textes complémentaires en matière de blanchiment d'argent (au Danemark, la loi du 9 juin 1993 relative aux mesures préventives contre le blanchiment d'argent, en Finlande, chapitre 32 du code pénal amendé en 1993 et 1994, en Suède la loi relative au blanchiment d'argent de 1993).

En outre, le Danemark, la Finlande et la Suède ont signé et ratifié les conventions des Nations Unies relatives aux stupéfiants :

- convention unique sur les stupéfiants du 30 mars 1961 dans la version modifiée par le protocole du 25 mars 1972 ;

- convention des Nations unies du 19 décembre 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes.

Enfin, compte tenu des risques particuliers soulevés par l'extension de certains trafics à partir de la Russie, il n'est pas indifférent de mentionner ici les accords bilatéraux conclus par la Finlande avec la Russie et l'Estonie dans le domaine de la lutte préventive contre le crime. Ces accords couvent en particulier le crime organisé et le trafic de stupéfiants et de substances psychotropes.

. Respect des dispositions légales en matière de protection des données à caractère personnel

Les trois pays nordiques disposent d'une législation conforme, comme le stipule l'article 117 de la convention de 1990, à la convention du Conseil de l'Europe de 1981 pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel.

Toutefois, s'agissant de la Finlande, la participation au SIS requerra quelques compléments au dispositif en vigueur.

. Régime de circulation dans les aéroports

L'adhésion aux accords de Schengen suppose la mise en oeuvre par les Etats signataires des mesures nécessaires à la séparation physique dans les aéroports entre les passagers circulant au sein de l'espace Schengen et ceux en partance ou en provenance d'Etats tiers (art. 4 de la convention d'application de l'accord de Schengen).

Les aménagements d'infrastructure concerneront un nombre réduit d'aéroports (aéroport de Kastrup à Copenhague, aéroport de Helsinki-Vantaa et en Suède les aéroports d'Arlanda près de Stockholm et de Landvetter près de Göteborg. Pour les autres aéroports, la séparation des différents flux de passagers peut être organisée temporairement.

*

Le Danemark, la Finlande et la Suède on achevé leur procédure de ratification des accords d'adhésion. Du côté des Etats membres de l'espace Schengen, l'ensemble des procédures pourraient être conduites à leur terme avant la fin de l'année.

B. LES INTERROGATIONS SOULEVÉES PAR L'ACCORD DE COOPÉRATION ENTRE LES ETATS SIGNATAIRES DE LA CONVENTION DE SCHENGEN D'UNE PART ET L'ISLANDE ET LA NORVÈGE, D'AUTRE PART

La signature d'un accord de coopération s'est imposée comme le moyen de concilier deux exigences contradictoires : d'une part, la volonté manifestée par les Etats nordiques de préserver la liberté de circulation au sein de l'Union nordique des passeports, d'autre part, le principe selon lequel seuls les Etats membres de l'Union européenne peuvent adhérer à la convention d'application de l'accord de Schengen. La solution de compromis repose sur le statut d'associé conféré à l'Islande et à la Norvège.

1. L'Union nordique des passeports : une coopération largement informelle

L'Union nordique des passeports (UNP) constitue l'un des principaux acquis de la coopération nouée par les pays scandinaves depuis la création du Conseil nordique en 1952, composé de représentants des gouvernements, de parlementaires et de hauts fonctionnaires.

Elle a été créée par une convention signée le 12 juillet 1955 (entrée en vigueur le 1er mai 1958) par le Danemark, la Suède, la Norvège et la Finlande.

L'Islande a adhéré plus tardivement, le 24 septembre 1965.

Si, à l'instar des accords de Schengen, l'UNP a institué un espace de libre circulation des personnes, elle présente toutefois plusieurs traits distinctifs. En premier lieu, elle emprunte aux autres formes de coopération nordique leur caractère faiblement institutionnalisé. Elle repose essentiellement sur une concertation informelle mais cependant étroite à tous les niveaux -de la sorte, aucune décision dans les domaines liés au franchissement des frontières n'est prise sans consultation entre les cinq pays.

Par ailleurs, sur certains points l'UNP va plus loin que les accords de Schengen -ainsi les ressortissants des pays nordiques n'ont pas besoin de pièce d'identité lorsqu'ils se déplacent d'un pays à l'autre. En revanche, en matière de visas, l'UNP ne prévoit ni listes communes, ni instructions communes, ni visas communs.

2. Les modalités d'association de la Norvège et de l'Islande

L'accord de coopération repose sur deux principes clefs :

- la reprise de l'acquis de Schengen par l'Islande et la Norvège ;

- l'association des deux Etats à l'ensemble du processus de décision mais sans droit de vote.

. La reprise de l'acquis de Schengen

L'ensemble du dispositif lié aux accords de Schengen -y compris les décisions du Comité exécutif- s'appliqueront à l'Islande et la Norvège (art. 1er). Un mécanisme de "mise en vigueur" comparable au dispositif prévu dans les accords d'adhésion est également prévu. Il subordonne l'application de l'accord au respect des conditions préalables à l'intégration au sein de l'Espace Schengen et à la mise en place des contrôles effectifs aux frontières extérieures (art. 9 § 3).

En conséquence, l'accord de coopération ne fait pas obstacle à la coopération dans le cadre de l'Union nordique des passeports, dans la seule mesure où elle ne contrevient, ni n'entrave l'application du dispositif Schengen.

L'Islande et la Norvège disposent des moyens adaptés à la défense de leur sécurité intérieure. La Norvège, en particulier, possède une frontière terrestre extérieure avec la Russie longue de 198 kilomètres -le franchissement des frontières est uniquement autorisé aux postes de contrôle déterminés ; des unités mobiles de patrouille surveillent cette frontière. La Norvège et l'Islande sont étroitement associées à la coopération nordique dans le domaine de la lutte contre les stupéfiants : accord de coopération conclu en 1968 permettant des contacts directs entre les services de police nordiques, coopération nordique police-douane-stupéfiants instaurée en 1982 (échanges d'informations, livraisons surveillées de stupéfiants, barrages de police aux frontières, questions de formation, système nordique de fonctionnaires de liaison).

. Une association étroite au processus de décision sans droit de vote

L'Islande et la Norvège participent à la totalité des réunions du Comité exécutif, de l'Autorité de contrôle commune et de tous les groupes de travail liés à la mise en oeuvre des accords de Schengen (art. 2). Si les deux pays peuvent faire valoir "leurs opinions et leurs préoccupations et présenter leurs propositions", ils ne participent pas au vote. Le Comité exécutif n'adopte toutefois de décision qu'après avoir "explicitement considéré" la position des deux pays (art. 3 § 3).

Un refus manifesté par l'un des deux Etats d'une décision adoptée par le Comité exécutif vaut dénonciation de l'accord. Celle-ci est notifiée dans un délai de trente jours par la présidence du Comité exécutif. L'Etat concerné cesse d'être partie à l'accord dans les six mois qui suivent cette notification.

Ainsi l'hypothèse d'une participation "à la carte" au processus de Schengen -acceptée pour le Royaume-Uni dans le cadre du traité d'Amsterdam- a été refusée à l'Islande et la Norvège. La cohérence du dispositif ne souffrira donc pas de l'association des deux pays nordiques. De plus, la perspective d'une dénonciation de l'accord devrait conduire, en principe, les parties à s'entendre. Un désaccord ne pourrait se solder que par la remise en cause de l'Union nordique des passeports.

Trois séries de dispositions méritent en outre un commentaire particulier :

- l'exclusion des îles Spitzberg (art. 5) -placées sous la souveraineté de la Norvège- du champ d'application de l'accord a été reconnue au même titre que les dérogations obtenues par la France et les Pays-Bas pour leurs départements et territoires d'Outre-mer ;

- les dispositions de la convention d'application relatives au transport et à la circulation des marchandises (titre V) et celles relatives aux contrôles des marchandises (art. 2 § 4) ne s'appliquent pas (art. 6 du présent accord) car ces questions ressortent de l'accord sur l'Espace économique européen signé le 2 mai 1992 ;

- la déclaration commune de l'Islande et de la Norvège introduite à la demande de l'Espagne garantit que les conditions pratiquées par la Norvège et l'Islande en matière d'extradition ne seront pas plus restrictives que celles qui prévalent entre les Etats Schengen.

3. Les interrogations liées à un accord menacé de péremption avant la conclusion des procédures de ratification

L'accord de coopération a été négocié avant l'achèvement du processus de révision des traités européens dans le cadre de la conférence intergouvernementale. Le texte n'avait donc pas prévu l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne et, notamment la fusion des instances Schengen au sein des institutions européennes.

Or, si la participation active de l'Islande et de la Norvège se conçoivent dans le cadre d'institutions spécialisées comme celles liées aux accords de Schengen, elle n'apparaît pas compatible avec le fonctionnement de l'Union européenne. Des Etats extérieurs à l'Union ne sauraient en effet interférer dans le processus décisionnel européen.

En conséquence, les modalités d'association des deux Etats nordiques devront être modifiées et les parties seront contraintes de signer un nouvel accord. Dans ces conditions, deux questions se posent, la première relative à l'opportunité pratique de signer le présent accord condamné à être bientôt remplacé, la seconde concernant le contenu possible du nouvel accord.

. L'opportunité pratique de ratification du présent accord apparaît contestable

Une déclaration (n° 47) jointe au traité d'Amsterdam rappelle l'accord des Etats signataires pour "prendre toutes les mesures nécessaires" pour qu'un nouvel accord avec l'Islande et la Norvège puisse entrer en vigueur à la même date que la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Sans doute cet engagement présente-t-il une portée essentiellement politique et ne revêt pas de caractère juridiquement contraignant. Il n'en souligne pas moins la nécessité d'harmoniser rapidement le régime juridique de la participation de l'Islande et de la Norvège aux nouveaux principes fixés par le traité d'Amsterdam afin d'éviter les difficultés pratiques qui, autrement, ne manqueraient pas de se poser.

Le mandat de négociation pour le nouvel accord a été fixé en août dernier. Les négociations pourraient déboucher sur un nouveau texte à la fin du premier semestre 1999.

Aussi, le présent accord de coopération pourrait-il se trouver obsolète avant même l'achèvement des procédures de ratification. Ce risque apparaît d'autant plus réel que l'entrée en vigueur de l'accord apparaît subordonnée à une série de conditions très rigoureuses (art 9) : au traditionnel dépôt des instruments de ratification du texte s'ajoutent l'entrée en vigueur des accords d'adhésion du Danemark, de la Finlande et de la Suède à Schengen, mais aussi l'entrée en vigueur d'accords spécifiques avec la communauté européenne et avec les Etats membres (pour la reprise par l'Islande et la Norvège des dispositions communautaires ou de l'Union qui ont rendu inapplicables les dispositions de la convention de Schengen). Ces différentes conditions rendent tout à fait irréalistes la ratification du présent accord dans un délai rapproché.

. Le contenu possible d'un nouvel accord

L'association de l'Islande et de la Norvège au processus de décision de l'Union européenne pour les questions liées aux accords de Schengen ne manquera pas de soulever une série de difficultés pratiques. Le mandat de négociation adopté par les quinze Etats membres de l'Union européenne en vue de la signature d'un nouvel accord retient le principe d'un comité mixte, sur le modèle de la formule retenue dans le cadre de l'Espace économique européen.

Ce Comité mixte se réunirait avant l'adoption de décisions du Conseil de l'Union européenne dans les domaines visés par la convention d'application de l'accord de Schengen.

La séparation entre les questions liées à la coopération Schengen sur lesquelles l'Islande et la Norvège sont consultées et les autres sujets relatifs à la libre circulation des personnes ou à la coopération policière représente une tâche complexe dans la mesure même où le processus de coopération prévu dan le cadre des accords de Schengen revêtait un caractère évolutif.

Ces difficultés et le principe même d'un Comité mixte ne permettront pas à l'Islande et à la Norvège d'être associés à l'ensemble des discussions sur les questions de circulation. Le dispositif futur pourrait ainsi apparaître en retrait par rapport à la solution d'association complète retenue dans le présent accord.

CONCLUSION

L'adhésion du Danemark, de la Finlande et de la Suède à la convention d'application de l'accord de Schengen ne soulève pas d'opposition de principe.

La ratification de l'accord de coopération avec l'Islande et la Finlande soulève une interrogation d'ordre pratique dans la mesure où la signature du traité d'Amsterdam rend nécessaire la négociation d'un nouveau texte avec ces deux pays.

Toutefois, les quatre accords forment un ensemble cohérent : les trois Etats nordiques membres de l'Union européenne ont souhaité préserver les acquis de l'Union nordique des passeports et d'une solidarité tissée par l'histoire et la géographie. Les autres Etats membres de l'Espace Schengen ont reconnu la légitimité de cette préoccupation. Dans ces conditions, une non ratification de l'accord de coopération par la France ne pourrait être qu'interprétée négativement par les Etats scandinaves. Il ne faut toutefois se dissimuler ni l'inadaptation de l'accord aujourd'hui soumis à l'approbation du Sénat, ni les difficultés que représentent l'association de l'Islande et de la Norvège à un processus de décision déjà passablement complexe, dans le cadre du nouvel accord qu'il reste à négocier.

Sous réserve des observations précédentes, votre rapporteur vous invite à donner un avis favorable aux présents projets de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a examiné les présents projets de loi au cours de sa réunion du mercredi 9 décembre 1998.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Christian de La Malène s'est demandé si la mise en oeuvre des accords de Schengen ne risquait pas de favoriser le développement d'une criminalité transfrontalière. Il a souhaité par ailleurs obtenir des précisions sur les conditions d'intégration de l' "acquis de Schengen" dans le cadre de l'Union européenne.

M. Paul Masson, rapporteur, a observé que les accords de Schengen n'avaient pas directement vocation à régler les problèmes de criminalité qui ne pourraient trouver de véritable réponse que dans la constitution d'un espace judiciaire européen, aujourd'hui encore embryonnaire. Il a en outre indiqué que la délégation du Sénat pour l'Union européenne demanderait, à son initiative, que le Gouvernement français communique au Parlement des informations plus complètes sur les conditions de transfert de l' "acquis de Schengen" dans les traités européens. Il a souligné que l'ensemble du dispositif Schengen était aujourd'hui placé sous le régime de la coopération intergouvernementale mais que le rattachement possible d'une partie des dispositions concernées au traité comunautaire entraînerait des modifications importantes du processus de décision (initiative de la Commission, consultation du Parlement européen, contrôle de la Cour de justice). M. Paul Masson, rapporteur, a rappelé en particulier les difficultés que soulevait la définition de la base juridique pour le "système d'information Schengen" d'une part, et la clause de sauvegarde prévue à l'article 2, § 2 de la convention d'application de l'accord de Schengen d'autre part. Il a estimé que le Parlement français devait appuyer la position de notre Gouvernement qui plaidait, sur ces deux points, pour un rattachement au troisième pilier intergouvernemental.

M. Xavier de Villepin, président, a alors indiqué qu'il partageait l'appréciation du rapporteur sur le bilan de l'application des accords de Schengen. Il a notamment évoqué, malgré d'indéniables progrès, la préoccupation qu'inspiraient la situation insuffisante des contrôles aux frontières italiennes ainsi que les tensions entre la Grèce et la Turquie qui interdisaient la mise en place d'une véritable coopération entre ces deux pays dans le domaine des flux migratoires. Il a par ailleurs souhaité savoir si, aux yeux du rapporteur, le passage à la majorité qualifiée -dans un délai de cinq ans et si le Conseil de l'Union européenne en décide ainsi à l'unanimité- pour les questions liées à la libre circulation dans le cadre du nouveau titre IV du traité d'Amsterdam permettrait d'obtenir des Pays-Bas qu'ils alignent leur politique en matière de stupéfiants sur les positions défendues par la majorité des Etats membres de l'Union européenne.

M. Paul Masson, rapporteur, a d'abord relevé que la mise en place de l'espace Schengen, encore imparfaite, s'inscrivait dans le cadre d'un processus lent qui demandait beaucoup de persévérance. S'agissant de la drogue, il a constaté que le groupe de travail qui avait été constitué dans le cadre des accords de Schengen sur ce sujet, n'avait jamais fonctionné et que la position des Néerlandais dans le domaine des stupéfiants, inspirée principalement par des considérations d'ordre commercial, avait bénéficié de certaines complicités dans d'autres pays de l'Union européenne. Aussi, d'après le rapporteur, l'application de la majorité qualifiée dans ce domaine risque de se heurter à une grande résistance.

La commission a alors, suivant l'avis de son rapporteur, approuvé les quatre projets de loi qui lui étaient soumis.

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'Accord d'adhésion du Royaume de Danemark à la Convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signée à Schengen le 19 juin 1990, fait à Luxembourg le 19 décembre 1996 et dont le texte est annexé à la présente loi ^{1( * )} .

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'Accord d'adhésion de la république de Finlande à la Convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes signée à Schengen le 19 juin 1990, fait à Luxembourg le 19 décembre 1996 et dont le texte est annexé à la présente loi ^{2( * )} .

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'Accord d'adhésion du Royaume de Suède à la Convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes signée à Schengen le 19 juin 1990, fait à Luxembourg le 19 décembre 1996 et dont le texte est annexé à la présente loi ^{3( * )} .

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'Accord de coopération entre le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République italienne, le Royaume d'Espagne, la République portugaise, la République hellénique, la république d'Autriche, le Royaume de Danemark, la république de Finlande, le Royaume de Suède, Parties contractantes à l'Accord et à la Convention de Schengen, et la république d'Islande et le Royaume de Norvège, relatif à la suppression des contrôles de personnes aux frontières communes (ensemble une annexe), fait à Luxembourg le 19 décembre 1996, et dont le texe est annexé à la présente loi ^{4( * )} .

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT5( * )

1. Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances

Le Royaume de Danemark, le Royaume de Suède et la république de Finlande ont adhéré le 19 décembre 1996 à l'Accord de Schengen et à la Convention d'application de cet Accord. Treize Etats ont donc adhéré à ces accords : les trois Etats de l'Union économique du Benelux, l'Allemagne, la France, l'Espagne, le Portugal, l'Italie, la Grèce et l'Autriche, et les trois Etats nordiques.

Le Danemark, la Suède et la Finlande sont parallèlement associés depuis l'accord du 12 juillet 1957 au sein de l'Union nordique des passeports, avec la Norvège et l'Islande. Le principe de la liberté de circulation des personnes prévaut entre ces cinq Etats.

Afin de préserver la liberté de circulation entre les Etats nordiques, il était nécessaire d'associer la Norvège et l'Islande aux signataires de l'Accord de Schengen. Or, seuls les Etats membres de l'Union européenne peuvent adhérer à la Convention d'application de l'Accord de Schengen. C'est pourquoi, un accord de coopération ad hoc a été signé entre les Etats Schengen et la Norvège et l'Islande, qui permet à ces deux pays de reprendre les dispositions de Schengen, et prévoit des modalités spécifiques d'association de ces deux Etats. Cet accord préserve également le principe de libre circulation entre les Etats de l'Union nordique des passeports.

2. Bénéfices escomptés

. en matière d'emploi

Sans objet.

. en matière d'intérêt général

La mise en vigueur de cet accord permettra aux ressortissants des Etats Schengen et aux étrangers tiers y résidant d'entrer sans contrôles aux frontières intérieures en Norvège et en Islande et réciproquement.

Ces deux Etats devront par ailleurs délivrer leurs visas conformément aux dispositions de la Convention précitée, et donc dans des conditions très strictes définies de façon précise dans des documents adoptés par le Comité exécutif Schengen, telle l'Instruction consulaire commune. Ils devront renforcer leurs contrôles aux frontières extérieures et améliorer la coopération policière et l'entraide judiciaire avec les autres Etats Schengen.

L'interrogation du Système d'information Schengen par la Norvège et l'Islande tant par leurs postes consulaires que par leurs postes frontières permettra notamment d'éviter l'entrée dans l'espace Schengen de personnes indésirables en France soit par un refus de délivrer un visa, soit par une décision de non admission. Elle rendra possible, aux frontières extérieures de ces deux Etats, l'arrestation aux fins d'extradition des personnes recherchées.

. en matière financière

Sans objet.

. en matière de simplification des formalités administratives

Les passagers voyageant par voie aérienne entre la France et ces deux Etats, quelle que soit leur nationalité, ne seront plus soumis aux contrôles d'immigration.

En outre, pour les étrangers tiers soumis à l'obligation de visa, les visas délivrés pour la France seront valables pour ces deux Etats, et réciproquement.

. en matière de complexité de l'ordonnancement juridique

L'accord de coopération est un dispositif parallèle à celui de Schengen. C'est pourquoi les Parties contractantes à l'Accord de Schengen se sont entourées de garanties juridiques, afin d'éviter tout blocage par ces deux Etats du processus de décision au sein des instances Schengen. Ils doivent ainsi reprendre les décisions Schengen, ce qui évite tout décalage dans le temps dans l'application des décisions. S'ils refusent de reprendre une décision adoptée, cela vaut dénonciation de l'accord. Ce mécanisme permet de garantir l'homogénéité juridique de l'espace Schengen.

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT6( * )

1. Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances

Tout membre de l'Union européenne peut devenir partie à la Convention d'application de l'Accord de Schengen entre les gouvernements des Etats de l'Union économique du Benelux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française relative à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes signée le 19 juin 1990. La République italienne, le Royaume d'Espagne et la République portugaise, la République hellénique et la république d'Autriche ont adhéré à cette convention par les accords signés respectivement le 27 novembre 1990, le 25 juin 1991, le 6 novembre 1992 et le 28 avril 1995.

Le Royaume de Danemark, le Royaume de Suède et la république de Finlande y ont adhéré le 19 décembre 1996. Parallèlement, les Parties contractantes ont signé un accord de coopération le même jour avec le Royaume de Norvège et la république d'Islande. Ces accords permettent d'étendre l'espace de libre-circulation aux cinq Etats nordiques.

2. Bénéfices escomptés

. en matière d'emploi

Sans objet.

. en matière d'intérêt général

La mise en vigueur de cet accord permettra aux ressortissants des Etats Schengen et aux étrangers tiers y résidant d'entrer sans contrôles aux frontières intérieures au Danemark et réciproquement.

Cet accord contraindra le Danemark à délivrer ses visas conformément aux dispositions de la Convention précitée, et donc dans des conditions très strictes définies de façon précise dans des documents adoptés par le Comité exécutif Schengen, telle l'Instruction consulaire commune. Elle l'obligera à renforcer ses contrôles aux frontières extérieures et à améliorer la coopération policière et l'entraide judiciaire.

L'interrogation du Système d'information Schengen par le Danemark tant par ses postes consulaires que par ses postes frontières permettra notamment d'éviter l'entrée dans l'espace Schengen de personnes indésirables en France soit par un refus de délivrer un visa, soit par une décision de non admission. Elle rendra possible, aux frontières extérieures danoises, l'arrestation aux fins d'extradition des personnes recherchées, conformément à la Convention signée à Dublin le 27 septembre 1996, qu'il s'engage à appliquer.

. en matière financière

Sans objet : le Danemark paie sa quote-part.

. en matière de simplification des formalités administratives

Les passagers voyageant par voie aérienne entre la France et le Danemark, quelle que soit leur nationalité, ne seront plus soumis aux contrôles d'immigration.

En outre, pour les étrangers tiers soumis à l'obligation de visa, les visas délivrés pour la France seront valables pour le Danemark, et réciproquement.

. en matière de complexité de l'ordonnancement juridique

L'accord d'adhésion du Danemark n'ajoute aucun élément de complexité à l'ordonnacement juridique des accords de Schengen.

¹ Voir le texte annexé au document Sénat n° 569 (1997-1998).

² Voir le texte annexé au document Sénat n° 570 (1997-1998).

³ Voir le texte annexé au document Sénat n° 571 (1997-1998).

⁴ Voir le texte annexé au document Sénat n° 568 (1997-1998).

⁵ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.

⁶ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.