PJL sur les caisses d'épargne et de prévoyance

MARINI (Philippe)

RAPPORT 157 (98-99) - COMMISSION DES FINANCES

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Table des matières

• EXPOSE GENERAL
  • ARTICLE UNIQUE
    
    Report des élections des conseils consultatifs et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne et de prévoyance
• EXAMEN EN COMMISSION

N° 157

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 janvier 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant prorogation des mandats des membres des conseils consultatifs et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne et de prévoyance ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

EXPOSE GENERAL

La réforme des caisses d'épargne et de prévoyance est un sujet à l'ordre du jour depuis quelques années déjà. L'urgence d'une telle réforme, qui fait l'objet de la première partie du projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière, ^{1( * )} est apparue avec une forte acuité à l'occasion du rapport de votre commission sur la situation et les perspectives du secteur bancaire en France de novembre 1996 ^{2( * )} .

Au même moment, le centre national des caisses d'épargne (CENCEP) travaillait intensément à un projet de réforme, tandis que votre rapporteur général de l'époque, Alain Lambert, tirait du rapport de votre commission une proposition de loi sur le sujet. ^{3( * )}

Le gouvernement nouvellement en fonction a décidé de poursuivre la réflexion afin d'élaborer ses propres propositions, en confiant le 5 novembre 1997 à notre collègue député Raymond Douyère, déjà rapporteur de la loi n° 91-635 du 10 juillet 1991, précédente réforme des caisses d'épargne, une mission dont les conclusions ont été rendues le 8 avril dernier. ^{4( * )}

C'est pour permettre à cette mission de se dérouler que le gouvernement avait pris l'initiative, à l'automne 1997, de faire inscrire dans le projet de loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier ^{5( * )} une première prorogation des mandats des organes dirigeants des caisses d'épargne et de prévoyance. A l'époque, les mandats des membres des conseils consultatifs de clients et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne avaient été prorogés jusqu'au 1 ^er mars 1999, délai qui paraissait suffisant pour mettre la réforme en place.

Tout en progressant, les travaux du gouvernement ont pris un léger retard, notamment imputable à l'ordre du jour chargé des assemblées. C'est ce qui justifie un nouveau report des élections de ces organes, jusqu'au 1 ^er novembre 1999 cette fois.

Tel est l'objet du présent projet de loi. Il est de pure procédure : votre rapporteur général ne souhaite donc pas entrer dans le débat de fond, qui interviendra dès ce printemps.

Votre commission n'avait émis aucune objection au précédent report, s'agissant d'opérations électorales relativement lourdes et dont la pertinence serait très limitée, l'organisation des caisses d'épargne étant appelée à une réforme profonde.

Elle conserve cette position dans le cas présent.

ARTICLE UNIQUE

Report des élections des conseils consultatifs et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne et de prévoyance

Commentaire : le présent article a pour objet de reporter les élections des conseils consultatifs et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne. Il est précisé que les règles relatives aux limites d'âge ne sont pas opposables. Ce report, initialement prévu jusqu'au 1 ^er août 1999, a été prolongé par l'Assemblée nationale jusqu'au 1er novembre.

Les caisses d'épargne forment un réseau de 34 caisses locales, doté d'un organe central, le centre national des caisses d'épargne, et d'une caisse centrale qui concentre les mouvements financiers.

Le présent article ne proroge les mandats que dans les caisses locales, les mandats des organes centraux étant de nature statutaire et devant être prorogés par une assemblée générale extraordinaire. Si les intentions du réseau paraissent claires sur ce second point, celles du gouvernement le sont moins, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie n'ayant pas donné de réponse sur ce sujet à l'Assemblée nationale.

I. LA PROROGATION DES MANDATS AU NIVEAU LOCAL

Deux organes des caisses locales sont concernés par la prorogation : les conseils consultatifs de clients et les conseils d'orientation et de surveillance.

Les conseils consultatifs de clients (CC) sont prévus par les articles 10 et 10-1 de la loi n° 83-557 du 1 ^er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne et de prévoyance. Les membres de ces conseils sont élus pour six ans. Ils assurent en principe la représentation des clients auprès de chaque caisse d'épargne mais en pratique, ils ne fonctionnent pas toujours.

Les conseils d'orientation et de surveillance (COS), prévus par l'article 11, jouent à la fois un rôle d'assemblée générale et celui de conseil d'administration ou de surveillance. Cette double fonction est liée au statut particulier des caisses d'épargne qui sont dépourvues d'actionnaires ou de sociétaires. Le nombre de leurs membres est de 17, 21 ou 25 selon la taille de la caisse. Ces membres sont élus pour six ans.

La loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier a prorogé les mandats de ces organes jusqu'au 1 ^er mars 1999. Dans le cas présent, le gouvernement avait l'intention de proroger ces mandats de cinq mois. Il s'est laissé convaincre par la commission des finances de l'Assemblée nationale de prolonger ce délai de trois mois supplémentaires, de façon à prendre le temps de mettre en place les instances issues de la réforme.

En ce qui concerne les organes essentiels, à savoir les COS, cette prorogation comporte une dérogation à deux règles, mais aussi le maintien de deux règles particulières.

Il est ainsi dérogé à deux dispositions :

celles des articles 10 et 11 de la loi de 1983, relatives à la durée des mandats ;

celles relatives à la limite d'âge , figurant à l'article 10 des statuts-type annexés au décret du 23 octobre 1991.

Les règles particulières maintenues sont relatives à des qualités au titre desquelles les représentants au COS peuvent figurer :

celles qui lient la présence au COS à la qualité d'élu local (article 11 de la loi). Une personne ayant perdu tout mandat électif ne peut logiquement rester au COS en tant que représentant des maires ;

celles qui exigent, pour rester au COS, le maintien de la qualité au titre de laquelle on a été désigné (article 15 du décret du 23 octobre 1991). Par exemple, une personne qui n'est plus salariée de la caisse d'épargne ne peut rester au COS comme représentant des salariés.

Votre rapporteur général rappelle par ailleurs que les caisses d'épargne sont administrées par un directoire nommé pour cinq ans par le COS. Les directoires ont été renouvelés à l'échéance normale de leur mandat en avril et mai 1997, si bien que la question d'une prorogation ne se pose pas en ce qui les concerne.

II. LA PROROGATION DES MANDATS AU NIVEAU CENTRAL

Le centre national des caisses d'épargne (CENCEP), organe central du réseau, est administré par un directoire de 3 membres nommé pour six ans et contrôlé par un conseil de surveillance de 23 membres, également nommé pour six ans.

Les mandats actuels ont débuté en avril 1992. Leur date d'échéance normale était avril 1998.

Ces durées ne sont pas prévues par la loi, mais par les statuts du centre national des caisses d'épargne. Il appartiendrait à une assemblée générale extraordinaire d'y déroger.

Après le vote de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier, une assemblée générale extraordinaire avait prorogé les mandats des deux organes dirigeants jusqu'au 1er mars 1999. En séance publique au Sénat, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, avait indiqué que la prorogation des mandats au niveau central allait de pair avec celle des mandats locaux. Dans le cas présent, il n'a pas, à l'Assemblée nationale, réitéré une telle affirmation.

Votre rapporteur général rappelle que si une telle prorogation n'est certes pas de la compétence du gouvernement, mais de l'assemblée générale du réseau, les statuts du CENCEP ainsi que la nomination du président du directoire doivent recevoir l'agrément du ministre, et le conseil de surveillance comprend un commissaire du gouvernement.

La précédente prorogation des mandats du directoire et du conseil de surveillance était motivée par la nécessité de permettre à la concertation sur la réforme de se dérouler dans un climat serein. Or, celle-ci étant achevée, les intentions du gouvernement peuvent ne pas être identiques aujourd'hui. De leur côté, il semble que le réseau et le CENCEP soient favorables au statu quo : le CENCEP fera lui-même l'objet d'une réforme, le nombre des membres du nouveau directoire et du nouveau conseil de surveillance de la caisse centrale appelée à se substituer à l'actuel CENCEP sera peut être différent du nombre actuel. La composition sera également différente : il serait dommageable que ce nombre et cette composition puissent être influencés par la tendance naturelle qu'il y aurait à maintenir dans les organes dirigeants des personnes fraîchement désignées.

C'est pourquoi la prorogation homothétique des mandats au sein du CENCEP semblerait raisonnable : si de nouveaux responsables nationaux étaient désignés, il leur serait difficile d'anticiper sur le vote de la réforme afin de faire prévaloir une nouvelle stratégie ; ils se trouveraient réellement en porte-à-faux vis-à-vis des établissements du réseau pendant la période de transition.

Il appartiendra au débat de clarifier ce point.

Pour y parvenir, votre commission vous propose un amendement tendant à proroger les mandats des organes dirigeants du CENCEP jusqu'au 1 ^er novembre 1999.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 20 janvier 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président , la commission a procédé à l' examen du projet de loi n° 133 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, portant prorogation des mandats des membres des conseils consultatifs et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne et de prévoyance, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

Qualifiant ce projet de loi de projet de procédure, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il visait à proroger jusqu'au 1 ^er novembre 1999 les mandats des membres des conseils consultatifs et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne et de prévoyance afin de ne pas troubler le débat sur la réforme des caisses d'épargne. Il a rappelé que la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (MUFF) du 10 novembre 1997 avait déjà prolongé la durée de ces mandats jusqu'au 1 ^er mars 1999 mais que les aléas du calendrier législatif n'avaient pas permis au gouvernement d'inscrire à l'ordre du jour des débats du Sénat le projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière avant le mois d'avril 1999, ce qui nécessitait un nouveau report.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a cependant fait valoir que la prorogation ne visait pas les mandats des membres du conseil de surveillance et du directoire du Centre national des caisses d'épargne (CENCEP), dont la durée ne relève pas de la loi mais des statuts de cet organisme. Après avoir rappelé qu'une assemblée générale extraordinaire avait prorogé ces mandats jusqu'en mars 1999 après le vote de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier, il s'est montré favorable à un nouveau report de la durée de ces mandats jusqu'au 1 ^er novembre 1999 afin de ne pas ajouter à l'instabilité causée par la réforme des caisses d'épargne de nouvelles incertitudes liées à des compétitions entre personnes. M. Philippe Marini, rapporteur général, a proposé un amendement en ce sens en faisant valoir qu'il avait pour objet d'amener le gouvernement à préciser ses intentions.

Après les interventions de MM. Jean-Philippe Lachenaud, François Trucy et Joël Bourdin, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que le projet de loi ne visait pas les membres des directoires des caisses, dont les mandats ont été renouvelés en avril-mai 1997 pour une durée de cinq ans renouvelable.

Puis, à l'article unique du projet de loi, la commission a adopté l'amendement du rapporteur général tendant à proroger les mandats des organes dirigeants du CENCEP jusqu'au 1 ^er novembre 1999, et le projet de loi ainsi modifié.

¹ Assemblée nationale n° 1244, déposé le 2 décembre 1998.

² " Banques : votre santé nous intéresse " - Alain Lambert - Sénat n° 52 - 1996/1997.

³ Proposition de loi relative au statut et à l'activité des caisses d'épargne et de prévoyance et portant création d'un premier livret bancaire - Sénat n° 387 (11 juillet 1997).

⁴ " Pour une banque différente " - Raymond Douyère - Avril 1998.

⁵ Article 8 de la loi n° 97-1026 du 10 novembre 1997.