Projet de loi relatif aux volontariats civils

DES FORMES CIVILES DU SERVICE NATIONAL AUX VOLONTARIATS CIVILS -
QUELQUES ÉLÉMENTS DE COMPARAISON

	Formes civiles du service national actuellement en vigueur	Volontariats civils (projet de loi)	Volontariats civils (propositions de la commission)
DOMAINES	. coopérants du service national . coopérants du service national en entreprise . aide technique outre-mer . sapeurs-pompiers auxiliaires . policiers auxiliaires . objecteurs de conscience . service national " ville " . service national auprès de personnes handicapées dépendantes	. volontaires dans les services de l'Etat à l'étranger . volontaires en entreprises à l'étranger . volontaires dans des ONG à l'étranger . volontariat de l'aide technique outre-mer . sapeurs-pompiers auxiliaires . volontariat de cohésion sociale et de solidarité
DUREE	. 16 mois (coopération, aide technique) . 20 mois (objecteurs de conscience) . 10 mois (sapeurs-pompiers auxiliaires, police nationale, service " ville " et " handicapés ")	. de 6 à 24 mois . auprès d'un seul organisme . non-fractionnable	. possibilité de souscrire un second volontariat civil en cas d'interruption anticipée du premier pour des motifs indépendants de la volonté du volontaire
PUBLIC CONCERNÉ	. jeunes hommes nés avant le 1 ^er janvier 1979, sous réserve de leur aptitude . jeunes filles volontaires	. jeunes hommes nés après le 1 ^er janvier 1979 . jeunes filles nées après le 1 ^er janvier 1983	. jeunes hommes nés après le 1 ^er janvier 1979, ou nés avant le 1 ^er janvier 1979 et dégagés de leurs obligations militaires . jeunes filles nées avant ou après le 1 ^er janvier 1983
REMUNERATION MENSUELLE DE BASE	. 4 023 F (coopérants) . de 5 376 F à 7 897 F (aide technique) . de 809 F à 1 616 F (police nationale) . 537 F (solde d'un appelé 2 ^e classe : sapeur - pompier auxiliaire, objecteur de conscience, service " ville " ou " handicapés ")	. indemnité mensuelle uniforme de l'ordre de 3 000 F (plafond 3 453 F) . indemnité imposable	. indemnité non imposable . non assujettie à la CSG et à la CRDS
REMUNERATION COMPLEMENTAIRE	. indemnité variable selon les pays (de 1 537 F à 11 971 F mensuels) pour les CSN et CSNE	. possibilité de prise en charge des frais de subsistance, d'équipement ou de logement : . soit en nature . soit, à l'étranger et outre-mer, sous forme d'une indemnité supplémentaire
	. indemnité de logement de 1 800 F à 2 400 F mensuels pour les appelés de l'aide technique non logés . prise en charge des frais de subsistance, de logement, d'équipement et de transport (sapeurs-pompiers auxiliaires) . indemnité mensuelle de 1 700 F pour l'hébergement et la nourriture, pour les objecteurs de conscience, les appelés du service " ville et handicapés " (ou prise en charge en nature)		. indemnité supplémentaire exonérée de CSG et de CRDS
PROTECTION SOCIALE	. couverture sociale pour l'ensemble des risques, étendue aux ayants-droit	. couverture sociale pour l'ensemble des risques	. couverture sociale pour l'ensemble des risques, étendue aux ayants droit
RECONNAIS- SANCE	. durée du service national assimilée à une période d'assurance pour la retraite si l'intéressé était préalablement assuré social avant son incorporation . durée du service national prise en compte pour le calcul de l'ancienneté exigée pour l'avancement et la retraite dans la fonction publique	. durée de volontariat assimilée à une période d'assurance pour la retraite, que l'intéressé ait été ou non préalablement assuré . durée du volontariat prise en compte pour le calcul de l'ancienneté exigée pour l'avancement et la retraite dans la fonction publique	. délivrance d'un certificat d'accomplissement du volontariat . durée de volontariat assimilée à une activité professionnelle pour le bénéfice de la validation des acquis professionnels
APPLICATION DE LA LOI		. modalités d'application de la loi fixées par décret en Conseil d'Etat	. consultation du Conseil supérieur des français de l'étranger sur les modalités d'accomplissement du volontariat à l'étranger

I. LA VOLONTÉ DE PRÉSERVER LES MISSIONS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL ACCOMPLIES DANS LE CADRE DU SERVICE NATIONAL

Dès l'annonce de la réforme du service national, en 1996, s'est manifestée la ferme volonté de maintenir, après la suppression du service militaire, une possibilité pour les jeunes citoyens de s'engager volontairement au service du pays, notamment pour préserver un certain nombre de missions d'intérêt général à caractère civil aujourd'hui accomplies par des appelés.

A. LES FORMES CIVILES DU SERVICE NATIONAL

1. Les différentes formes civiles ou à finalité civile du service national

C'est en 1965, avec la création du service de la coopération et de l'aide technique, que le service national s'est ouvert à des formes non exclusivement militaires d'accomplissement. Depuis lors, le contenu des formes civiles s'est considérablement diversifié (police nationale, sécurité civile), alors que se développait, au travers des " protocoles ", des modalités particulières - en réalité à finalité civile - du service militaire (service national " ville ").

En 1996, à la veille de la réforme du service national, ce sont environ 50 000 jeunes qui relevaient de l'une ou l'autre de ces formules et qui accomplissaient, de fait, un service national civil.

Ce chiffre illustre la part qu'avaient prises les formes civiles ou à finalité civile dans le service national. La progression rapide , à partir des années 1980, des effectifs concernés est allée de pair avec une certaine hétérogénéité des situations, qu'il s'agisse de la durée du service (16 mois pour la coopération et l'aide technique, 20 mois pour l'objection de conscience, 10 mois pour la police nationale, la sécurité civile et le service national " ville "), ou du statut juridique ou matériel des appelés (modalités d'affectation, ministre de rattachement, rémunération et prise en charge des frais courants).

Aux yeux de nombreux commentateurs, la multiplication de ces formules est d'ailleurs apparue comme un facteur d'inégalité rompant l'universalité du service national, alors que leurs justifications ne se limitaient pas à l'utilité sociale des activités.

Pour autant, bien que s'éloignant assez largement de l'objectif principal de la conscription, ces différentes formules ont démontré, au fil des ans, qu'elles correspondaient à un besoin, et elles ont fait la preuve de leur utilité, tant pour les organismes employeurs que pour les jeunes qui tiraient le plus souvent un grand profit de cette expérience au service de la collectivité.

a) Le service de la coopération

Créé en 1965, le service de la coopération, d'une durée de 16 mois , s'effectue à l'étranger (156 pays en 1998), sous la responsabilité du ministre des affaires étrangères, du ministre délégué à la coopération et à la francophonie, du ministère de l'économie et des finances ou du secrétariat d'Etat au commerce extérieur.

Le Bureau commun du service national de la coopération (BCSN) constitue la structure de coordination et de liaison avec la défense qui permet à ces diverses administrations de recruter et de gérer les coopérants du service national.

Le service de la coopération comporte depuis 1983 une formule particulière -le service national en entreprise - mise en place par le secrétariat d'Etat au commerce extérieur qui s'appuie, pour l'instruction et la gestion de la procédure, sur un organisme placé sous sa tutelle : le CFME-ACTIM (Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises).

Les fonctions exercées par les coopérants du service national sont extrêmement variées.

Ceux qui relèvent du ministère des affaires étrangères et du ministère délégué à la coopération sont affectés dans les chancelleries diplomatiques, dans les services culturels et les instituts et alliances françaises, dans les missions de coopération, auprès de projets de développement, auprès de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ou en qualité d'universitaires chercheurs, de lecteurs ou d'assistants techniques.

Ceux qui relèvent du ministère de l'économie et des finances sont affectés dans les postes d'expansion économique.

Enfin, les coopérants du service national en entreprise (CSNE) sont affectés au sein d'implantations permanentes d'entreprises françaises à l'étranger, sous la tutelle professionnelle d'un cadre résidant sur place. Les entreprises intéressées doivent effectuer une demande de CSNE auprès du CFME-ACTIM en indiquant le profil du candidat recherché ou, le cas échéant, le nom du candidat proposé. Durant leur service national, les CSNE dépendent du secrétariat d'Etat au commerce extérieur qui les met à disposition de l'entreprise concernée.

Les coopérants du service national, qu'ils servent auprès d'une administration ou d'une entreprise, perçoivent une indemnité mensuelle composée de deux éléments :

- un élément commun , dont le montant est identique pour tous les CSN ( 4.023 F par mois au ler avril 1999 ),

- un élément variable selon le pays d'affectation ( 1.537 F par mois pour la Tunisie à 11.971 F par mois pour le Japon).

L'indemnité des CSN est versée par le département ministériel qui les emploie. Cependant, s'agissant de certains CSN affectés dans les organisations non gouvernementales ou dans des laboratoires de recherche, l'indemnité est versée par l'organisme d'accueil.

Pour les CSNE, le coût total de la mission est intégralement pris en charge par l'entreprise , l'indemnité étant versée par le CFME-ACTIM qui adresse des facturations mensuelles aux entreprises.

La couverture sociale est assurée directement par le ministère qui rémunère le CSN et elle couvre tous les risques (maladie, hospitalisation, accidents du travail, évacuation sanitaire...) à hauteur de 100 % des frais réels engagés. Lorsque le CSN est rémunéré par un organisme tiers (laboratoire de recherche, Agence française de développement, ORSTOM...) ou lorsqu'il est affecté auprès d'une entreprise française, il bénéficie d'une assurance privée négociée au préalable par l'administration sous forme de contrat groupe. Cette assurance lui offre le même niveau de protection que celui des CSN précédemment mentionnés et est à la charge de l'organisme d'accueil.

b) Le service de l'aide technique

Destiné à être accompli dans les départements, territoires et collectivités territoriales d'Outre-mer et en Nouvelle Calédonie , le service de l'aide technique s'accomplit à l'issue d'une procédure de sélection conduite par le secrétariat d'Etat à l'Outremer, qui apprécie les candidatures par rapport aux besoins locaux exprimés par les organismes employeurs. Le niveau minimum de qualification requis est " bac + 2 ", le niveau moyen se situant entre " bac + 3 " et " bac + 4 ".

Si le secrétariat d'Etat à l'Outremer assure l'incorporation et le suivi de l'intéressé, celui-ci est en revanche totalement pris en charge par l'organisme employeur , qui supporte tous les frais correspondants à son emploi et est responsable de son encadrement.

Le taux de rémunération tient compte du lieu d'affectation, le taux journalier variant de 179,20 F aux Antilles à 263,24 F en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, soit une indemnité mensuelle se situant entre 5.376 F et 7.897 F , à laquelle s'ajoute, pour les personnes non logées, une indemnité de logement comprise, selon les zones, entre 1.800 F et 2.400 F par mois. L'organisme employeur prend en charge la couverture sociale par le biais d'une cotisation de 5.650 F pour les 16 mois de service auprès de la Mutuelle France Outre-mer.

Les fonctions exercées couvrent principalement le domaine agricole, le bâtiment et le génie civil, l'informatique, l'enseignement et la santé (médecins, dentistes, pharmaciens).

La durée du service de l'aide technique est de 16 mois.

c) le service de défense et de sécurité civile

Le service de défense et de sécurité civile, d'une durée de 10 mois , permet aux jeunes gens d'effectuer leur service national en qualité de sapeurs-pompiers auxiliaires du service de sécurité civile .

En fonction du nombre de postes ouverts, les demandes, transmises par les bureaux du service national, sont instruites par le ministère de l'Intérieur (direction de la défense et de la sécurité civiles) en relation avec les services départementaux d'incendie et de secours.

Les jeunes gens dont la candidature a été agréée sont mis pour emploi à disposition du ministère de l'Intérieur et affectés dans les services départementaux d'incendie et de secours .

Chargé de l'agrément des candidatures, le ministère de l'Intérieur assure le suivi des dossiers durant toute la durée du service national et le contrôle des modalités d'accomplissement du service, en particulier les conditions d'encadrement des sapeurs pompiers auxiliaires.

Organismes d'accueil, les services départementaux d'incendie et de secours procèdent aux formalités d'incorporation et assurent la formation, l'encadrement et le suivi médical des sapeurs pompiers auxiliaires. Ils prennent en charge la rémunération , les frais de subsistance , de logement , d'équipement, de formation ainsi que les frais de transport des intéressés , les sapeurs-pompiers auxiliaires percevant la solde d'un appelé de 2 ^e classe (537 F par mois). Les frais de santé sont en revanche à la charge du ministère de l'Intérieur.

Les sapeurs pompiers auxiliaires accomplissent des missions de même nature que celles exercées par les sapeurs pompiers professionnels :

- participation, sous la responsabilité de sapeurs pompiers professionnels, aux missions de secours de toute nature (lutte contre les incendies, les inondations, secours ....),

- coordination des moyens opérationnels (réception des appels et déclenchement des secours, transmission radio) ;

- entretien technique et conduite des véhicules spécialisés.

Un nombre conséquent de sapeurs-pompiers auxiliaires se présentent, à l'issue de leur service national, aux concours de recrutement de sapeurs-pompiers professionnels.

d) Le service dans la police nationale

Institué par la loi n° 85-835 du 7 août 1985, le service national dans la police, lui aussi d'une durée de 10 mois , s'accomplit à l'issue d'une procédure d'agrément des candidatures reposant sur des critères physiques et psychologiques ainsi que sur une enquête administrative destinée à apprécier si le candidat n'a pas commis de faits incompatibles avec les règles déontologiques de la police nationale.

Les policiers auxiliaires sont employés en priorité à des missions de prévention, d'aide, assistance et secours. Ils apportent notamment une aide au public sur les axes de circulation, à la sortie des écoles et aux abords des îlots d'habitation. Ils ne peuvent en revanche participer à des missions d'investigation et d'arrestation ni à des missions de maintien de l'ordre.

Après une formation initiale de 1 mois dans une école ou un centre de formation de la police nationale, ils reçoivent une formation complémentaire dans le cadre et selon les besoins du service d'affectation.

Leur rémunération est prise en charge par le ministère de l'Intérieur. Au ler mars 1998, elle se montait à 809,50 F par mois pour un policier auxiliaire de 2 ^e classe, 1.211,50 F pour la 1 ^ère classe, 1.346,50 F pour la classe exceptionnelle et 1.616,50 F pour la hors classe.

Le concours spécifique de recrutement de gardiens de la paix est ouvert, pendant la durée de leur service et dans l'année qui suit leur libération, aux policiers auxiliaires.

e) Le service des objecteurs de conscience

Créé en 1983, le service des objecteurs de conscience concerne les jeunes gens qui, pour des motifs de conscience, se déclarent opposés à l'usage personnel des armes. Les demandes, formulées avant le 15 du mois qui précède l'incorporation, sont agréées par le ministre de la défense.

En pratique, le statut d'objecteur de conscience est accordé à tout jeune qui en effectue le demande dans les formes et délais requis. Aucune exigence de diplôme ou de qualification, aucun quotas ne peuvent en effet être opposés aux demandeurs.

D'une durée de 20 mois , le service des objecteurs de conscience s'effectue soit dans des organismes à vocation humanitaire ou sociale agréés au plan départemental par le préfet, soit dans une administration civile de l'Etat ou dans une collectivité territoriale.

La politique d'emploi des objecteurs de conscience est définie par le ministre de l'emploi et de la solidarité, l'incorporation, l'affectation et le suivi relevant des directions régionales des affaires sanitaires et sociales.

Les organismes d'affectation sont directement responsables des objecteurs de conscience qui leur sont affectés.

Les objecteurs de conscience perçoivent une allocation journalière équivalente à la solde d'un soldat de 2 ^e classe (537 F par mois), et une indemnité d'habillement et d'entretien de 1.800 F pour toute la durée du service. Ces dépenses, ainsi que les frais de transport liés aux permissions et les frais de santé, sont avancés par la structure d'affectation et remboursés par l'Etat, à l'exception des frais d'hospitalisation, directement pris en charge par l'Etat.

Les objecteurs de conscience bénéficient en outre d'une prise en charge de leur hébergement et de leur nourriture, soit en nature, soit par le versement d'une indemnité mensuelle de 1.700 F, les dépenses correspondantes étant à la charge de l'organisme d'accueil.

Les fonctions assurées par les objecteurs au sein d'administrations de l'Etat, de collectivités locales ou d'associations à but non lucratif sont extrêmement variées : action sociale (animation auprès d'enfants ou d'adolescents, aide aux personnes âgées, malades ou handicapées, aide aux personnes en difficulté, soutien scolaire, travaux d'intérêt général, chantiers d'amélioration de l'habitat, action culturelle).

f) Les " protocoles "

L'accomplissement du service national dans le cadre d'un protocole constitue une modalité particulière, à finalité civile, du service militaire . Ces protocoles prévoient la mise à disposition, par le ministère de la Défense, d'un certain nombre d'appelés militaires au profit d'autres départements ministériels.

Ces protocoles ont prévu deux formes particulières de service militaire :

- le service national auprès de personnes handicapées dépendantes vivant à domicile , l'appelé étant affecté auprès d'une collectivité territoriale, puis éventuellement mise à disposition d'organismes sous tutelle, d'associations ou directement auprès de personnes handicapées ;

- le service national " ville " avec affectation dans un quartier urbain ou dans un établissement scolaire.

La durée du service est de 10 mois , identique à celle du service militaire.

Les appelés formulent leur demande 4 mois avant leur incorporation. Ces demandes sont examinées par le ministère de la Défense puis par le ministère de rattachement (ministère de l'emploi et de la solidarité, délégation interministérielle à la ville).

Les appelés perçoivent la solde d'un militaire de 2 ^e classe (537 F par mois) et bénéficient de la prise en charge des frais de transport liés aux permissions et de leurs frais de santé, ces dépenses étant prise en charge par l'Etat. L'organisme d'accueil assure la couverture des besoins de logement, de restauration et d'habillement soit en nature, soit par le versement d'une indemnité mensuelle de 1.700 F.

Les appelés effectuant leur service national dans le cadre d'un protocole assurent les fonctions suivantes :

- accompagnement des personnes handicapées dépendantes vivant à domicile (transport, aide dans la vie quotidienne, aide aux élèves scolarisés en milieu ordinaire),

- pour les appelés affectés dans les quartiers urbains, aide sociale, animation sportive ou culturelle, soutien scolaire, prévention de la délinquance, insertion par l'économie,

- pour les appelés affectés dans les établissements scolaires, soutien scolaire, animation et surveillance.

2. L'évolution des effectifs concernés

Les effectifs concernés par les formes civiles ou à finalité civile du service national ont connu au cours des dernières années une nette augmentation, liée à la mise en place de nouvelles modalités d'accomplissement, notamment dans le cadre des protocoles.

Dans la période récente, ces effectifs ont toutefois diminué sous le double effet de la suspension progressive du service national et de la mise en place des emplois jeunes dans la police et dans l'éducation nationale.

S'agissant des services accomplis en métropole , on observe ainsi que la police nationale employait encore, en 1998, 7.000 policiers auxiliaires , ceux-ci sont d'ores et déjà progressivement remplacés par les adjoints de sécurité recrutés dans le cadre de la loi sur les emplois jeunes.

Pour des raisons identiques, le nombre de jeunes effectuant un service national " ville ", après avoir connu une très forte augmentation (moins de 3000 en 1992, plus de 10 000 en 1996), est passé de 12.000 en 1997 à 4.377 en 1998 et devrait être inférieur à 4.000 en 1999 .

La facilité d'obtention du statut d'objecteur de conscience et la grande souplesse des procédures d'affectation, qui permet d'accomplir son service à proximité de son domicile, ont favorisé une très forte progression du nombre d'objecteurs de conscience , passé de 1.700 en 1983 à 8.700 en 1994 et 10.000 en 1995 .La suspension progressive du service national a entraîné une nette diminution du nombre d'objecteurs de conscience, qui est passé de 9.445 en mars 1998 à 5.982 au ler avril 1999 .

Les effectifs de sapeurs pompiers auxiliaires du service de sécurité civile, voisins du millier en 1998, ont légèrement décru depuis lors et sont aujourd'hui proches de 700 .

Enfin, on compte environ 250 appelés militaires effectuant, dans le cadre d'un protocole, leur service national auprès de personnes handicapées dépendantes et leur nombre devrait décroître d'ici 2002.

S'agissant de l'aide technique outre-mer , les effectifs ont également légèrement diminué et se situent autour de 700 jeunes gens .

Enfin, les effectifs de coopérants du service national sont eux aussi restés stables jusqu'à cette année puisqu'on comptait 5.315 incorporations en 1996, 5.611 en 1997 et 5.518 en 1998 (voir annexe I les statistiques sur la répartition des CSN et des CSNE par activités et par pays d'affectation). Cette relative stabilité recouvre deux mouvements en sens inverse : un développement continu de la coopération du service national en entreprise et un recul des formes traditionnelles de coopération.

Une large majorité de ces coopérants effectuent leur service national en entreprise (3.574 incorporés en 1997 et 3.697 en 1998 ), le nombre de CSNE ayant depuis sa création suivi une augmentation continue (moins d'un millier d'incorporations par an avant 1987, plus de 2.000 par an à partir de 1990 et plus de 3.000 par an à partir de 1996).

Les effectifs relevant directement des ministères employeurs ont quant à eux en revanche tendance à baisser : 1.174 incorporations de CSN en 1998 au ministère des affaires étrangères contre 1.239 en 1997, 224 contre 231 l'année précédente dans les postes d'expansion économique et 423 au lieu de 567 dans les services de la coopération.

B. LA DÉFINITION D'UN NOUVEAU CADRE : LE VOLONTARIAT CIVIL

La définition d'un nouveau cadre, le volontariat civil, résulte de la volonté de ne pas renoncer, du fait de la suspension du service national, à l'apport représenté par les activités à finalité civile assumées par les appelés.

1. La genèse du projet : valoriser l'engagement volontaire au service de la collectivité

La création d'un service civil a constitué l'un des points importants du débat qui a précédé la mise en oeuvre de la réforme du service national.

On peut citer à cet égard les observations de notre collègue Serge Vinçon dans son rapport d'information (n° 349, 1995-1996) sur l'avenir du service national :

" Il serait regrettable de priver notre pays du vivier de compétences et de dévouement que représente la jeunesse française, à l'heure où la lutte contre la fracture sociale doit mobiliser toutes les énergies.

Il importe au contraire de permettre à notre jeunesse, sur des bases juridiques qui devront être définies, de consacrer un peu de son temps au service de la communauté, à travers certaines des formes de service civil qui existent déjà, ou à travers d'autres formes qui restent à inventer. En dépit de leurs défauts, les services civils actuels constituent probablement un socle à partir duquel pourrait se développer un effort de solidarité envers les plus démunis. "

On peut signaler les diverses expériences de service volontaire dans les pays étrangers : le service civil d'aide aux personnes en difficulté et de protection de l'environnement en Allemagne, le Community Service Volunteers et le Citizen Service au Royaume-Uni ou encore l'Americorps aux Etats-Unis.

Si l'hypothèse de l'instauration d'un service obligatoire à dominante civile, qui aurait soulevé de très nombreuses difficultés juridiques, financières et pratiques, a été écartée, celle de la création d'un service volontaire, ouvert aux jeunes gens comme aux jeunes filles , s'est rapidement imposée.

Envisagé dès le départ dans les domaines de la sécurité et de la défense civiles, de la cohésion sociale et de la solidarité et de la coopération internationale et de l'action humanitaire , un tel service volontaire présentait l'avantage de pouvoir s'appuyer sur le vivier de postes actuellement offerts aux appelés civils et sur le savoir faire acquis par les structures concernées .

Le premier projet de loi portant réforme du service national , déposé en 1996 par le gouvernement de M. Alain Juppé, proposait ainsi une nouvelle définition du service national, comportant une partie obligatoire -le recensement et le " rendez-vous citoyen "- et une partie facultative : le volontariat.

Le projet de loi prévoyait trois domaines d'exercice du volontariat :

- la défense, la sécurité et la prévention, incluant à la fois une participation aux missions des forces armées et des missions civiles de protection des personnes, des biens et de l'environnement,

- la cohésion sociale et la solidarité, au travers des missions d'utilité sociale et dans les départements, territoires et collectivités d'Outre-mer, du volontariat de l'aide technique,

- la coopération internationale et l'aide humanitaire, par la participation à l'action de la France dans le monde en matière économique, technique, scientifique, culturelle, humanitaire et sanitaire.

S'accomplissant entre 18 et 30 ans, le volontariat devait être ouvert aux jeunes gens et jeunes filles pour une durée comprise entre 9 et 24 mois.

Le changement de législature de juin 1997 ayant empêché l'aboutissement de ce projet de loi, le nouveau gouvernement élaborait un nouveau projet s'inspirant en partie du précédent mais néanmoins sensiblement différent, qui allait aboutir à la définition du volontariat dans le nouveau code du service national.

2. Le volontariat dans le nouveau code du service national

Le nouveau code du service national, issu de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, procède à une nouvelle définition du service national universel , qui comprend des obligations (le recensement, l'appel de préparation à la défense et l'appel sous les drapeaux, suspendu pour tous les Français nés après le 31 décembre 1978) et qui " comporte aussi des volontariats " (art. L. 111-2).

L' article L. 111-3 constitue la base législative du volontariat .

Il précise que " le volontariat vise à apporter un concours personnel et temporaire à la communauté nationale dans le cadre d'une mission d'intérêt général et à développer la solidarité et le sentiment d'appartenance à la Nation ".

Il ajoute que " les volontariats s'effectuent dans l'un des trois domaines suivants : défense, sécurité et prévention ; cohésion sociale et solidarité ; coopération internationale et aide humanitaire " et que " dans les départements, territoires et collectivités territoriales d'outre-mer, le volontariat de l'aide technique constitue une forme particulière du volontariat de cohésion sociale et solidarité. "

Toutefois, à la différence du projet du gouvernement précédent, la loi du 28 octobre 1997 distingue clairement le volontariat dans les armées , permettant aux Français de servir en qualité de militaire comme volontaires dans les armées pour une durée comprise entre 12 et 60 mois, et les volontariats civils .

En effet, si la loi définit précisément le statut des volontaires dans les armées (article L 121-1 à L. 121-3 du code du service national, articles 101.1 à 101.4 du Statut général des militaires), ces dispositions ayant fait l'objet d'un décret d'application n° 98-782 du ler septembre 1998, elle précise dans son article 8 qu'une " loi ultérieure définira les conditions d'exécution des volontariats civils mentionnés à l'article L. 111-3 du code du service national ".

Ainsi se trouvaient nettement séparés le volontariat militaire, relevant du ministère de la défense, dont les effectifs ont été prévus dans la loi de programmation militaire 1997-2002, et les volontariats civils, relevant d'autres ministères tout en demeurant rattachés à la notion de service national.

Votre commission a eu depuis lors l'occasion de souligner la différence d'approche qui distingue le volontariat dans les armées et les volontariats civils.

En effet, la logique d'engagement personnel désintéressé au profit de la collectivité qui présidait à l'instauration des volontariats a été quelque peu gommée s'agissant du volontariat dans les armées. Celui-ci peut durer jusqu'à 5 ans, pour une rémunération mensuelle brute comprise entre 4 363 F (militaires du rang) et 5 164 F (aspirant), à laquelle peuvent s'ajouter les indemnités prévues pour les militaires à solde mensuelle (indemnités de résidence, indemnités pour charges militaires, majoration DOM, primes de service, indemnité de sujétion mensuelle de 650 F pour les volontaires dans la gendarmerie), ainsi que des prestations en nature (hébergement, alimentation, transports).

A l'évidence, le statut matériel du volontaire dans les armées n'est guère éloigné de celui du militaire du rang engagé , si bien que l'on ne perçoit pas clairement aujourd'hui de différence fondamentale entre les deux formules.

L' orientation retenue pour les volontariats civils est restée pour sa part plus fidèle à l'esprit originel du volontariat .

Si globalement le champ ouvert aux volontariats civils par la loi est identique à celui initialement envisagé par le gouvernement précédent, l'instauration par la loi du l6 octobre 1997 du dispositif des emplois-jeunes , prévu pour favoriser des activités présentant un caractère d'utilité sociale, a cependant conduit à s'interroger sur les risques de chevauchement des deux formules .

Certaines activités initialement envisagées dans le cadre du volontariat, par exemple dans la police nationale (adjoints de sécurité) ou dans les établissements scolaires (aides-éducateurs) ont été prises en compte dans le dispositif des emplois-jeunes.

On pouvait donc légitimement se demander si la création de ces emplois jeunes n'ôtait pas, en métropole et outre-mer, tout intérêt au futur volontariat civil, et si par conséquent ce dernier ne devait pas se concentrer exclusivement sur la coopération internationale et l'action humanitaire. C'est en ce sens qu'avait été préparé par les ministères des affaires étrangères et de l'économie et des finances, un avant projet de loi portant création d'un service civil de volontariat international essentiellement destiné à prendre le relais du service de la coopération.

Toutefois, d'autres administrations considéraient que le volontariat gardait sa pertinence pour des activités exercées sur le sol national (sapeurs pompiers auxiliaires, aide technique outre-mer...) et souhaitaient pouvoir recourir à cette formule.

A l'issue d'une concertation interministérielle de plusieurs mois, qui a conduit à ne pouvoir déposer que le 31 mars 1999 un projet de loi en gestation depuis plusieurs années, le gouvernement optait finalement pour l'instauration d'un statut unique couvrant l'ensemble des domaines prévus par la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national (défense, sécurité, prévention ; cohésion sociale et solidarité ; coopération internationale et aide humanitaire) et les divers types d'exercice du volontariat, à l'étranger, outre-mer et en métropole.

II. LE PROJET DE LOI RELATIF AUX VOLONTARIATS CIVILS

Le projet de loi déposé le 31 mars 1999 relatif aux volontariats civils s'inscrit délibérément dans la continuité des formes civiles ou à finalités civiles du service national : coopération, aide technique, objection de conscience, " service ville ".

Il précise, dans son exposé des motifs, que " l'abandon des formes civiles actuelles du service national impose donc la recherche d'une solution qui permettrait de préserver et même développer, dans le cadre d'un nouveau service civil de volontariat, une mission au bénéfice du rayonnement international de la France, ainsi qu'une réponse aux besoins croissants de sécurité, de prévention, de cohésion sociale et de solidarité. " Il s'agit, au travers du volontariat civil, de " profiter des expériences acquises afin que les besoins réels auxquels correspondent les formes civiles du service national continuent d'être satisfaits au moment même de la suspension de ce dernier sous sa forme actuelle ", tout en cherchant à " favoriser l'attachement des jeunes à la Nation, développer l'exercice d'une citoyenneté active, faciliter leur insertion sociale et professionnelle et servir les intérêts nationaux et internationaux de la France. "

Telle est l'ambition à laquelle tente de répondre le cadre nouveau dont la création est proposée.

A. LES MODALITÉS D'ACCOMPLISSEMENT DES VOLONTARIATS CIVILS

1. Les conditions imposées aux volontaires civils

Tel qu'envisagé par le projet de loi, le volontariat s'adresse aux jeunes Français et Françaises âgés de 18 à 28 ans lors du dépôt de leur demande , ce qui, compte tenu de la durée envisagée par le période de volontariat (6 à 24 mois), conduit à fixer en pratique à 18 et 30 ans les limites d'accomplissement du volontariat, comme l'envisageait le précédent projet de loi. Le volontariat s'adresse donc aux jeunes, dans la logique d'une certaine filiation avec le service national. Il s'agit là d'une différence importante entre le volontariat civil et d'autres formes d'engagement totalement indépendantes des critères d'âge (en particulier le volontariat de solidarité internationale).

Les jeunes volontaires devront être en règle avec les obligations résultant du code du service national, c'est-à-dire en pratique le recensement et l'appel de préparation à la défense pour les catégories qui y sont soumises.

Ils devront également satisfaire à des conditions d'aptitude et à des critères spécifiques qui seront définis, par décret, pour chaque type de volontariat.

2. Les domaines du volontariat civil

Renonçant à limiter le volontariat au seul domaine de l'action internationale, le projet de loi instaure un cadre appelé à couvrir les trois types de missions définies visées à l'article L. 111-3 du code du service national .

Le domaine de la prévention , de la sécurité et de la défense civile couvre les missions actuellement exercées par les sapeurs pompiers auxiliaires affectés dans les services départementaux d'incendie et de secours.

Le domaine de la cohésion sociale et de la solidarité concerne les missions d'intérêt général actuellement accomplies dans le cadre du service de l'objection de conscience et dans le cadre des protocoles " handicapés " et " ville ".

Le volontariat dans les départements, territoires et collectivités territoriales d'outre-mer reprend les missions accomplies dans le cadre de l'aide technique .

Enfin, dans le domaine de la coopération internationale , le volontariat concernera les missions actuellement dévolues aux coopérants du service national , tant auprès des service de l'Etat à l'étranger (ambassades, missions de coopération, postes d'expansion économique, services culturels) qu'auprès des organisations non gouvernementales, des projets de développement et bien entendu des entreprises dans le cadre de la coopération du service national en entreprise (CSNE).

3. Les organismes d'accueil des volontaires civils

Le projet de loi pose le principe selon lequel le volontariat s'accomplit auprès d'une personne morale autre que l'Etat pour des activités agréées par le ministre compétent. Cette définition très large permet d'envisager l'accueil de volontaires au sein de collectivités territoriales , d' établissements publics , d' associations ou de sociétés . L'Etat, par l'intermédiaire de l' agrément , maîtrisera l'accès de ces différents types d'organismes à l'accueil de volontaires.

Par ailleurs, une convention passée entre l'Etat et l'organisme d'accueil définira les conditions d'accomplissement du volontariat : prise en charge des dépenses liées au volontariat (notamment indemnités et protection sociale), formation et encadrement des volontaires, modalités d'affectation, contrôle des conditions de vie et de travail.

L' accueil des volontaires dans des services de l'Etat est exclu en métropole mais est en revanche envisagé à l'étranger ainsi que dans les départements, les territoires et les collectivités d' outre-mer , dans le prolongement des missions dévolues aux coopérants du service national ou aux appelés du service de l'aide technique.

En pratique, l'accueil des volontaires dans les entreprises n'est envisagé que dans le cadre du volontariat à l'étranger , en continuité de la procédure CSNE.

B. LE STATUT DU VOLONTAIRE CIVIL

1. Un statut de droit public

Quel que soit le type de volontariat, et l'organisme d'accueil, le volontaire relève d'un statut unique , de droit public .

Le projet de loi stipule en effet que les volontaires civils sont placés sous l'autorité d'un ministre , qui statue sur les demandes de volontariat, prononce l'affectation et est seul compétent pour mettre fin au volontariat avant son échéance normale.

Le volontariat obéit donc clairement à une logique statutaire et non à une logique contractuelle.

Ce statut de droit public est particulièrement important pour les volontaires affectés à l'étranger, notamment en entreprise, puisqu'il clarifie aux yeux de l'Etat de destination la nature exacte de la mission, liée à l'accomplissement d'un service civil et donc distincte d'une activité professionnelle. Il est par ailleurs pleinement cohérent avec la nature du volontariat civil qui constitue l'un des volets du nouveau service national.

Subordonné aux obligations découlant de sa position statutaire, vis à vis du ministre responsable, le volontaire est cependant également soumis aux règles des services de la collectivité ou de l'organisme auprès duquel il accomplit son volontariat, et en particulier à une obligation de discrétion . Lorsqu'il est affecté à l'étranger, il est en outre tenu à des obligations à l'égard de l'Etat de séjour.

Enfin, le volontariat constitue une activité à temps plein , exclusive de tout autre activité rémunérée publique ou privée.

2. L'indemnisation et la protection sociale des volontaires civils

Alors qu'on observe aujourd'hui une très forte disparité dans les conditions financières liées aux différentes formes civiles du service national, le projet de loi prend le parti d'un régime financier et social uniforme .

a) Une indemnité mensuelle uniforme

Une indemnité mensuelle, identique pour toutes les formes de volontariat , est prévue par le projet de loi. Fixée par décret, elle ne pourrait dépasser 50 % de la rémunération afférente à l'indice brut 244 de la fonction publique, soit 3.453,50 F par mois .

Selon les indications fournies à votre rapporteur, les intentions actuelles du gouvernement conduiraient à rester sensiblement en deçà de ce plafond, à un niveau voisin de 3.000 F par mois .

On observera que cette indemnité serait donc très supérieure à celle prévue pour certaines formes civiles de service national, mais inférieure d'environ 25 % à celle actuellement touchée par les coopérants du service national. Elle est également très inférieure à la rémunération des volontaires dans les armées.

b) La prise en charge des frais de subsistance, d'équipement et de logement

Le projet de loi ouvre la possibilité (il ne s'agit pas d'un droit absolu, de manière notamment à tenir compte des capacités financières des organismes d'accueil, en particulier les associations), pour le volontaire, de percevoir " les prestations nécessaires à sa subsistance, à son équipement et à son logement ".

La formulation retenue semble retenir le principe d'une prise en charge en nature (alors que le versement d'une indemnité est actuellement prévue pour les objecteurs de conscience ou certains appelés du service " ville "), la possibilité d'une prise en charge sous forme d'une indemnité n'étant prévue qu' en cas d'affectation à l'étranger ou dans un département, un territoire ou une collectivité d'outre-mer. Dans ce cas, une indemnité supplémentaire exonérée de l'impôt sur le revenu pourra être versée. Son taux sera uniforme pour chaque pays ou région de pays.

c) La protection sociale du volontaire civil

Le projet de loi prévoit un régime complet de protection sociale du volontaire pour les risques maladie, maternité, invalidité, accidents du travail et maladie professionnelle.

En France métropolitaine et dans les DOM, cette couverture sociale sera accordée en contrepartie d'une cotisation forfaitaire de l'ordre de 1.750 F par an à la charge de l'organisme d'accueil . Des dispositions particulières adaptées aux régimes locaux de sécurité sociale seront prises dans les TOM.

A l'étranger , une couverture au moins équivalente devra être assurée par l'organisme d'accueil, qui devra en outre prévoit une couverture complémentaire pour les évacuations et les rapatriements sanitaires.

En outre, le temps de volontariat sera pris en compte comme période d'assurance dans les régimes de base d'assurance-vieillesse.

3. La prise en charge financière des dépenses liées aux volontariats civils

Le projet de loi fixant un cadre général, il ne détermine pas, pour chaque type de volontariat, les modalités de prise en charge financière des dépenses liées aux volontariats. Ces dernières doivent notamment être précisées dans la convention passée entre l'Etat et l'organisme d'accueil.

Le principe général sera cependant que l'ensemble de ces dépenses seront supportées par l'organisme d'accueil .

Ainsi, le budget de l'Etat ne devrait directement supporter que les dépenses (indemnités, protection sociale, transport) relatives aux volontaires affectés dans les services de l'Etat à l'étranger ou outre-mer.

Les volontaires en entreprises seront, comme dans la procédure CSNE actuelle, entièrement à la charge de l'entreprise concernée. Un principe identique devrait s'appliquer aux volontaires affectés dans les collectivités territoriales et les établissements publics.

Les associations bénéficieront en revanche d'un régime particulier , le projet de loi ouvrant la possibilité d'une participation de l'Etat aux dépenses que celles-ci engagent pour la protection sociale des volontaires.

4. Les modalités de recrutement des volontaires civils

Le projet de loi ne précise pas les modalités de recrutement des volontaires civils, se limitant à poser le principe de la compétence des ministres auxquels seront subordonnés les volontaires.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, les modalités de recrutement devraient différer selon les types de volontariats.

Pour l'ensemble des volontariats civils à l'étranger , le recrutement devrait être centralisé grâce à une structure unique, le Centre d'information sur le volontariat international (CIVI) qui, à l'image de l'actuel Bureau commun du service national, sera chargée d'enregistrer les demandes et d'assurer la correspondance entre celles-ci et les besoins exprimés par les différents utilisateurs. Ce centre d'information aura également pour mission d'assurer la promotion du volontariat afin de susciter les candidatures.

Gage de simplification et d'efficacité, le choix d'une structure unique imposera toutefois une promotion équilibrée des différentes formes de volontariat à l'étranger (auprès d'une administration, d'une entreprise ou d'une association) sans que certaines soient privilégiées par rapport à d'autres.

S'agissant du volontariat de l'aide technique, les demandes seront instruites par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer qui centralisera les besoins exprimés par les organismes d'accueil (services de l'Etat, établissements publics, collectivités locales, associations).

Dans le domaine de la sécurité civile , les demandes seront directement adressées à l'organisme d'accueil, c'est-à-dire principalement les services départementaux d'incendie et de secours, l'engagement étant soumis pour accord au ministre de l'Intérieur ou à son représentant.

Enfin, pour le volontariat de cohésion sociale et de solidarité , l'instruction des demandes sera déconcentrée, vraisemblablement au niveau des préfets , le ministère de l'emploi et de la solidarité ne gardant qu'une responsabilité de suivi et d'évaluation du dispositif.

III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Lorsqu'elle avait été saisie, dans le cadre du projet de loi portant réforme du service national présenté par le gouvernement Juppé, de la première version du volontariat, couvrant à la fois les activités civiles et militaires, votre commission s'était félicitée de l'instauration d'une nouvelle forme d'engagement au service de la Nation tout en soulignant les nombreuses incertitudes liées à cette formule.

Sans doute ces incertitudes ont-elles joué dans la décision du gouvernement de scinder les volontariats militaires et civils, en reportant la définition de ces derniers dans une loi ultérieure. Sans doute ont-elles aussi influé sur le temps qui aura été nécessaire à l'élaboration d'un nouveau projet de loi.

Tout en souhaitant la mise en place rapide du volontariat civil , notamment pour prendre le relais dans les meilleures conditions possibles de formules telles que le service de la coopération, votre commission se doit de mentionner les nombreuses interrogations que suscite ce projet de loi. Elle proposera par ailleurs un certain nombre de modifications visant à améliorer le dispositif proposé .

A. LE VOLONTARIAT CIVIL : UNE FORMULE UTILE À CONCRÉTISER RAPIDEMENT

Aux yeux de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le présent projet de loi a pour principal mérite de proposer une formule simple de nature à répondre à de nombreux besoins qui risqueraient de demeurer insatisfaits après la suspension du service national. Toutefois, la réussite de cette " prise de relais " reposera largement sur une mise en place rapide du volontariat.

1. La réalité des besoins

a) L'utilité du volontariat à l'étranger

Votre commission insistera en premier lieu sur l'intérêt et la nécessité de permettre une poursuite , au travers du volontariat, de l'expérience réussie du service de la coopération .

S'agissant des coopérants relevant directement des services du ministère des affaires étrangères et de celui de l'économie, parfois appelés " CSNA " (coopérants du service national en administration), par opposition à ceux exerçant en entreprise, on observera que leur nombre, encore supérieur à 3.000 incorporations par an au début des années 1980, a décru depuis lors pour se situer aujourd'hui à environ 2.300 incorporations par an. Cette diminution a surtout affecté les services de l'ex-ministère de la coopération et paraît cohérente avec la déflation très conséquente des effectifs de coopérants civils. Les effectifs de coopérants relevant du ministère des affaires étrangères comme ceux affectés dans les postes d'expansion économique n'ont en revanche que légèrement décru, ces coopérants remplissant de fait des fonctions extrêmement utiles dans les services concernés, ainsi que le soulignent régulièrement les postes diplomatiques.

Sur un plan quantitatif , ces coopérants représentent une part non négligeable des effectifs des services extérieurs de l'Etat à l'étranger . Pour citer l'exemple des Etats-Unis, premier pays d'affectation des CSN, on comptait, en 1999, 20 coopérants sur 114 personnes au poste d'expansion économique ou encore 6 sur 38 au service scientifique et technique.

Sur le plan qualitatif , ces coopérants effectuent fréquemment des tâches normalement dévolues à des agents de l'administration, y compris de catégorie " A ". Ainsi, dans les postes d'expansion économique, les coopérants assistent directement les attachés et sont responsables de dossiers particuliers. Dans les services culturels, ils peuvent exercer des fonctions de chargé de mission, d'attaché linguistique, voire des fonctions de direction dans les établissements culturels. Plus globalement, on compte parmi les CSN de nombreux enseignants, ingénieurs, juristes, informaticiens ou encore médecins dont l'apport est considérable.

Enfin, par rapport au personnel titulaire de l'administration, les coopérants, par leur renouvellement constant, apportent aux services dans lesquels ils sont affectés, une créativité et une souplesse très appréciées.

S'agissant des coopérants du service national en entreprise (CSNE), l' augmentation continue de leur nombre suffit à illustrer l'intérêt de la formule, tant pour les jeunes concernés, qui acquièrent à l'étranger une expérience extrêmement valorisante dans le cadre d'une véritable formation professionnelle, tremplin pour une future embauche, que pour les entreprises exportatrices.

Depuis 1983, date de création des CSNE, 32.000 jeunes ont ainsi été accueillis par des entreprises françaises à l'étranger.

La majorité (51 %) des CSNE sont affectés en Europe, alors qu'environ 15 % sont affectés en Asie-Océanie et que l'on assiste à une augmentation régulière des affectations en Amérique latine (8 %) et en Amérique du Sud (13 %).

Un effort a été mis en oeuvre pour élargir au-delà des seuls grands groupes industriels le recours aux CSNE. En 1998, sur 965 entreprises utilisatrices, 393 avaient un chiffre d'affaires inférieur à 200 millions de francs, un dispositif tendant à faciliter l'accès des petites et moyennes entreprises aux CSNE ayant par ailleurs été mis en place (formules de tutorat, de parrainage et de temps partagé).

Au fil des ans, la procédure CSNE s'est révélée constituer un atout essentiel pour le soutien à l'exportation , en permettant d'accentuer notablement la présence française à l'étranger, garante des performances de nos entreprises sur les marchés extérieurs.

Au-delà de la satisfaction exprimée par les coopérants comme par les entreprises vis à vis de cette formule, on peut affirmer sans hésitation que sa pérennisation, sous la forme du volontariat civil, constitue donc un enjeu national .

b) L'utilité du volontariat en France

La nécessité de prendre le relais, en France, des formes civiles du service national apparaît en premier lieu dans le domaine de l' aide technique outre-mer . Les fonctions exercées par les appelés effectuant ce type de service national font appel à un niveau élevé de formation. On compte parmi eux de nombreux spécialistes, techniciens ou ingénieurs, dans les domaines de l'agriculture, des travaux publics, du bâtiment et du génie civil ou encore de l'informatique, mais aussi des enseignants et des professions de santé (médecins, pharmaciens, dentistes).

Les services extérieurs de l'Etat mais aussi de grands établissements comme le Centre national d'études spatiales, l'Institut de recherche et de développement (ex-ORSTOM), l'Office national de la forêt, l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer, l'Institut national de la recherche agronomique ou Météo-France tablent sur le recrutement de volontaires civils pour leurs activités outre-mer.

Le recrutement de ces jeunes diplômés contribue au développement de l'outremer et à la formation des jeunes résidents. En ce sens, la suspension du service national, si elle ne s'accompagnait pas de la mise en place d'un système de remplacement, risquerait de priver l'outremer d'un apport de compétences très appréciable.

En métropole , l'apport des jeunes effectuant leur service sous forme civile est variable selon les domaines concernés.

La législation sur les emplois-jeunes a déjà prévu le remplacement des appelés servant dans la police nationale ou dans les établissements scolaires dans le cadre du service ville.

Le besoin de pourvoir au remplacement des appelés se fait en revanche sentir dans les services départementaux d'incendie et de secours, au sein desquels les sapeurs-pompiers auxiliaires sont affectés.

Enfin, le secteur social , qu'il s'agisse de l'aide aux personnes âgées, handicapées ou en difficulté, ou encore de l'action dans les quartiers sensibles, requiert lui aussi une mobilisation à laquelle l'engagement personnel des jeunes, dans le cadre du volontariat civil, pourrait très utilement contribuer.

Au-delà des dispositifs qui pourraient être mis en place avec le soutien de l'Etat dans le cadre de l'action sociale ou de la politique de la ville, votre rapporteur voudrait souligner le dynamisme de certaines initiatives privées , telles que celle de l' association Unis-Cité qui expérimente depuis 1995 un service volontaire ouvert aux jeunes de 17 à 25 ans qui s'engagent à se consacrer, durant 9 mois, à des actions de solidarité auprès de structures d'entraide existantes.

2. La nécessité d'une mise en place rapide

La décrue d'ores et déjà amorcée du nombre d'appelés effectuant une forme civile de service national impose que soit rapidement mis en place le volontariat civil, sans attendre la suspension du service national au 31 décembre 2002, afin que la montée en charge de ce volontariat compense la réduction progressive des effectifs en cause.

Aussi est-il prévu que coexistent, durant une période de 2 à 3 ans, l'actuel service national et le volontariat civil.

Le succès du volontariat civil reposera en large partie sur la capacité à réaliser, dans les meilleures conditions possibles, la transition avec le service national.

Pour cela, il est impératif de mettre en place suffisamment tôt la formule, afin de la faire connaître et d'opérer auprès du public potentiel -futurs volontaires comme organismes d'accueil- la communication appropriée.

Face au risque d'une solution de continuité entre service national et volontariat civil, qui nuirait à l'avenir de ce dernier, il importe donc que le cadre législatif et réglementaire soit rapidement adopté, l'objectif étant de recruter les premiers volontaires dès la fin de l'année 2000.

B. DES INTERROGATIONS MULTIPLES

Ces interrogations portent tant sur le choix délibéré d'un statut unique pour un ensemble de situations assez hétérogènes, sur les limites de ce statut et sur l'écho que rencontrera auprès des jeunes cette nouvelle formule.

1. Un cadre uniforme s'appliquant à des situations hétérogènes

On observera en premier lieu que le projet de loi fixe un cadre général relativement large qui s'appliquera à des situations extrêmement diverses. Les décrets d'application, tout comme les conventions passées, pour l'emploi des volontaires, entre l'Etat et les organismes d'accueil, adapteront ce cadre général à la variété des situations.

Alors que les modalités civiles du service national actuel donnent lieu à de grandes disparités de statut, le projet de loi a pris le parti inverse, en privilégiant, notamment au plan financier, l'uniformité du statut.

a) Des besoins de nature différente

Les différents types de volontariats envisagés ne répondent pas tous à des besoins de même nature.

Dans les services de l'Etat à l'étranger, la disparition progressive des coopérants du service national impose la mise en place rapide, pour occuper les fonctions équivalentes, de solutions de remplacement. Il en va de même pour le service national en entreprise, qui constitue un apport très important pour la présence économique française dans le monde.

Inversement, en métropole, plusieurs dispositifs existants seraient susceptibles de relayer les activités assumées par des appelés, en particulier dans les collectivités territoriales ou les associations.

On peut également observer que les différents types de volontariats n'obéissent pas à des logiques similaires. S'ils répondront dans certains cas -on pense en particulier au volontariat dans des organisations non gouvernementales à l'étranger- à une logique d'engagement individuel au service de l'intérêt général, ils seront davantage liés dans d'autres cas à une logique d'intérêt plus personnel (recherche d'une première expérience professionnelle) ou plus simplement au souhait de certains organismes d'accueil de pouvoir assurer certaines missions sans recourir à des emplois permanents.

b) Le volontariat face aux dispositifs existants : le cas des emplois-jeunes

Le choix d'un champ d'application très large pour les volontariats pose la question de sa place face aux nombreuses formules d'insertion des jeunes, et en tout premier lieu, les emplois-jeunes.

D'ores et déjà, il a été envisagé de ne pas recourir aux volontariats dans la police nationale ou dans l'éducation nationale, les activités actuellement effectuées par les appelés allant progressivement être transférées à des emplois jeunes. Cet exemple montre, s'il en était besoin, la frontière ténue entre les deux formules.

Pour les activités d'utilité sociale dans les collectivités territoriales, les établissements publics ou les associations, se présente un risque évident de chevauchement entre les emplois-jeunes et les futurs volontariats , dont les profils paraissent d'ailleurs encore mal définis.

Bien entendu, votre rapporteur ne conteste en rien l'utilité du volontariat civil de cohésion sociale et de solidarité, et il a pu mesurer le dynamisme et l'esprit d'initiative caractérisant les propositions de certaines associations à cet égard. Il y a cependant tout lieu de craindre qu'en métropole, le volontariat civil demeure mal identifié, perçu comme un dispositif supplémentaire parmi de multiples formules d'insertion des jeunes, alors même que certaines de ces formules présenteront un caractère beaucoup plus attractif.

On peut en effet se demander comment sera perçu, par les jeunes, le volontariat civil de cohésion sociale et de solidarité, alors qu'un poste d'aide éducateur, correspondant sensiblement aux fonctions actuellement assurées dans les établissements scolaires par les appelés du service ville, est rémunéré 5.624 F nets par mois, pour une durée pouvant aller jusqu'à 5 ans.

2. Les limites du statut du volontaire

L'uniformité du statut du volontaire, quel que soit le type de fonctions exercées, constitue une première limite, dans la mesure où il offre peu de souplesse pour s'adapter aux divers types de situations. Par exemple, sur le plan financier, le niveau d'indemnité prévu pourra être jugé insuffisant au regard des responsabilités assumées par un volontaire en entreprise. Le même niveau pourra en revanche paraître excessivement lourd pour une association souhaitant envoyer des volontaires à l'étranger.

Selon le type de fonction exercée, le point d'équilibre entre la nécessaire attractivité minimale du volontariat civil et le respect de son caractère d'engagement au service de la collectivité, ne se situera pas à un niveau identique.

Le projet de loi reste par ailleurs en retrait, par rapport à ce qu'avait envisagé le gouvernement précédent, en ce qui concerne le statut fiscal du volontaire (les indemnités mensuelles seraient imposables) et leur couverture sociale , qui n'est pas étendue aux ayants droit.

3. Quel écho pour les futurs volontariats ?

L'incertitude majeure porte sur l'écho que rencontreront ces futurs volontariats.

a) Les facteurs favorables : l'extension du vivier potentiel

Cette extension proviendra tout d'abord de la possibilité pour les jeunes filles d'effectuer un volontariat. Elle résultera aussi du fait que les jeunes gens qui n'auraient pas été appelés pour motifs d'exemption ou de réforme, pourront effectuer un volontariat.

L'élargissement du vivier potentiel pourra également découler de la suppression de quotas , qui limitent actuellement certaines formes civiles de service national et qui n'auront plus de raison d'être . Aucune limite ne sera ainsi opposée au nombre de volontaires en entreprise ou aux postes que pourront proposer les collectivités territoriales et les associations. Seule subsistera, pour les services de l'Etat à l'étranger ou outre-mer une limite financière liée au nombre de postes inscrits au budget.

Enfin, pour ne prendre que l'exemple du volontariat en entreprise, les populations potentiellement concernées seront beaucoup plus larges puisqu'a priori, les critères de qualification ne seront plus aussi stricts que dans le cadre de la procédure CSNE, très sélective et élitiste, et que certaines spécialités aujourd'hui exclues de la coopération et réservées aux armées (par exemple les métiers de bouche) auront accès au volontariat. On peut ainsi présumer qu'à la différence de la procédure CSNE, en pratique réservée aux diplômes les plus élevés, le volontariat en entreprise s'ouvrira beaucoup plus largement sur d'autre catégories de diplômés, notamment les titulaires de BTS ou de DUT.

b) Les facteurs limitatifs

Le succès rencontré par les formes civiles du service national repose très largement sur l'opportunité qu'elles offrent d'échapper à un service militaire considéré, à tort ou à raison, comme moins valorisant ou plus contraignant. Cette motivation ne jouera évidemment pas pour les volontariats.

On peut penser que permettant une première expérience à l'étranger, enrichissante et valorisante, le volontariat en entreprise continuera d'attirer les jeunes, même si le public concerné comptera sans doute moins d'élèves des grandes écoles ou d'étudiants très diplômés.

Sans doute peut-on espérer que la possibilité de partir à l'étranger pour travailler dans une ambassade ou un poste d'expansion économique constituera toujours une motivation pour des jeunes désireux d'acquérir une expérience à l'international et valorisable sur le marché du travail.

On peut douter, en revanche, que des jeunes lauréats des concours d'enseignement (agrégation ou CAPES), choisissent de servir comme volontaires alors qu'une affectation dans un collège ou dans un lycée les attendra en métropole. Prévoyant cette situation, l' Agence pour l'enseignement français à l'étranger a obtenu la création de postes de résidents supplémentaires qui seront recrutés par les établissements, en remplacement d'une grande partie des CSN, ne réservant aux futurs volontaires civils qu'un nombre limité de postes.

Les organisations non gouvernementales , qui considèrent que le statut de volontaire sera financièrement trop lourd, s'attendent également à ne pas remplacer leurs actuels CSN. Elles recherchent par ailleurs des profils plus âgés et expérimentés, pour des durées supérieures à 2 ans.

Le décalage entre le statut proposé et les besoins des ONG constitue l'un des principaux points faibles du texte , alors même qu'à l'origine, la coopération et l'aide au développement paraissait constituer le domaine d'excellence du volontariat. Cette insuffisance du projet de loi impose que soit préservé et renforcé le statut du volontariat de solidarité internationale , statut de droit privé prévu par le décret du 30 janvier 1995 .

Enfin, une très forte incertitude demeure sur le succès que rencontrera le volontariat de cohésion sociale et de solidarité en métropole, les profils de poste n'ayant pas pour l'instant été totalement définis.

C. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Limité dans ses ambitions comme dans son dispositif, qui ne répond peut-être pas à toutes les attentes, extrêmement diverses, liées à la création d'un service volontaire, le projet de loi présente au yeux de votre commission le mérite essentiel de permettre, à condition d'être rapidement adopté, la mise en place d'une formule simple, capable de relayer un grand nombre d'activités actuellement assurées grâce aux formes civiles du service national.

Ainsi votre commission souhaite-t-elle, dans un souci d'efficacité, concentrer ses propositions sur une amélioration d'un texte qui, votre rapporteur a pu le constater lors de multiples auditions, donne globalement satisfaction à la plupart des utilisateurs potentiels de volontaires.

Ces propositions peuvent se regrouper autour de quatre thèmes :

- favoriser la période de transition,

- améliorer le statut du volontaire civil,

- préciser certains aspects du fonctionnement du volontariat civil,

- conforter les associations de solidarité internationale.

1. Favoriser la période de transition en élargissant le vivier potentiel de volontaires civils

Le développement du volontariat civil doit s'appuyer sur les acquis du service national. Cette conviction suppose que la transition entre le système actuel, en phase de décrue, et le système nouveau s'opère dans les meilleures conditions, et que la fin progressive du service national s'accompagne d'une montée en puissance du volontariat civil.

Tel qu'il est présenté, le texte du projet de loi demeure peu explicite sur les conditions de cette période de transition. Elle n'est évoquée ni dans le corps même du projet de loi, ni dans son exposé des motifs. L'étude d'impact transmise par le gouvernement, reproduite en annexe, souligne la nécessité " de garantir la prise de relais progressive entre un système obligatoire, celui qui est appelé à disparaître, et un système volontaire, dont la création est proposée " .

La question principale soulevée par la période de transition est la suivante : sur quel vivier le volontariat civil pourra-t-il miser durant les premières années, décisives, de sa mise en place ?

Si l'on s'en tient à une analyse juridique du projet de loi, on observe que l'article premier définit les conditions dans lesquelles les Françaises et les Français âgés de plus de 18 ans et de moins de 28 ans à la date de leur demande pourront " accomplir comme volontaires le service civil prévu aux articles L. 111-2 et L. 111-3 du code du service national ". Or, en vertu de la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, ces deux articles , et donc le volontariat lui-même, ne s'appliquent qu'aux jeunes hommes nés après le 31 décembre 1978 ainsi qu'aux jeunes femmes nées après le 31 décembre 1982 (article L. 112-1 du code du service national).

L'étude d'impact confirme cette interprétation restrictive . Elle précise que " le volontariat civil sera ouvert à tous les jeunes Français et Françaises nés après le 31 décembre 1978, entre leur dix-huitième et leur vingt-huitième année ". S'agissant des jeunes filles, on remarquera que la date n'est pas cohérente avec celle retenue par la loi sur le service national.

Sans insister sur cette incohérence, on constate que, du moins pour les jeunes gens, le vivier potentiel de volontaires serait limité en 2001 aux classes d'âge 18-22 ans et en 2003 , première année après la suspension totale du service national, aux classes d'âge 18-24 ans.

Pour ne prendre que l'exemple du volontariat en entreprise, les profils de postes s'adressent très majoritairement à des jeunes diplômés pour beaucoup situés au-delà de cette classe d'âge.

Il serait dommageable que, durant les premières années de mise en place, la ressource disponible soit, pour des raisons d'âge, insuffisante au regard des besoins à l'étranger.

Votre commission considère que le vivier doit être au contraire le plus large possible et que, dès lors qu'un jeune est libéré de ses obligations vis-à-vis du service national actuel, il doit pouvoir solliciter un volontariat civil.

A l'évidence, aucune limitation ne doit être imposée aux jeunes filles qui, quelle que soit leur date de naissance (avant ou après le 31 décembre 1982), doivent pouvoir se porter candidates à un volontariat civil. Il doit en être de même pour les jeunes gens qui, bien que nés avant le 1 ^er janvier 1979, sont dégagés de leurs obligations vis-à-vis du service national .

Votre commission proposera donc un amendement visant à clarifier, en l'élargissant, le champ des personnes susceptibles d'effectuer un volontariat civil , afin que dès la mise en place du dispositif, les organismes d'accueil puissent tabler sur une ressource potentielle suffisamment large pour les profils de postes proposés.

2. Améliorer le statut des volontaires civils

Votre commission a constaté que le statut du volontaire civil proposé par le présent projet de loi était sur plusieurs points en retrait par rapport au projet présenté par le gouvernement précédent qui avait fait l'objet d'une lecture au Sénat et de deux lectures à l'Assemblée nationale.

Il en est ainsi du statut fiscal des indemnités attribuées aux volontaires civils. Le texte actuel prévoit l'exonération de la seule indemnité supplémentaire versée à l'étranger ou outre-mer au titre des frais de subsistance. En revanche, une telle exonération de l'impôt sur le revenu n'est pas prévue pour l'indemnité de base , alors qu'elle résultait du texte en discussion au Parlement en 1997.

Compte tenu de la modicité de l'indemnité de base, celle-ci sera très inférieure au seuil d'imposition mais le problème se posera lorsque le volontaire civil est rattaché au foyer fiscal de ses parents ou que son conjoint dispose lui-même de revenus, l'indemnité venant alors s'ajouter aux revenus du foyer fiscal. Cette imposition serait peu justifiée et paraît d'ailleurs contradictoire avec la volonté de fixer un niveau assez bas pour l'indemnité de base, marquant bien la différence de philosophie entre le volontariat et une activité rémunérée .

En accord avec le caractère donné au volontariat civil -un engagement au service de la collectivité indemnisé mais non rémunéré- votre commission propose donc de poser le principe de l'exonération fiscale de l'indemnité de base du volontariat civil .

Elle propose également d' étendre cette exonération , tant pour l'indemnité de base que pour l'indemnité supplémentaire, à la contribution sociale généralisée et à la contribution pour le remboursement de la dette sociale , ainsi que le prévoyait le précédent projet de loi.

L'autre amélioration du statut national du volontariat civil proposée par la commission concerne l' extension de la protection sociale aux ayants droit , comme l'avait prévu le projet du gouvernement précédent, afin de garantir une couverture sociale aussi complète que possible.

Enfin, la commission propose d' améliorer la reconnaissance du volontariat civil par deux dispositions :

- l'une sous la forme de la délivrance, à l'issue du volontariat, d'un certificat d'accomplissement du volontariat civil , susceptible de favoriser les démarches de l'ex-volontaire pour son insertion sociale et professionnelle,

- l'autre consistant à permettre la prise en compte de la durée du volontariat dans les cinq années d'expérience professionnelle requises pour bénéficier , dans le cadre des lois sur l'enseignement supérieur et l'enseignement technologique, de la validation des acquis professionnels .

3. Préciser certains aspects de l'accomplissement du volontariat civil

Votre commission propose d'apporter plusieurs précisions aux modalités pratiques d'accomplissement du volontariat civil.

Elle proposera notamment de permettre , par dérogation au principe général, la conclusion d'un nouvel engagement de volontariat lorsque celui souscrit à l'origine s'est interrompu pour des raisons totalement indépendantes de la volonté du volontaire civil , soit du fait d'une faute de l'organisme d'accueil, soit en cas de force majeure. On pense ici en particulier au cas d'une entreprise contrainte de supprimer sa représentation à l'étranger.

4. Conforter les associations de solidarité internationale

Votre commission constate que le présent projet de loi ne répond pas aux préoccupations des organisations non gouvernementales oeuvrant pour la solidarité internationale .

Ces organisations regroupaient, à la fin 1998, près de 1750 volontaires oeuvrant dans 86 pays, dont 74 % auront un statut civil et 26 % étaient des coopérants du service national.

Ces volontaires constituent un apport substantiel , aux plans quantitatif et qualitatif, dans le dispositif français d'aide au développement .

Dès lors se pose une double question :

- le projet de loi permet-il d'assurer, par le volontariat civil, la " relève " des coopérants du service national affectés auprès d'ONG ?

- offre-t-il un cadre approprié pour accueillir les autres ressortissants de ces ONG, représentant les trois-quarts des effectifs ?

A cette double question, la réponse est négative, pour plusieurs raisons :

- le montant des indemnités prévues pour les volontaires à l'étranger dépasse de loin les possibilités financières de plusieurs organisations et paraît peu en rapport avec les pratiques des partenaires locaux auprès desquels sont envoyés des volontaires,

- la durée maximale de deux ans prévue pour le volontariat semble insuffisante pour répondre aux besoins des projets de développement à long terme,

- enfin, la limite d'âge est supérieure à une large part des profils recherchés par les ONG.

Les deux dernières remarques sont confortées par le constat d'une diminution régulière de la part des coopérants dans les effectifs des ONG à l'étranger au profit de volontaires de droit privé plus âgés, recrutés pour des durées plus longues. Ainsi, en 1998, 83 % des effectifs (volontaires et CSN) dépassaient l'âge de 25 ans.

Face à ce constat de divergence totale entre les attentes des ONG et le dispositif du projet de loi, il ne serait pas admissible de faire l'impasse sur les associations de solidarité internationale, volet très important de l'action internationale de la France .

Au contraire, votre commission estime indispensable d'assurer, dans un autre cadre que le présent projet de loi, un renforcement de l'action de ces organisations. A ce titre, le décret du 30 janvier 1995 relatif aux volontaires et aux associations de volontariat pour la solidarité internationale, qui constitue un dispositif plus proche des besoins actuels des ONG, doit impérativement être conforté.

Rappelons que ce décret organise la reconnaissance par l'Etat du volontariat accompli dans des associations pour la solidarité internationale. Exercé sans limite d'âge et pour une durée de 1 à 6 ans, ce volontariat de droit privé bénéficie de l'aide financière de l'Etat, au titre de la protection sociale du volontaire et d'une prime forfaitaire de réinsertion pour les volontaires qui, à leur retour en France, ne peuvent bénéficier du revenu minimum d'insertion et sont demandeurs d'emploi.

Afin de donner une reconnaissance législative au volontariat de solidarité internationale actuellement exclusivement régi par des dispositions réglementaires, votre commission propose d'insérer dans le projet de loi un article additionnel reconnaissant cette forme de volontariat de droit privé , qui devra nécessairement désormais faire l'objet d'une attention accrue des pouvoirs publics.