Projet de loi relatif aux volontariats civils

ANNEXE II -

ETUDE D'IMPACT1 ( * )

La présente étude a pour objet de mesurer l'impact du projet de loi ci-joint, instituant un volontariat civil.

1. Impact juridique et administratif

1.1. Les modifications apportées à l'état du droit

Défini dans le code du service national, ledit service pouvait être accompli sous deux formes : le service militaire et les formes civiles (le service de défense, l'aide technique, la coopération et le service des objecteurs de conscience). Les différentes formes civiles du service national étaient destinées à " répondre aux autres besoins de la défense ainsi qu'aux impératifs de solidarité " (art. 1 du Code du service national).

Le service national au titre d'un protocole constituait une modalité particulière du service militaire. Le ministère de la Défense, dans le cadre de la politique générale du Gouvernement était appelé à établir des protocoles avec d'autres départements ministériels pour mettre à leur disposition des appelés afin de tenir compte des emplois d'intérêt général.

La loi 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national a modifié le code existant du service national en introduisant, pour les jeunes gens nés après le 31 décembre 1978, dont le service obligatoire est suspendu, l'obligation de l'appel de préparation à la défense et la possibilité d'effectuer un volontariat, dans les domaines de la sécurité, de la prévention et de la défense civile, de la cohésion sociale et de la coopération internationale.

L'article L. 111-3 du code du service national issu de l'article premier de la loi précitée a ainsi institué les différentes formes de volontariat mais, alors que le volontariat dans les armées a fait l'objet de dispositions particulières dans la loi, cette dernière n'a prévu aucun statut en ce qui concerne les formes civiles du volontariat.

De ce nouvel état de droit, il résulte que pour les jeunes gens nés avant le 1 ^er janvier 1979, le service national obligatoire actuel reste en vigueur jusqu'au 1 ^er janvier 2003. Cependant, compte tenu de la décrue progressive des effectifs incorporables, il est apparu nécessaire et urgent de disposer d'un support législatif qui définisse les conditions d'exécution du volontariat civil, afin de garantir la prise de relais progressive entre un système obligatoire, celui qui est appelé à disparaître, et un système volontaire, dont la création est proposée.

1.2. Capacité de l'Etat à mettre en oeuvre les normes nouvelles

1.2.1. Au titre de la défense civile, de la prévention, de la sécurité des biens, des personnes et de l'environnement.

Dans le cadre du service national, le service dans la police nationale emploie 7 000 policiers auxiliaires et le service de sécurité civile 900 sapeurs-pompiers auxiliaires (chiffres fixés pour l'année 1998 par le décret 98-21 du 12 janvier 1998).

Si les policiers auxiliaires sont déjà progressivement remplacés par les adjoints de sécurité recrutés en application de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes (art. 10), il est en revanche indispensable de pallier la disparition à terme des sapeurs-pompiers auxiliaires par le recours au volontariat civil.

Les volontaires concernés, dont le volume est estimé à près d'un millier, seront, à l'instar de leurs prédécesseurs, affectés dans les services spécialisés dans la protection des populations au sein des collectivités territoriales (service départementaux d'incendie et de secours). Avec l'appui de la direction de la défense et de la sécurité civile, la mise en place et le suivi de ces volontaires civils peuvent s'effectuer dès l'application de la loi. Les collectivités territoriales disposent d'ores et déjà de l'organisation et des capacités de gestion, d'accueil et d'encadrement nécessaires pour recevoir des volontaires, ainsi que l'expérience acquise dans le cadre du service de sécurité civile.

Dans le domaine de l'environnement, des volontaires en poste assumeront des missions de prévention, d'information et d'intervention sur les risques naturels et technologiques et de protection de la nature et des paysages dans les organismes sous la tutelle du ministre chargé de l'environnement.

1.2.2 Au titre de la solidarité et de la cohésion sociale

L'effectif global des objecteurs de conscience dans les ministères emploi et solidarité, jeunesse et sports, culture, éducation nationale, enseignement supérieur, environnement, agriculture, justice, ONF et INSEE représentent un volume actuel d'environ 5 000 personnes. Ils n'ont pas vocation à être systématiquement remplacés par des volontaires, mais ils peuvent répondre à la même finalité du moins pour ceux qui sont mis à disposition des associations.

Les besoins du secteur social connaissent, en effet, une croissance permanente des équipes qui portent assistance, aide et conseil aux personnes en difficultés et interviennent dans les zones dites sensibles et les secteurs défavorisés. Dans le cadre d'activités sociales, culturelles, éducatives et de loisirs, ces équipes contribuent à la préservation du tissu social souvent fragilisé. Les jeunes volontaires pourront participer par leur engagement à cet effort de solidarité.

Les organismes d'accueil ayant souscrit une convention avec l'un des " ministères de tutelle ", leur offriront l'opportunité d'un engagement au titre de la solidarité nationale et d'une citoyenneté active.

La participation à ces missions d'intérêt général devra être limitée dans le temps et relever d'un régime de droit public. Ces missions répondront à des besoins ponctuels, sans nécessité d'une insertion durable sur le marché de l'emploi. Elles représentent donc une complémentarité par rapport aux emplois jeunes et non une concurrence.

Il s'agira d'un volontariat de proximité dont la gestion pourra être assurée, comme pour les objecteurs de conscience, par les services déconcentrés. Au niveau central, pour chacun des ministères concernés, une cellule assurera le suivi et l'évaluation du dispositif. Aucune structure nouvelle sera à créer.

Rattaché à la direction des affaires politiques, administratives et financières du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le service de l'aide technique est doté d'une organisation et de moyens appropriés. Il a donc naturellement vocation à gérer ce nouveau volontariat civil.

1.2.3. Au titre de la coopération internationale et de l'aide humanitaire

A ce jour, trois administrations animent un réseau de près de 8 500 coopérants du service national (CSN) dont les effectifs se répartissent entre le ministère des Affaires étrangères (2 700 CSN au 31 janvier 1998), le ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie (250), le Secrétariat d'Etat au Commerce extérieur (5 300). Ces administrations disposent déjà d'une organisation et des moyens appropriés pour gérer ce service de coopération et donc, à l'avenir, le service de volontariat civil :

- le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie assurent directement la gestion des coopérants affectés dans les services et établissements relevant de leur compétence ainsi que ceux affectés auprès d'Etats étrangers ;

- le Secrétariat d'Etat au Commerce extérieur s'appuie sur un organisme placé sous sa tutelle, le CFME ACTIM, pour instruire et gérer la procédure des coopérants en entreprise.

Vis-à-vis des usagers, le volontariat civil ira dans le sens d'un allégement des formalités administratives grâce à la disparition de l'une des étapes de la procédure actuelle (procédure d'incorporation) et à l'usage accru des nouvelles technologies de l'information pour orienter les jeunes (sites Internet).

2. Impact social, économique et budgétaire

2.1. Impact sur la société

- un volontariat attractif pour les jeunes

Le volontariat, sans être un passage obligé, pourra servir de tremplin pour une meilleure insertion sociale et professionnelle des jeunes. A cet effet, il reviendra à l'organisme d'accueil de garantir une formation adaptée sur place. Sous l'autorité du ministre responsable, l'organisme d'accueil devra assurer un encadrement quotidien satisfaisant, parfois appuyé par un parrainage extérieur.

Le volontariat ne doit pas être fondé sur des incitations matérielles mais sa réussite implique un système indemnitaire suffisant pour permettre aux jeunes de mener une vie décente en France et à l'étranger. Le projet de loi prévoit une indemnité de base commune à tous les volontaires ainsi que la possibilité de la prise en charge des besoins de subsistance, d'équipement et de logement. A l'étranger et dans les départements, territoires et collectivités d'outre-mer, cette dernière prend la forme d'une indemnité représentative du coût de la vie dans chaque pays. Ce choix constitue un point d'équilibre fondamental du dispositif car il combine un principe de réalité, de telle manière que ces prestations couvrent aussi justement que possible le coût de la vie dans chaque pays, et un principe d'égalité, afin que les avantages matériels soient comparables pour tous les jeunes dans un pays donné.

Durant leur volontariat, les jeunes se voient garantir une protection contre les risques de maladie et d'accidents, et, le cas échéant, bénéficient d'une mesure de rapatriement.

En métropole et dans les départements d'outre-mer, les volontaires relèvent du régime général pour les prestations en nature de l'assurance-maladie et de la protection contre les accidents du travail -prestation en nature et en espèces- moyennant le versement de cotisations forfaitaires. Dans les territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie, à Mayotte et à Saint-Pierre et Miquelon, ils sont soumis aux dispositions prévues par la législation locale.

A l'étranger, les volontaires bénéficient pour les prestations maladie et la protection contre les accidents du travail, soit d'une prise en charge directe par les services de l'Etat lorsqu'ils y sont affectés, soit, lorsque leur période de volontariat se déroule en entreprise ou auprès d'une association, d'une protection d'un niveau au moins égal à celui qu'assure le régime général aux volontaires en métropole et dans les départements d'outre-mer.

Dans tous les cas, les volontaires bénéficient, en cas de maladie, de maternité ou d'incapacité temporaire, du maintien du versement de leur indemnité.

La période de volontariat donne lieu en outre à la validation au titre du premier régime d'assurance vieillesse dont le jeune relèvera postérieurement et, en tout état de cause, au titre du régime spécial de retraite dont il deviendrait ressortissant par la suite.

Le volontariat ne doit pas être réservé aux plus diplômés. Il doit être ouvert à tous ceux qui répondent le mieux aux compétences requises, qu'ils proviennent des universités, des grandes écoles ou des cycles courts.

- Un volontariat attractif pour les structure d'accueil

. La durée du volontariat

Proposé pour une durée de 6 à 24 mois, le volontariat apportera plus de souplesse que le régime applicable aux différentes formes du service national.

. Le régime indemnitaire

Les organismes d'accueil autres que l'Etat, lorsqu'ils supportent la charge financière, souhaitent un système simple et peu coûteux. L'indemnité de base couplée à une indemnité représentative du coût de la vie dans chaque pays constitue un système simple, facile à gérer. Le coût de la formule est une variable importante, voire une contrainte dans la décision de recourir aux jeunes, notamment pour les associations et les PME.

. La structure d'accueil

Les jeunes volontaires peuvent être affectés selon la nature du volontariat qu'ils effectuent, dans les services déconcentrés à l'étranger ou dans les établissements placés sous la tutelle des différents ministères responsables ou directement auprès des collectivités territoriales ou associations.

Dans le domaine de la sécurité, de la prévention et de la défense civile, ils seront affectés dans les établissements publics, notamment pour renforcer les capacités opérationnelles des services départementaux d'incendie et de secours. Pour l'environnement, l'intervention des volontaires s'effectuera à titre préventif et à titre curatif, notamment en ce qui concerne les risques naturels et technologiques. Pour la cohésion sociale et la solidarité, leur accueil se fera, le plus souvent, dans les associations dont ils contribueront à renforcer l'efficacité.

Pour l'aide technique, les jeunes volontaires pourront être affectés soit dans des services de l'Etat, des collectivités locales ou territoriales, soit auprès d'établissements publics ou d'associations concourant au développement des départements, territoires et collectivités d'outre-mer.

A l'étranger, les jeunes volontaires pourront être affectés dans les services et établissements dépendant des ministères employeurs (ambassades, consulats, établissements culturels, poste d'expansion économique...) ou directement auprès d'Etats étrangers afin de participer à des actions de coopération technique, scientifique ou culturelle. Ils pourront également être affectés auprès d'ONG dans le cadre de missions humanitaires, sanitaires et environnementales. S'agissant des entreprises, l'un des obstacles au développement de la procédure réside dans la relative saturation des capacités d'accueils de nos filiales à l'étranger, également sollicitées par les nombreux stagiaires. Le problème est bien entendu encore plus crucial pour les nombreuses PME qui ne disposent pas elles-mêmes de structure propre à l'étranger. C'est pour répondre à ce défi que, dans le cas des volontaires affectés auprès de PME, l'administration encouragera les solutions d'hébergement par des grandes groupes français ou par des sociétés purement locales, dès lors que les conditions d'encadrement sont satisfaites.

- Un volontariat utile à la Nation

Dans le domaine de la défense, de la prévention, de la sécurité des biens, des personnes, il est important que les jeunes participent, à titre de volontaire, à des missions qui relèvent du civisme et de la défense de valeurs essentielles. Dans le domaine de l'environnement, il s'agit de protéger la santé, le bien-être de nos concitoyens et de préserver l'avenir de notre planète. L'ensemble des technologies et des mesures réglementaires ne suffiront pas à assurer ces besoins sans une sensibilisation et une mobilisation citoyennes.

Par ailleurs, le volontariat dans la sécurité civile permettra une sensibilisation aux questions de secours aux personnes ainsi qu'une réelle connaissance du métier de sapeur-pompier et du fonctionnement des services d'incendie et de secours. Il pourra susciter en outre des vocations de sapeur-pompier volontaire.

Les enjeux dans ce domaine sont tels que le futur citoyen ne peut pas être un simple " consommateur " de sécurité mais un véritable acteur.

Dans le domaine de la solidarité et de la cohésion sociale, les besoins croissants ne peuvent être satisfaits par la seule création d'emplois nouveaux. Le volontariat correspond à une philosophie nouvelle, distincte de l'emploi et du bénévolat. Il doit servir l'intérêt général et la solidarité nationale. Les jeunes volontaires interviendront dans des domaines sociaux, culturels, éducatifs et de l'environnement.

Outre l'apport direct de ce volontariat aux personnes en difficulté, la participation de jeunes volontaires à des missions de solidarité, hors des relations monétaires, aura sur le jeune volontaire un effet valorisant, concret et formateur. Ce volontariat constituera, en ce sens, un apprentissage à la citoyenneté dont les conséquences positives sur notre société fragilisée ne sont pas directement mesurables.

Le nouveau volontariat à l'aide technique a pour objet d'apporter une assistance de haut niveau dans les départements, territoires et collectivités d'outre-mer afin de contribuer à leur développement. Il s'agit donc de favoriser l'épanouissement de la France d'outre-mer, par l'envoi de jeunes diplômés.

La mondialisation a radicalement transformé la manière dont nous devons promouvoir la présence de la France dans le monde, qu'il s'agisse de notre influence politique et culturelle ou de la conquête de parts de marché. C'est pourquoi la systématisation et la modernisation de nos méthodes de collecte et de diffusion de données sur les pays étrangers ainsi que la constitution de réseaux d'influence (décideurs locaux, anciens boursiers et stagiaires...) constituent désormais une forme de défense culturelle et économique de notre pays et s'inscrivent dans une perspective de développement durable. Les activités des jeunes volontaires, qu'ils soient affectés en Ambassade, dans les entreprises ou sur des projets de développement, seront coordonnées par nos ambassades pour répondre à cet enjeu.

2.2. Impact micro et macro-économique

. Le volontariat civil sera ouvert à tous les jeunes Français et Françaises nés après le 31 décembre 1978, entre leur dix-huitième et vingt-huitième année. Il concernera ainsi autant les jeunes filles que les jeunes hommes, mettant un terme à une situation de fait qui leur accordait une place très minoritaire.

A titre de comparaison et sans que la portée des dispositifs soit identique, pour l'ensemble des ministères concernés, on peut indiquer que la répartition sur 20 mois des objecteurs de conscience (mars 1998) était la suivante :

Ministères	Effectifs
Emploi et solidarité . Associations . CCAS . Collectivités locales . DDASS-DRASS	4 903 2 588 137 2 050 128
Jeunesse et sports	1 515
Culture	392
Education nationale	277
Enseignement supérieur	970
Environnement	618
Agriculture	450
Equipement	66
Justice	19
ONF	194
INSEE	35
Consommation	6
TOTAL	9 445

En ce qui concerne le ministère de l'Intérieur, les effectifs annuels sont de 900 sapeurs-pompiers auxiliaires.

En 1998, les volontaires de l'aide technique se répartissaient de la manière suivante :

Fonctions	Effectifs	Pourcentages
Enseignement	43	6,2
Médecine	58	8,3
Industrie	134	19,3
Travaux publics	86	12,4
Agriculture	120	17,3
Administration	107	15,4
Info/culture	152	2,2
Scientifiques	131	18,9
TOTAL	694	100

A fin décembre 1998, les coopérants du service national en poste à l'étranger se répartissaient de la manière suivante selon la fonction exercée.

	Effectifs	Pourcentages
Appui aux entreprises françaises	5 334	62,41
Enseignement/formation	1 286	15,05
Recherche/développement	779	9,12
Assistance technique	575	6,73
Appui à l'administration française	572	6,69
TOTAL	8 546	100

Cette ventilation est un bon indicateur de ce que le système offrira, en rythme de croisière, aux futurs volontaires. Il faut prévoir une phase de montée en puissance progressive motivée par le besoin de communication sur un système nouveau et " volontaire ". Néanmoins le dispositif devra impérativement avoir pleinement pris le relais de son prédécesseur d'ici 2002.

La mise en place du volontariat civil aura sans aucun doute un effet bénéfique sur l'insertion professionnelle. C'est la présence de l'ensemble des volontaires sur le terrain administratif, éducatif ou économique qui, d'une manière ou d'une autre, contribuera à susciter chez les décideurs français et étrangers un réflexe favorable à notre pays et donc à la création d'emplois. La période du volontariat, tant dans les services de l'Etat qu'en entreprises ou en associations, sera l'occasion pour les jeunes Français et les jeunes Françaises d'être confrontés au monde du travail. Cette expérience enrichissante facilitera d'autant leur entrée sur le marché de l'emploi en donnant à leur formation initiale une dimension pratique et, pour certains, internationale.

2.3. Conséquences budgétaires pour l'Etat, les autres personnes publiques et les comptes sociaux

Dans le domaine de la sécurité, de la prévention et de la défense civile, le coût des 1 000 volontaires comprenant les cotisations forfaitaires pour la couverture sociale, l'indemnité de subsistance, la formation, l'hébergement et l'habillement sera intégralement à la charge des collectivités locales ou établissements publics.

Le coût des 500 volontaires annuels pour la prévention et la sécurité du secteur de l'environnement sera pris en charge par les établissements publics concernés.

Dans le domaine de la solidarité et de la cohésion sociale, l'indemnité de subsistance sera versée par l'organisme d'accueil. La presque totalité des 3 000 volontaires attendus seront en poste dans des associations.

Toutefois, pour assurer la promotion du dispositif (actions de communication et son suivi), des crédits spécifiques devront être dégagés. L'Etat pourra également prendre en charge les cotisations forfaitaires pour la couverture sociale des volontaires dans les associations. Les crédits actuellement nécessaires pour la prise en charge des objecteurs de conscience sont supérieurs aux besoins.

Le nombre de postes offerts aux volontaires de l'aide technique devant être très proche du nombre actuel proposé, il n'en découlera aucune augmentation budgétaire pour l'Etat.

Pour ce qui concerne le nombre de postes offerts à l'étranger et ayant un impact budgétaire, il devrait être proche du nombre actuel de postes de CSN. Il n'en découlera donc aucune augmentation budgétaire pour l'Etat. Par ailleurs, une enquête en cours, diligentée par les quatre ministres responsables, a pour objectif d'identifier les économies possibles sur le niveau de l'indemnité de subsistance. Enfin, si la demande des entreprises venait à croître, cela constituerait une opération neutre en terme de finances publiques puisque le volontaire en entreprise sera, à l'instar des CDSN en entreprise, entièrement à la charge de cette dernière.

Il reste cependant à préciser qu'un effort tant en personnel qu'en terme budgétaire devra être consenti concernant la communication. Si tous les ministères ont déjà les personnels nécessaires à la gestion des futurs volontaires, il faudra mettre l'accent sur l'information et la communication (création de sites internet, constitution d'équipes itinérantes et sédentaires chargées de la communication sur le volontariat civil). Cet aspect du volontariat sera la pierre angulaire du système car les candidats potentiels n'étant soumis à aucune obligation ne se feront pas connaître spontanément. A ce jour, il reste difficile de mesurer cet effort et c'est pour cette raison que le volontariat civil doit être mis en oeuvre avant la fin de l'obligation de service national afin de tirer des enseignements de la période transitoire.

3. Dispositif de suivi et d'évaluation

Chaque ministre aura la charge du suivi quantitatif et qualitatif du dispositif dont il a la responsabilité. Ces analyses devront s'appuyer sur une information interne mais aussi, en tant que de besoin, sur des données externes permettant de mesurer le niveau de satisfaction et les attentes des jeunes et des organismes d'affectation.

* ¹ Transmise par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.