Projet de loi portant ratification des ordonnances n° 98-522 du 24 juin 1998, n° 98-731 du 20 août 1998, n° 98-773 du 2 septembre 1998 prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures

N° 72

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 novembre 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant ratification des ordonnances n° 98-522 du 24 juin 1998, n° 98-731 du 20 août 1998, n° 98-773 du 2 septembre 1998 prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer ,

Par M. Jean-Louis LORRAIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1173 rect., 1673 et T.A. 335.

Sénat : 420 (1998-1999).

Départements et territoires d'outre-mer.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 16 novembre 1999 sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission a procédé à l' examen du rapport de M. Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi n° 420 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, portant ratification des ordonnances n° 98-522 du 24 juin 1998, n° 98-731 du 20 août 1998, n° 98-773 du 2 septembre 1998 prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer .

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur , a rappelé que la loi du 6 mars 1998 avait habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, des mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer. Il a indiqué qu'en application de cette habilitation, le Gouvernement avait publié, entre le 24 juin et le 2 septembre 1998, vingt ordonnances. Il a précisé que le présent projet de loi, qui avait été adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 10 juin dernier, visait à ratifier trois de ces ordonnances relatives aux questions sanitaires et sociales.

Il a souligné que le recours à la procédure des ordonnances était très fréquent pour opérer les modifications législatives nécessaires à l'outre-mer, observant que le recours aux lois d'habilitation avait été utilisé neuf fois depuis 1976. Il a indiqué que cela tenait avant tout à la spécificité du régime législatif applicable aux collectivités d'outre-mer, les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon relevant du principe d'assimilation législative tout en pouvant faire l'objet de mesures d'adaptation justifiées par leur situation particulière, tandis que les territoires d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et Mayotte étaient régis par le principe de spécialité législative, les lois n'y étant alors applicables que sur mention expresse. Il a considéré que ce régime rendait alors souvent nécessaire une législation spécifique à l'outre-mer soit pour y adapter la législation, soit pour l'étendre.

Il a également observé que le recours à la procédure des ordonnances n'était pas sans soulever certaines interrogations. Rappelant que cette procédure contribuait à dessaisir pour partie le Parlement de sa fonction législative, il a jugé nécessaire d'examiner avec la plus grande attention le contenu des ordonnances au moment de leur ratification. A cet égard, il a remarqué que l'examen du présent projet de loi à l'Assemblée nationale avait été particulièrement rapide.

Il a en revanche considéré que cette procédure présentait l'avantage de permettre l'adaptation du droit, après consultation des assemblées locales, pour prendre en compte la spécificité de l'outre-mer dans des domaines la plupart du temps très techniques et donc très arides pour un débat parlementaire. Il s'est néanmoins prononcé en faveur d'une prise en compte très en amont des particularités locales, notamment lors de la rédaction des projets de loi, pour en prévoir les conditions d'applicabilité. Il a alors regretté que des récents projets de loi, comme ceux sur la couverture maladie universelle ou la réduction du temps de travail, n'aient pas prévu la prise en considération de l'outre-mer.

Il a par ailleurs constaté que la loi d'habilitation du 6 mars 1998 avait prévu un champ d'habilitation particulièrement large, 17 domaines de délégation étant ainsi visés. Il a jugé que le volet social de cette loi était tout spécialement important, touchant aussi bien le droit du travail que la santé publique ou la protection sociale.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a souligné que la procédure de ratification proposée était originale, celle-ci ayant donné lieu au dépôt de quatre projets de loi de ratification qui feront l'objet d'une discussion générale commune. Il a indiqué que ces quatre projets de loi regroupaient, de manière thématique, les différentes ordonnances et avaient été renvoyés à quatre commissions différentes en vertu de leurs compétences sur le fond des ordonnances. Il s'est alors félicité d'une telle démarche qui a le mérite de privilégier une ratification portant sur le fond des ordonnances plutôt que sur les seules questions de procédure.

Abordant la procédure, il a jugé nécessaire de vérifier le respect par le Gouvernement du champ de l'habilitation et des délais fixés par la loi du 6 mars 1998. Il a estimé que l'habilitation avait été globalement bien respectée, les trois ordonnances correspondant globalement au champ de l'habilitation, les ordonnances ayant été prises avant le 15 septembre 1998 et les projets de loi de ratification ayant été déposés devant le Parlement avant le 15 novembre 1998, conformément à la loi d'habilitation.

Revenant sur le fond des trois ordonnances, il a précisé que celles-ci étaient d'importances diverses.

S'agissant de l'ordonnance du 24 juin 1998, il a indiqué que celle-ci comptait 36 articles très denses. Il a observé que ses titres premier et II visaient à réformer et à actualiser le droit du travail applicable en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Après avoir présenté les dispositions de ces ordonnances, il s'est interrogé sur le respect du partage des compétences entre l'Etat et les territoires fixés par les lois statutaires et sur l'opportunité des adaptations proposées. Il a, à cet égard, jugé que l'ordonnance renvoyait très largement aux réglementations territoriales pour l'application des dispositions.

Il a ensuite présenté les dispositions du titre III de cette ordonnance, insistant notamment sur la réorganisation des services chargés de l'emploi et de la formation professionnelle et sur la mise en place d'une commission de conciliation compétente pour les conflits collectifs du travail. Il a jugé à cet égard particulièrement positive cette dernière disposition, rappelant que les conflits sociaux étaient souvent longs et difficiles en outre-mer et paralysaient largement les économies locales.

S'agissant de l'ordonnance du 20 août 1998, il a précisé qu'elle visait notamment à donner une base légale, dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, à une majoration du prix des médicaments remboursables pour tenir compte du coût d'éloignement, à favoriser la coordination en matière de sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie pour assurer la continuité de la couverture sociale des assurés se déplaçant vers ou hors de ces territoires et à réformer la protection complémentaire vieillesse des travailleurs non salariés à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il a estimé que ces dispositions permettraient d'apporter une réponse adaptée à de réels problèmes, même s'il s'est interrogé sur l'opportunité d'une majoration du prix des médicaments.

S'agissant de l'ordonnance du 2 septembre 1998, il a indiqué qu'elle étendait à la Nouvelle-Calédonie certaines des dispositions de la loi du 29 juillet 1994, afin de permettre le prélèvement et la greffe de cornées et le prélèvement de reins dans le respect de la législation relative à la bioéthique. Il a précisé que ces dispositions répondaient à une demande des autorités de Nouvelle-Calédonie et avaient fait l'objet d'un rapport préalable de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) concluant à leur faisabilité.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a toutefois jugé qu'au-delà de leur contenu brut, ces ordonnances appelaient un certain nombre d'observations, dans la mesure où elles mettaient en évidence certains dysfonctionnements, intrinsèquement liés à la procédure des ordonnances modifiant le droit applicable outre-mer.

Il s'est d'abord interrogé sur le respect des compétences de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie en application des lois statutaires. S'agissant du droit du travail, il a rappelé que l'Etat restait compétent pour en fixer les " principes généraux " et les " principes directeurs ", mais il a souligné que cette notion de " principes généraux " ou " principes directeurs " restait pour le moins floue. Il a ainsi précisé que l'assemblée de la Polynésie française avait rendu un avis défavorable à la ratification de cette ordonnance, en estimant que l'Etat avait outrepassé ses compétences, tandis que la Nouvelle-Calédonie avait jugé que celle-ci respectait le partage des compétences, alors que ces dispositions étaient, pour beaucoup, identiques.

Il a alors estimé que l'ordonnance avait défini les principes de manière extensive mais en restant toutefois dans le cadre du partage des compétences. Il s'est néanmoins interrogé sur l'opportunité de telles modifications au moment où la Nouvelle-Calédonie allait devenir exclusivement compétente en droit du travail à partir de janvier 2000 et où la Polynésie française allait voir ses compétences s'étendre après l'adoption du prochain projet de loi constitutionnel.

De la même manière, il a estimé qu'en matière de santé et de protection sociale, l'ordonnance du 2 septembre 1998 pouvait soulever certaines interrogations, dans la mesure où elle modifiait le code de la santé publique applicable en Nouvelle-Calédonie, alors que l'Etat n'avait pas compétence en cette matière. Il a toutefois observé que cette ordonnance touchait également au droit civil et au droit pénal, ces matières restant de la compétence de l'Etat.

Il s'est ensuite interrogé sur le respect du champ de l'habilitation. Il a d'abord estimé que l'interprétation de l'habilitation par le Gouvernement avait été parfois extensive en rappelant que l'ordonnance du 2 septembre 1998 modifiait le code de la santé publique alors que la loi d'habilitation ne prévoyait pas explicitement une telle délégation.

A l'inverse, il a estimé que le champ de l'habilitation n'avait pas été non plus respecté par défaut. Il a rappelé que lors de l'examen du projet de loi d'habilitation, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement étendant le champ de l'habilitation à la question du remboursement des médicaments indispensables en matière de prophylaxie et thérapeutique palustres. Mais il a observé que, malgré cette habilitation et la gravité de l'endémie palustre sévissant en Guyane qu'avait pu constater la commission lors de sa récente mission d'information, le Gouvernement n'avait pris aucune mesure dans ce sens dans le cadre des ordonnances et que la situation n'avait guère évolué par ailleurs. Il a alors indiqué qu'il proposerait à la commission d'adopter un amendement pour répondre à cette carence du Gouvernement.

Observant que ces ordonnances appelaient de nombreuses mesures d'application, il a indiqué que ces ordonnances étaient encore loin d'être applicables, bien qu'elles aient été adoptées à l'été 1998. S'agissant de l'ordonnance du 2 septembre 1998, il a jugé peu surprenant ce retard dans sa mise en oeuvre, rappelant que les dispositions en matière de bioéthique restaient encore très largement inappliquées en métropole. S'agissant de l'ordonnance du 20 août 1998, il a indiqué que celle-ci restait aujourd'hui lettre morte alors que son application était prévue pour le 1 ^er janvier dernier. Il a alors jugé que l'application des lois restait un réel problème, même lorsque le Gouvernement était lui-même législateur dans le cadre des habilitations législatives.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a ensuite abordé la question de la consultation préalable des assemblées locales, observant que cette consultation constituait une utile garantie de l'adaptation des mesures proposées aux contextes locaux. Il a néanmoins estimé que la procédure de consultation suscitait certaines interrogations. Il a d'abord précisé que le délai de consultation était bref, les assemblées n'ayant en effet qu'un mois, voire quinze jours en cas d'urgence pour émettre leur avis, alors que les domaines abordés étaient pourtant à la fois vastes et complexes. Il a d'ailleurs indiqué que sur les onze assemblées consultées, seules quatre avaient pu rendre leur avis en temps utile. Il a ensuite considéré que la consultation ne devait pas être une simple obligation formelle pour le Gouvernement. Relayant les préoccupations de certaines assemblées, il a notamment regretté qu'il existe parfois un décalage important entre les projets d'ordonnance sur lesquels les assemblées ont émis un avis et les textes publiés.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, s'est enfin inquiété de la lenteur de procédure de ratification. Il a ainsi observé que le projet de loi de ratification n'était examiné par le Sénat en première lecture que plus d'un an après son dépôt par le Gouvernement. Il a jugé que ce retard avait un double inconvénient : il avait pour effet d'étendre la période de dessaisissement du législateur ; il comportait le risque d'introduire dans la législation des textes à la rédaction désuète. Il a ainsi précisé que les ordonnances n'avaient pas pris en compte l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie, alors même qu'elles avaient été publiées concomitamment au vote de la loi constitutionnelle relative à la Nouvelle-Calédonie. Il a, à cet égard, précisé qu'il proposerait d'adopter un amendement rédactionnel pour prendre en compte cette évolution. Il a également indiqué que le Parlement allait se prononcer sur la ratification de l'ordonnance du 2 septembre 1998, alors que celle-ci est déjà en cours de réécriture dans le cadre de la refonte du code de la santé publique.

Il a alors estimé que ces interrogations, qui constituaient autant de réserves, n'appelaient pourtant pas un rejet du projet de loi de ratification. Il a jugé que les ordonnances contenaient en effet un grand nombre d'adaptations utiles au droit applicable outre-mer, adaptations pour la plupart demandées par les acteurs locaux. Il a alors proposé à la commission d'adopter ce projet de loi, sous réserve de l'adoption de quatre amendements.

Marquant son désaccord sur le fond des ordonnances, M. Jean Chérioux a indiqué qu'il ne participerait pas au vote.

M. Guy Fischer a, à son tour, indiqué qu'il ne participerait pas au vote, émettant lui des réserves sur le principe des ordonnances.

Après l'article premier , la commission a adopté un amendement portant article additionnel présenté par le rapporteur, visant à actualiser les textes des ordonnances pour tenir compte de l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie.

Après l'article 3 , le rapporteur a proposé l'adoption d'un amendement modifiant l'article 6 de l'ordonnance du 24 juin 1998, estimant qu'il était nécessaire de mettre en cohérence les rédactions du code du travail métropolitain et de la loi applicable en Polynésie française en matière de protection des femmes enceintes au travail. M. Louis Boyer s'est toutefois interrogé sur la signification du terme " état de grossesse apparent " proposé par le rapporteur, estimant que ce terme n'avait aucune signification médicale. M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que cette rédaction ne faisait que reprendre les dispositions de l'article L. 122-32 du code du travail, tout en reconnaissant que cette rédaction était effectivement désuète. Estimant qu'il fallait aboutir à une même rédaction du droit applicable en métropole et en Polynésie française sur ce point, il a indiqué que deux solutions étaient envisageables : soit retenir l'expression désuète du code du travail pour la Polynésie, soit actualiser le code du travail métropolitain en reprenant l'expression " état de grossesse médicalement attesté " contenue dans l'ordonnance. La commission s'est alors prononcée en faveur de la seconde solution et a, en conséquence, adopté un amendement en ce sens.

Après l'article 5 , la commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement rédactionnel de précision tendant à insérer un article additionnel modifiant l'article premier de l'ordonnance du 2 septembre 1998.

Elle a également adopté un amendement portant article additionnel, présenté par son rapporteur, modifiant l'article L. 753-4 du code de la sécurité sociale et précisant que, dans les départements d'outre-mer, la liste des spécialités pharmaceutiques remboursables doit prendre en considération l'endémie palustre. A cet égard, M. Jean Delaneau, président, a insisté sur la nécessité d'une plus grande prise en compte, par les pouvoirs publics, du paludisme en Guyane. M. Jean Chérioux a indiqué qu'il votait cet amendement.

Puis la commission a adopté le projet de loi ainsi amendé .