Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 33 : Justice
HAENEL (Hubert), Rapporteur spécial
RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 33 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES
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Table des matières
- PRINCIPALES OBSERVATIONS
-
CHAPITRE PREMIER
LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROJET DE BUDGET POUR 2000- I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
- II. LES GRANDS SECTEURS
- III. PRÉSENTATION DES ARTICLES RATTACHÉS AU PROJET DE LOI DE FINANCES
-
CHAPITRE II
LE QUARANTIÈME ANNIVERSAIRE DE L'ÉCOLE NATIONALE DE LA MAGISTRATURE : BILAN ET PERPECTIVES- I. UNE CRÉATION CONTROVERSÉE
-
II. BILAN ET PERSPECTIVES
-
A. UN BILAN GLOBALEMENT POSITIF
- 1. La formation actuelle
- 2. Le développement de la formation continue
- 3. Un souci constant d'améliorer la qualité des formations
- 4. Les efforts entrepris pour disposer d'enseignants de qualité
- 5. L'ouverture de la formation initiale sur l'international
- 6. Une ouverture croissante de l'Ecole sur l'extérieur
- B. DES AMÉLIORATIONS POSSIBLES
-
A. UN BILAN GLOBALEMENT POSITIF
-
CHAPITRE III
L'INSPECTION GÉNÉRALE DES SERVICES JUDICIAIRES - EXAMEN EN COMMISSION
-
ANNEXE I
LE 40ÈME ANNIVERSAIRE DE L'ÉCOLE NATIONALE DE LA MAGISTRATURE -
DISCOURS DE M. JACQUES CHIRAC,
PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE - DISCOURS DE MME ÉLISABETH GUIGOU, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE
-
INTERVENTION DE M. CLAUDE HANOTEAU
DEVANT LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
- INTERVENTION DE M. CLAUDE HANOTEAU DEVANT LA MINISTRE DE LA JUSTICE, GARDE DES SCEAUX,
-
ANNEXE II
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE SUR LE BUDGET DE LA JUSTICE
N° 89
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M. Philippe
MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 33
JUSTICE
Rapporteur spécial
: M. Hubert HAENEL
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
Voir les
numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1805
,
1861
à
1866
et T.A.
370
.
Sénat
:
88
(1999-2000).
|
Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
1. Un effort
budgétaire réel qui ne se traduit pas encore par une amélioration du
fonctionnement de
la justice
Le projet de budget 2000 poursuit l'effort budgétaire entrepris depuis le vote
de la loi
de programme relative à la justice en 1995 et accentué par le gouvernement
actuel.
Ainsi, le budget de la justice voit ses crédits augmenter de 3,9 %
par rapport
à l'année dernière et atteindre 27,3 milliards de francs. Par ailleurs,
1237 emplois sont créés, dont 256 magistrats, 145 greffiers et
greffiers
en chef, 290 personnels de surveillance pénitentiaire et 258 personnels
éducatif.
Or, ce renforcement considérable des moyens de la justice n'a pas entraîné
d'amélioration visible pour le citoyen dans le fonctionnement de cette
dernière. Ainsi,
le stock d'affaires en cours auprès de la Cour de cassation, des Cours d'appel,
des
tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance s'est accru en 1998
tandis que la
durée moyenne des procédures s'est encore allongée.
Les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel sont également
confrontés à une augmentation inquiétante de leur stock d'affaires. Ainsi, à
Paris, le
stock en 1998 a atteint 50.575 affaires pour 16.561 affaires réglées.
Quant au
délai moyen de jugement dans les cours administratives d'appel, il est passé
d'un an en
1993 à près de trois ans en 1998.
Certes, les juridictions doivent faire face à un afflux toujours croissant
d'affaires
nouvelles tandis qu'une partie non négligeable des emplois créés ne sont
réellement
pourvus qu'avec un décalage de plusieurs années en raison des impératifs de
formation.
Pour autant, la justice sera jugée sur sa capacité à tirer profit des moyens
financiers
et humains qui sont mis à sa disposition pour améliorer la qualité des missions
qu'elle
remplit.
2. Le nombre de vacances de postes : la difficulté d'obtenir un chiffre
fiable
En 1997, l'Union syndicale des magistrats avait envoyé un questionnaire auprès
de toutes
les juridictions afin de comptabiliser le nombre des postes officiellement
vacants et
celui des postes vacants " de fait "
1(
*
)
.
Cette enquête avait été éclairante. Alors que la Chancellerie avançait un taux
de
3 % d'emplois vacants (soit 195 magistrats sur un total de 6287 postes
budgétaires),
les réponses au questionnaire conduisaient à évaluer ledit taux à 7,7 %,
soit 482
postes vacants.
Or, cette ambiguïté subsiste. Lorsque votre rapporteur se rend dans les
juridictions, la
question des vacances de postes est toujours soulevée et constitue l'un des plus
importants griefs des magistrats. La Chancellerie au contraire assure que la
gestion des
effectifs a été considérablement améliorée et que les vacances d'emplois
auraient
atteint un niveau incompressible : 0,17 % pour 1999, ce qui
correspond à 11
emplois vacants.
Pourtant, d'autres informations obtenues par votre rapporteur auprès de la
Chancellerie
indiquent qu'au 1er septembre 1999, le nombre total de magistrats s'élève à
6558,
dont :
- 9 sont en congé de longue durée
- 16 sont en congé parental
- 266 sont en position de détachement
- 77 sont en disponibilité.
Au total, 368 postes ne sont donc pas occupés. Certes, il faut tenir compte des
82 magistrats maintenus en activité en surnombre et des 100 magistrats
recrutés par concours exceptionnel. Mais le résultat obtenu donne 186 postes
vacants, ce
qui ne correspond pas aux chiffres avancés par la Chancellerie.
3. La nécessité de renforcer les crédits pour l'entretien des juridictions
et des
établissements des services pénitentiaires
Les crédits de fonctionnement mis à la disposition des juridictions et des
établissements pénitentiaires ne permettent pas d'assumer l'entretien courant
de ces
bâtiments. Faute de crédits suffisants, les travaux de maintenance, de
modernisation du
parc et d'adaptation aux normes de sécurité ne sont pas réalisés, ce qui oblige
à
effectuer de manière beaucoup trop fréquente de gros travaux de réparation,
voire de
reconstruction financés sur le titre V.
Il est donc urgent que le ministère de la justice obtienne les crédits
nécessaire pour
l'entretien de son parc immobilier. En contrepartie, ce dernier doit se doter
d'une
politique immobilière et définir une programmation pluriannuelle pour recenser
les
dépenses d'entretien à effectuer et distinguer clairement les dépenses relevant
du
titre III de celles relevant du titre V.
4. La nécessité d'adopter une nouvelle loi de programme pour achever la
rénovation
des juridictions et des établissements pénitentiaires
La loi de programme n °95-9 relative à la justice avait prévu une
enveloppe de
8,1 milliards de francs en autorisations de programme, dont
4,5 milliards de
francs pour les services judiciaires et 3 milliards de francs pour les
services
pénitentiaires. Ces crédits ont permis de lancer un programme de réhabilitation
du parc
immobilier de la justice. Pour autant, les besoins restent encore énormes et de
nombreux
bâtiments restent vétustes, inadaptés à l'accueil du public, voire dangereux.
En outre, à défaut de crédits suffisants pour mener en même temps les travaux
d'équipement concernant les services judiciaires et les services pénitentiaires,
certaines opérations ont été retardées et il est à craindre que ce retard ne
sera pas
comblé.
C'est la raison pour laquelle votre rapporteur plaide en faveur d'une nouvelle
loi de
programme pour la justice qui permette d'achever le programme de rénovation du
parc
immobilier entrepris en 1995.
5. La prise en compte des remarques de votre rapporteur par la ministre de
la justice
Votre rapporteur constate avec plaisir que le Garde des Sceaux tient parfois
compte de ses
observations dans l'élaboration de sa politique de la justice.
Ainsi, ses remarques sur le développement incontrôlé des frais de justice
semblent
avoir été entendues puisque de nombreuses mesures ont été prises pour limiter
l'augmentation des fraise de justice.
Par ailleurs, votre rapporteur avait soulevé l'année dernière la nécessité de
mettre
à la disposition du tribunal de grande instance de Paris des locaux lui
permettant de
remplir sa mission correctement. Il avait rappelé que les études menées dans le
cadre
du schéma directeur immobilier du palais de justice de Paris ont mis en
évidence pour le
Tribunal de grande instance une surface utile totale (hors circulation et
sous-sol) de
37.435 m², alors que 74.881 m² seraient nécessaires pour satisfaire
les
besoins de cette juridiction, soit une surface double à celle qui existe. Il
avait donc
plaidé
en faveur de la construction d'un nouveau palais de justice.
Or, il semblerait qu'un arbitrage dans ce sens soit en passe d'être rendu. Votre
rapporteur ne manquera pas d'interroger la ministre à ce sujet lors de l'examen
du budget
en séance publique.
6. Le renforcement de l'inspection générale des services judiciaires
Votre rapporteur se félicite que parmi les priorités dégagées par la ministre
figure
le renforcement de l'inspection générale des services judiciaires.
Alors qu'il y a 12 ans, ce service ne comprenait que trois magistrats, son
effectif
s'élèvera au 1
er
janvier 2000 à 22 personnes reconnues par le
monde
judiciaire pour leurs compétences et leur connaissance approfondie des services
du
ministère de la justice.
Ce renforcement apparaît très opportun. En effet, depuis quelques années, le
budget de
la justice bénéficie d'une augmentation importante des crédits mis à sa
disposition.
En contrepartie, il est nécessaire de vérifier que l'argent public est dépensé
de la
manière la plus efficace possible.
Les magistrats ne doivent pas échapper à tout contrôle. Or, leur responsabilité
pourra
être engagée à partir des informations transmises par l'inspection générale des
services judiciaires qui a vocation à procéder au contrôle de l'ensemble des
services
placés sous l'autorité du Garde des Sceaux et aux enquêtes administratives sur
le
comportement des magistrats.
CHAPITRE PREMIER
LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROJET DE BUDGET POUR 2000
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
A. DES CRÉDITS EN AUGMENTATION
Les crédits
demandés pour la justice pour 2000 progressent de 3,91 % (+
1,026 milliard de
francs) et atteignent 27,29 milliards de francs
. Cette hausse
intervient après
une augmentation du budget de 5,6 % en 1999 et de 4 % en 1998.
Cette progression est trois fois plus forte que la croissance moyenne des
dépenses de
l'Etat. Toutefois, la part du budget de la justice dans le budget de ce dernier
ne
progresse que lentement, passant de 1,56 % en 1998 à 1,61 % en 1999
et à
1,62 % en 2000.
Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des crédits de 1999 à 2000 :
B. UN BUDGET QUI RÉVÈLE TROIS PRIORITÉS
La note de
présentation du projet de budget présenté par le Garde des Sceaux fait état de
trois
priorités :
-
donner à la justice les moyens d'améliorer son fonctionnement au
quotidien et
de mettre en oeuvre les réformes qui ont été décidées :
développement
de
l'accès au droit, règlements alternatifs des conflits, simplification des
procédures
civiles, efficacité dans la lutte contre la délinquance financière,
renforcement de la
présomption d'innocence, réforme des tribunaux de commerce ;
-
assurer la mise en oeuvre du plan pour traiter la délinquance des
mineurs
arrêté par le conseil de sécurité intérieure en janvier 1999
. En
conséquence, un
effort exceptionnel est fait en direction de la protection judiciaire de la
jeunesse
puisque 380 postes sont créés tandis que les crédits de fonctionnement du
secteur
public augmentent de 22 % et ceux du secteur associatif habilité de
19 % ;
- enfin,
en ce qui concerne l'administration pénitentiaire, améliorer
la prise
en charge des personnes détenues et la sécurité des établissements
pénitentiaires
ainsi que lancer le plan de
rénovation des cinq plus grandes maisons
d'arrêt
(Fleury-Mérogis, Fresnes, la Santé, les Baumettes et Loos) et la
construction de
trois établissements pénitentiaires
à Lille, Avignon et Toulouse.
II. LES GRANDS SECTEURS
A. LES SERVICES DE L'ADMINISTRATION CENTRALE
Cet agrégat
regroupe les moyens :
- de l'administration centrale du ministère, y compris les unités
délocalisées à
Nantes (Casier judiciaire national, bureau des pensions, centre d'exploitation
statistique) ;
- des services communs destinés à soutenir, au plan local, l'action des
services
déconcentrés dans des domaines tels que l'informatique (centres de prestations
régionaux), l'équipement (antennes régionales d'équipement) et les services
sociaux ;
- de la commission nationale de l'informatique et des libertés ;
- de la commission nationale des comptes de campagne et des financements
politiques ;
- pour les subventions des ordres de la Légion d'honneur et de la
Libération ainsi
que la recherche dans le domaine de la justice (budget civil de recherche et de
développement technologique).
En 2000, les crédits de paiement alloués à l'administration générale
progressent de
2,16 % pour atteindre
3,67 milliards de francs
. Toutefois, cette
augmentation
est proportionnellement plus faible que la hausse générale des crédits du
budget de la
justice. C'est pourquoi leur part relative diminue par rapport à 1999 et passe
de
13,7 % à 13,4 % de l'ensemble.
1. Une très légère hausse des effectifs
Les effectifs
budgétaires de l'administration centrale s'élèvent à 1.780 pour 2000. Le projet
de
budget pour 2000 prévoit la création de
4 emplois d'inspecteurs des
services
judiciaires
(5 avaient déjà été créés en 1999) et
d'un emploi de
chef de
service
. Par ailleurs, 5 directeurs départementaux de la protection
judiciaire
de la jeunesse sont transférés à l'administration générale.
Une dotation de 2 millions de francs est inscrite pour revaloriser les
primes des
agents de catégorie A. En outre, il est procédé au pyramidage de
37 emplois.
Au total, les moyens en personnel augmentent de 65 millions de francs
pour
s'élever à 3,18 milliards de francs
.
2. Des moyens matériels en augmentation
Les moyens de
fonctionnement sont en augmentation de 3,7 % par rapport à 1999 et
s'élèvent à
481,21 millions
de francs
. Toutefois, cette diminution cache des évolutions contrastées.
Les crédits " informatique " sont en hausse de
15,4 % et
s'élèvent à 154,9 millions de francs,
essentiellement du fait de
l'augmentation des moyens mis à la disposition des services communs.
En revanche, les crédits de fonctionnement sont en baisse,
tandis que la
subvention de fonctionnement pour l'Ordre de la Libération et la Légion
d'honneur
stagne.
3. Des crédits d'équipement en baisse
Sont inscrits dans le projet de loi de budget pour 2000, 5 millions de francs en autorisation de programme, soit le même montant qu'en 1999 et 3,5 millions de francs en crédits de paiement (contre 9 millions de francs en 1999) destinés à diverses opérations de réfection et de réhabilitation.
B. LES SERVICES JUDICIAIRES
Cet agrégat
regroupe les moyens des juridictions de l'ordre judiciaire, du conseil
supérieur de la
magistrature, de l'école nationale de la magistrature et de l'école des
greffes.
Les dotations de crédits couvrent non seulement les crédits en personnel et de
fonctionnement, mais également les subventions aux associations oeuvrant dans
le domaine
judiciaire et au système de formation professionnelle des avocats, les
subventions
correspondant aux remboursements aux collectivités locales d'annuités
d'emprunts pour
des opérations d'équipement, les crédits relatifs à l'aide juridictionnelle, les
crédits liés aux frais de justice et les crédits d'équipement consacrés à la
modernisation et à l'extension du parc immobilier judiciaire.
Les crédits des services judiciaires stagnent (+0,6 %) et s'élèvent à
11,74 milliards de francs. Leur part relative dans le budget de la justice
diminue
légèrement et passe à 43 %.
Toutefois, cette baisse est relative car liée à la diminution des crédits
d'investissement. Elle ne doit pas cacher la poursuite de l'effort en direction
des
services judiciaires : non seulement 382 emplois sont créés, mais les
opérations de construction et de rénovation de palais de justice sont
maintenues.
1. La poursuite de la hausse des effectifs
En 1998, 300
emplois avaient été créés dont 70 postes de magistrats et 230 emplois
de
fonctionnaires de justice.
En 1999, 140 emplois de magistrats et 230 emplois de fonctionnaires et de
contractuels
avaient été créés.
Le projet de budget pour 2000 prévoit la création de 382 nouveaux
emplois dont
212 magistrats, 155 fonctionnaires et 15 contractuels.
Le renforcement des effectifs des juridictions doit permettre de répondre à
deux
objectifs
:
-
la mise en oeuvre des réformes
: ainsi, la création de
48 juges
de la détention provisoire et de
48 greffiers
vise à poursuivre la
réforme
du contentieux de la liberté
, tandis que
100 emplois de magistrats
sont
créés pour introduire
la mixité dans les tribunaux de commerce
. Par
ailleurs, le
renforcement des effectifs des tribunaux pour enfants par la création de
25 postes
de magistrats et 25 postes de greffiers
devrait contribuer à apporter
une
réponse
rapide et systématique à la délinquance des mineurs
. En outre, sont
inscrits
4 emplois
de magistrats pour la réforme du Conseil supérieur de la magistrature
,
5 emplois
de greffiers en chef et 4 emplois de greffiers
pour les
conseils
départementaux de l'accès au droit
,
un emploi de magistrat et un emploi
de
greffier pour la réforme de l'état-civil de Mayotte
.
-
l'amélioration de la justice au quotidien
, notamment par la
continuation
des actions de
résorption des stocks d'affaires à juger :
34 postes de
magistrats et 57 postes de greffiers
sont créés à cet effet. En outre,
le
projet de budget pour 2000 prévoit les crédits de vacation nécessaire pour le
recrutement de
100 assistants de justice supplémentaires
, portant
ainsi leur
nombre total à 1050.
Par ailleurs, sur les 179,7 millions de francs de mesures nouvelles mis à
la
disposition du chapitre 31-90 (rémunérations des personnels),
une provision
de
20 millions de francs est inscrite au titre de la réforme du statut
de la
magistrature
. 18 millions de francs avaient déjà été réservés en 1999
pour
cette réforme.
Celle-ci a pour objectif de surmonter les blocages des carrières liés aux
déséquilibres démographiques du corps, en particulier l'allongement du délai de
changement de grade pour les générations sorties de l'école nationale de la
magistrature depuis 15 ans et la dégradation de plus en plus marquée des
avancements pour les magistrats de province.
Enfin, le projet de budget pour 2000 prévoit la création de
1050 " agents de justice "
2(
*
)
dans
les services judiciaires.
2. Des moyens de fonctionnement en progression
Le chapitre
37-92 (moyens de fonctionnement et de formation)
regroupe les moyens de
fonctionnement
de l'ensemble des catégories de juridictions ainsi que des crédits affectés à
des
dépenses de nature diverse (fonctionnement, travaux courants d'entretien
immobilier,
véhicules, modernisation, informatique déconcentrée, frais de déplacement).
Pour 2000, ces crédits augmentent de près de 2 % par rapport à ceux pour 1999
(soit
26 millions de francs) et s'élèvent à
1,33 milliard de francs
.
Cette hausse des crédits est destinée à financer principalement :
- la création de
26 conseils départementaux d'aide juridique
et de
55 maisons
de Justice et du Droit supplémentaires
(2,77 millions de
francs) ;
- la création de
3 nouveaux pôles de lutte contre la délinquance
économique et financière
s'ajoutant aux 7 existants (5 millions de
francs) ;
- la mise en service de
nouveaux bâtiments judiciaires à Avignon,
Nantes,
Fort-de-France, Blois et Bastia
(15 millions de francs).
La subvention de fonctionnement à l'école nationale de la magistrature
(chapitre
36-10, article 21)
augmente de 7,6 %
(après une hausse de
9,9 % en 1999)
pour s'élever à 185,1 millions de francs
.
Les 13,1 millions de francs supplémentaires sont destinés à financer le
repyramidage des emplois de maîtres de conférence et le renforcement des
effectifs de
l'école. En effet, l'école nationale de la magistrature doit faire face à
l'accroissement de ses charges pédagogiques liées tant à l'augmentation du
nombre des
auditeurs qu'aux nouveaux domaines d'intervention de cette dernière, comme la
formation
des juges consulaires et des magistrats issus des concours exceptionnels.
Ainsi, le projet de loi de finances prévoit la création d'un emploi de maître de
conférence pour la formation initiale et de trois emplois de fonctionnaires.
Par ailleurs, l'augmentation des crédits de fonctionnement de l'école doit
notamment
permettre de financer les travaux de mise en sécurité des amphithéâtres de
Bordeaux et
de Paris.
Les frais de justice
(chapitre 37-11) recouvrent principalement, au
profit du
traitement individuel de chaque affaire, les prestations matérielles et de
services
demandées par les magistrats ou requises par les procédures.
Ils représenteront en 2000 1,88 milliard de francs, soit une
progression de
6,4 % par rapport à 1999.
L'évolution des frais de justice est significative depuis quelques années
:
1996 : + 7,6 %
1997 : +7,8 %
1998 : +8,4 %
Toutefois,
cette augmentation globale de 109,2 millions de francs
masque
des
évolutions contraires :
-
32 millions de francs sont liés à l'ajustement des crédits de
frais de
justice à l'évolution des dépenses de cette nature
;
-
41,03 millions de francs sont prévus pour financer l'impact de
l'affiliation au régime général de sécurité sociale des collaborateurs
occasionnels
du service public de la justice
prévue par la loi de financement de la
sécurité
sociale pour 1999. Ces personnes reçoivent de l'Etat pour des activités
exercées à
titre accessoire (expertises, missions de médiations...) une rémunération à la
tâche.
L'imprécision du statut juridique de cette rémunération entraîne souvent une
absence
d'assujettissement aux cotisations sociales et à la contribution sociale
généralisée,
source de contentieux désormais fréquents avec les URSSAF. Il est donc prévu
d'affilier
désormais lesdits collaborateurs au régime général de la sécurité sociale, à
l'exception de ceux qui exercent leur activité principale à titre indépendant
et qui
peuvent continuer à rattacher les rémunérations reçues de l'Etat aux revenus de
leur
activité principale.
-
les mesures nouvelles s'élèvent à 58,8 millions de francs
.
Elles
visent à financer d'une part
le développement des missions confiées aux
délégués
du procureur
(10 millions de francs) conformément à la décision du
conseil de
sécurité extérieure du 27 janvier 1999. D'autre part, elle tiennent compte de
l'impact
financier du projet de loi renforçant la présomption d'innocence et prévoyant
l'indemnisation des personnes relaxées, acquittées ou bénéficiant d'un
non-lieu
(30 millions de francs). Enfin,
19 millions de francs
sont
prévus pour
la mise en oeuvre
de la loi du 18 juin 1999 relative à la sécurité
routière afin de financer le dépistage de l'usage de stupéfiants dans les
accidents
mortels de la circulation
.
- en revanche,
20 millions de francs de crédit ne sont pas
reconduits
suite
aux mesures de maîtrise de la dépense mises en oeuvre en 1998 et 1999.
Votre rapporteur tient à rappeler que, depuis 1996, des mesures ont été
prises pour
maîtriser les dépenses liées aux frais de justice
: fixation d'un
plafond
maximal de progression des dépenses de frais de justice, répartition d'une
enveloppe
complémentaire de crédits de fonctionnement au profit des cours qui ont fait
preuve, par
la mise en oeuvre d'actions innovante, d'une volonté réelle d'entrer dans une
logique de
maîtrise de la dépense de frais de justice et qui ont obtenu les meilleurs
résultats.
En 1999, trois nouvelles séries de mesures ont été adoptées.
D'une part, le décret n ° 99-203 du 18 mars 1999 réalise une
refonte
globale du titre 10 de la deuxième partie du code de procédure pénale consacrée
aux
frais de justice criminelle
en poursuivant deux objectifs principaux :
-
une amélioration de la qualité du réseau de professionnels apportant
leur
concours à la justice pénale.
Dans de nombreux domaines, en effet, il reste
indispensable de s'assurer la collaboration d'auxiliaires compétents, en
veillant à ce
que les niveaux de rémunération prévus par le code de procédure pénale ne
soient pas
de nature à décourager les meilleurs candidats. Il convenait ainsi de
retranscrire dans
la réglementation les revalorisations tarifaires obtenues dans la loi de
finances pour
1998 pour les psychiatres et les interprètes traducteurs ;
-
une meilleure maîtrise des coûts par le contrôle des conditions dans
lesquelles les tarifications sont élaborées et appliquées, et par la
vérification de
la régularité des dépenses prises en charge.
En particulier, le champ de la
tarification est étendu à de nouvelles catégories de frais (frais de recherches
de
documents et de délivrance de copies ; prestations de cryptologie). Par
ailleurs, la
tarification des frais d'immobilisation des véhicules est modifiée par la
création
d'une tarification spécifique pour la garde des véhicules placés sous main de
justice.
Enfin, la procédure de contrôle de la facturation des expertises non tarifées
par le
parquet est améliorée.
D'autre part,
la circulaire du 5 juillet 1999 présente aux magistrats et aux
fonctionnaires des juridictions les dispositions du décret précité modifiant le
code de
procédure pénale et relatif aux frais de justice
.
Enfin,
la loi n °99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de
la
procédure pénale
réforme le régime de conservation des objets placés sous
main de
justice et généralise l'utilisation de la télécopie pour les notifications
faites à
un avocat en matière pénale.
Par ailleurs, la mise en place de contrats de gestion en 1998 dans les cours
d'appel
commencent à produire ses effets
. Ces contrats consistent à reverser aux
juridictions, en crédits de fonctionnement, une partie des économies réalisées
sur les
frais de justice. Au premier semestre 1999, une stabilisation en volume de ces
dépenses a
été observée, alors qu'elles progressaient de 8 % par an auparavant.
Votre rapporteur se félicite de ces mesures qui devraient permettre de mieux
contrôler l'évolution des dépenses liées au frais de justice.
Il tient cependant à faire remarquer que le suivi des dépenses de frais de
justice reste
imparfait. En effet, les seules statistiques disponibles au niveau national
sont établies
par nature des frais. Par ailleurs, dans chaque juridiction, la comptabilité
tenue par
les régisseurs retracent l'ensemble des dépenses payées et ne permet pas de
contrôler
le montant des frais de justice afférents à chaque dossier d'instruction.
Or, ces informations seraient précieuses pour évaluer le coût moyen d'un dossier
d'instruction par type d'affaire. Elles pourraient également être utilisées par
les
chefs de cour pour vérifier que les éventuels écarts observés au niveau des
dépenses
des magistrats en frais de justice sont justifiés.
C'est la raison pour laquelle votre rapporteur vous proposera à titre
expérimental un
article rattaché visant à l'établissement d'une comptabilité retraçant le
détail des
dépenses de frais de justice par magistrat et par dossier d'instruction.
3. L'augmentation des crédits d'intervention
A
l'intérieur du chapitre 46-01
(subventions et interventions diverses), le
projet de
budget pour 2000 prévoit
13 millions de francs en faveur du
développement de
l'aide à l'accès au droit,
de la médiation familiale, des associations
d'aide aux
victimes et de contrôle judiciaire.
En outre, le chapitre 46-01 bénéficie d'un transfert de 3,6 millions de
francs en
provenance de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la
toxicomanie.
Les crédits en faveur de l'aide juridique (chapitre 46-12) sont également en
forte
augmentation (+6,9 %, soit 99,9 millions de francs) et s'élèvent à
1,543
milliard de francs pour 2000.
12,4 millions de francs
sont prévus pour tenir compte de
l'évolution
prévisible de la dépense
qui devrait être modérée, en raison de la
stabilisation
des admissions observées en 1998.
Par ailleurs,
1,3 million de francs
devrait être économisé
suite aux
mesures
de contrôle des expertises
prises en charge au titre de l'aide
juridictionnelle.
Le projet de budget pour 2000 prévoit également
3,6 millions de
francs
destinés à financer l'impact de
l'affiliation au régime général de sécurité
sociale des collaborateurs du service public de la justice.
Le montant des mesures nouvelles s'élève à 82,6 millions de francs
pour
2000 :
-
40 millions de francs
doivent financer l'impact du projet de
loi
renforçant la présomption d'innocence et prévoyant
l'intervention de
l'avocat dès
la première heure de garde à vue ;
- 17 millions de francs
sont destinés à
la revalorisation de la
rétribution des avocats en matière d'aide juridictionnelle ;
-
12,1 millions de francs
sont prévus pour le financement de
la loi du
18 décembre 1998 relative à
l'accès au droit
;
- 7 millions de francs doivent contribuer à la revalorisation des tarifs des rétributions des gardes à vue tandis que 820.000 francs devraient servir à la majoration de la rétribution des avocats dans les procès correctionnels de longue durée ;
-
4,1 millions
de francs
doivent financer la loi du 23 juin 1999 renforçant
l'efficacité de
la procédure pénale
;
- enfin,
1,58 million de francs
est destiné à
l'alignement
des
plafonds de ressources pour l'admission à l'aide juridictionnelle
dans les
départements d'outre-mer sur ceux de la métropole.
4. La poursuite des efforts en matière d'équipement
Les crédits
de paiement
pour l'équipement (chapitre 57-60) s'élèvent à
585,5 millions
de francs en 2000,
contre 961,6 millions de francs en 1999, soit une
baisse de
40 %.
Les autorisations de programme
, au contraire, atteignent
805 millions de
francs
(contre 673 millions de francs en 1999)
et augmentent donc de
17 %.
Le niveau contrasté des ressources en crédits de paiement et en autorisations de
programme accordées pour 2000 traduit en réalité un
rééquilibrage.
En effet, depuis 1997, la baisse du niveau des autorisations de programme
judiciaires, due
à l'effort particulier consenti sur l'équipement pénitentiaire, conduisait le
ministère de la justice soit à fractionner la mise en place des financements
programmés, soit à différer le lancement d'opérations prêtes à entrer dans leur
phase de travaux.
Dans ces conditions, la consommation de crédits de paiement observait un retard
croissant :
en 1998, les reports se sont ainsi élevés à
367 millions de
francs, soit 44 % des crédits disponibles.
A la fin de 1999,
420 millions
de francs de crédits de paiement devraient également ne pas avoir été utilisés
et
être reportés sur 2000.
Les dotations inscrites dans le projet de loi de finances pour 2000 devraient
en partie
remédier à cette situation puisque le montant des autorisations de programme est
augmenté tandis que celui des crédits de paiement diminue pour tenir compte des
reports
de crédits.
Toutefois, votre rapporteur veillera à ce que ne se produise pas en 2001 un
déséquilibre dans l'autre sens, qui minorerait de manière trop importante les
crédits
de paiement destinés aux investissements judiciaires.
En effet, le programme effectif des opérations du programme
" 4000 "
des services pénitenciers débutera l'année prochaine. Il faudra donc éviter que
la
priorité donnée par les prochaines lois de finances aux crédits d'équipement
pénitentiaire se traduise par une diminution des dotations pour les services
judiciaires.
En tout état de cause, cette raréfaction des crédits de paiement inscrits en
loi de
finances devrait dès 2001 conduire à une résorption significative des reports
imputés
sur les chapitres d'équipement judiciaire.
Les autorisations de programme se répartissent en deux grandes enveloppes :
-
344 millions de francs seront affectés à la poursuite du
programme
pluriannuel d'équipement des services judiciaires
et permettront de
poursuivre des
opérations décidées entre 1997 et 1999 pour Avignon, Grasse, Grenoble,
Fort-de-France,
Besançon, Nantes et Toulouse. Par ailleurs, certaines opérations relevant du
programme
2000-2004 (Pontoise et Versailles) seront lancées ;
-
461 millions de francs gérés de manière déconcentrée
seront
essentiellement consacrés à des opérations de sécurité et de rénovation.
Par ailleurs,
50 millions de francs
d'autorisations de programme
seront
destinés aux travaux de mise en sécurité des différents sites du
Palais de
justice
de Paris.
C. LES SERVICES PÉNITENTIAIRES
Cet agrégat
regroupe l'ensemble des moyens permettant à l'administration pénitentiaire
d'assurer
l'exécution des décisions pénales, à savoir :
- la prise en charge, au sein des établissements pénitentiaires, des
personnes en
détention provisoire ou condamnées à une peine privative de liberté ;
- la prise en charge, par les services pénitentiaires d'insertion et de
probation,
des personnes relevant des actions de surveillance et d'assistance en milieu
ouvert.
Les crédits des services pénitentiaires devraient atteindre
7,56 milliards de
francs en 2000, en progression de 5,9 % par rapport à l'année dernière.
1. Une augmentation des crédits de personnel
Les crédits
de personnel progressent de près de 4 % pour atteindre 4,5 milliards
de francs.
En 2000, 386 nouveaux emplois
sont créés (344 avaient déjà été créés en
1999),
dont 269 emplois de surveillance.
152 emplois seront consacrés à l'amélioration de la prise en charge des
détenus
et la mise en oeuvre de nouvelles missions.
Ainsi, 122 emplois sont
nécessaires
pour renforcer la sécurité, l'hygiène et l'action sociale ;
10 psychologues
contribueront à l'élaboration des projets d'exécution de peine ;
5 psychologues participeront à l'amélioration de la détention
provisoire ;
15 emplois seront utilisés pour la création d'unités de vie familiale dans
les
établissements pour longues peines.
55 emplois sont consacrés aux alternatives à la détention et à la
réinsertion
,
répartis entre :
- 25 emplois administratifs pour la réforme des services d'insertion
et de
probation ;
- 30 emplois destinés aux centres pour peines aménagées.
Par ailleurs, le
dispositif carcéral spécifique aux mineurs
sera
renforcé par la
création de
128 emplois
, dont 118 emplois de surveillance et
10 emplois
de conseillers d'insertion et de probation.
350 agents de justice
seront également recrutés dans le cadre du
conseil de
sécurité intérieure.
En outre,
51 emplois
contribueront à la modernisation de la gestion, au
déploiement de l'application GIDE (gestion informatisée des détenus en
établissement)
et à la réforme de l'école nationale de l'administration pénitentiaire.
Au plan statutaire, l'administration pénitentiaire bénéficiera d'une enveloppe
de
13,1 millions de francs, dont 10 millions de francs
pour la
création
d'une indemnité spécifique de 100 francs
au profit du personnel de
surveillance
pour les deux nuits encadrant les dimanches et les jours fériés.
2. Une progression des moyens matériels qui reste insuffisante
Les crédits de
fonctionnement augmentent de 2,3 % et s'élèvent à
2,72 milliards
de francs
.
Ils sont répartis sur trois chapitres :
-
le chapitre 34-05
(Dépenses d'informatique et de télématique),
dont les
crédits augmentent de 17,8 % par rapport à 1999 et s'élèvent à
48,15 millions
de francs
. Ils doivent financer le déploiement du système de gestion
informatisée
des détenus en établissement (GIDE) dans 69 établissements et la
réécriture de
l'application Fichier National des Détenus pour la rendre compatible avec GIDE.
-
le nouveau chapitre 37-23
qui remplace l'ancien
chapitre 34-23,
(Services pénitentiaires, dépenses de santé des détenus), qui dispose de
460,7 millions
de francs
de crédits pour 2000, comme en 1999 ;
-
le chapitre 37-98
(Services pénitentiaires, moyens de
fonctionnement et de
formation) qui a à sa
disposition 2,198 milliards de francs, soit une
augmentation de 4,2 % par rapport à 1999.
Cette augmentation des
crédits
traduit la volonté du Garde des Sceaux, exprimée dans sa communication en
conseil des
ministres du 8 avril 1998, d'améliorer significativement les conditions
matérielles
des personnes détenues.
Ainsi,
8,5 millions de francs doivent être consacrés à l'amélioration
des
conditions de prise en charge des personnes placées sous main de justice
à
travers
la création d'unités de vie familiale et d'espaces enfants dans les parloirs,
mais aussi
à travers l'amélioration des conditions d'incarcération dans les quartiers
d'isolement
et du travail en milieu carcéral.
Par ailleurs,
19 millions de francs sont prévus pour améliorer les
services
pénitentiaires d'insertion et de probation
(dont 10,6 millions de
francs non
reconductibles).
En outre,
25 millions de francs (dont 10,5 millions de francs non
reconductibles) sont destinés au financement du déménagement et de la
réorganisation
de l'école nationale de l'administration pénitentiaire
.
Cette école assure trois types de formation :
-
les formations initiales
des élèves surveillants, des conseillers
d'insertion et de probation et des sous-directeurs ;
-
les formations d'adaptation
(personnels administratifs et
techniques et
premiers surveillants) et les formations de spécialistes (surveillants
orienteurs,
formateurs du personnel de surveillance et surveillants moniteurs de
sport) ;
-
la formation continue et permanente
.
Actuellement, ces formations se font sur trois sites localisés en région
parisienne. La
répartition de l'école sur trois communes différentes pose des problèmes de
gestion et
de fonctionnement. Par ailleurs, les locaux sont peu fonctionnels et certains
sont
vétustes. C'est la raison pour laquelle il a été décidé en 1994 de délocaliser
l'école à Agen.
La première tranche des travaux d'infrastructure a été réceptionnée à la mi-juin
1998. La deuxième tranche qui vise les finitions, sera réalisée en 2000 après
réception des bâtiments de formation et d'hébergement ;
En ce qui concerne la construction des bâtiments de formation, de restauration
et les
équipements sportifs, les travaux devraient être achevés en juin 2000 et
pouvoir être
utilisés à la rentrée 2000.
S'agissant des bâtiments d'hébergement des élèves, les travaux seront achevés
en juin
2000.
Toutefois, votre rapporteur tient à rappeler l'insuffisance des crédits de
fonctionnement mis à la disposition des établissements pénitentiaires. Faute de
dotations suffisantes, les travaux de maintenance et de modernisation du parc
ne sont pas
effectués comme le renforcement de la sécurité, l'amélioration des conditions de
détention et de travail du personnel, ce qui oblige à effectuer de manière
beaucoup
trop fréquente de gros travaux de réparation financés sur le titre V.
A cet égard, votre rapporteur rappelle qu'alors que les dépenses
d'entretien immobilier des établissements du " programme
4000 "
s'élevaient à 120 francs par mètre carré en 1998, celles dans le parc
pénitentiaire classique se montaient à seulement 57 francs par mètre
carré.
Or, l'administration pénitentiaire est confrontée à un patrimoine vétuste.
92
établissements ont été construits depuis plus d'un siècle et certains sont des
anciens
biens de l'Eglise transformés en prison pendant la période révolutionnaire.
Par ailleurs, l'administration pénitentiaire a fait procéder à une enquête
générale
sur la composition précise de son patrimoine et sur son état. Les résultats de
cette
étude font apparaître l'insuffisant entretien des bâtiments et la non
conformité aux
normes techniques et sanitaires d'un grand nombre d'installations, notamment
les cuisines.
Seuls 55 établissements
(les centres de semi-liberté ne sont pas compris),
construits ou entièrement rénovés depuis 1968,
satisfont aux normes
actuelles de
détention
. Ils ne représentent que 52 % de la capacité totale du parc.
En outre, plus de la moitié des établissements se caractérisent par des
structures
traduisant des conceptions pénitentiaires anciennes, inadaptées aux régimes
modernes de
détention.
Les moyens consacrés à l'entretien des établissements sont insuffisants car ils
n'ont
pas permis de prendre en compte la croissance de la population carcérale
pendant les deux
dernières décennies, qui est passée de 26.000 en 1975 à 56.000 en 1997.
Ainsi, la combinaison de plusieurs facteurs a contribué à la dégradation du
parc
immobilier :
-
l'absence de tout programme de maintien à niveau des immeubles
pendant la
période 1940-1964 ;
-
la surpopulation des maisons d'arrêt au cours de la dernière
décennie ;
-
le faible niveau des crédits du titre III réservés à l'entretien
régulier
des bâtiments,
souligné dans le rapport de la cour des comptes de 1991 sur
la
gestion du patrimoine immobilier du ministère de la justice et dont les
conclusions sont
toujours d'actualité. Alors que les crédits du parc classique sont
essentiellement
consacrés à une maintenance corrective, ceux du parc 13.000 sont utilisés à
60 %
pour une maintenance préventive.
Le déficit de maintenance est évalué à
140 millions de francs annuels, soit 2 milliards de francs pour les
quinze
dernières années.
3. La poursuite du programme immobilier pénitentiaire
Pour 2000,
les
autorisations de programme atteignent 611,5 millions de francs
, contre
912 millions de francs en 1999
et les crédits de paiement s'élèvent à
593 millions de francs
, contre 438 millions de francs l'année
précédente.
Une dotation de
150 millions de francs
devrait permettre le
financement de la
construction
de six établissements du programme " 4.000 places "
lancé en
1997
. Ce programme a été divisé en deux tranches : une première tranche
concerne Lille (Sequedin), Toulouse (Seysses) et Avignon (Le
Pontet) ; une
deuxième tranche concerne Meaux (Chauconin-Neufmontiers), Toulon (la Falède) et
Liancourt. Ces constructions doivent permettre de fermer certains établissements
particulièrement vétustes et de décharger les maisons d'arrêt connaissant un
taux de
surpopulation carcérale très élevé.
Ces établissements fonctionneront en
gestion
déléguée pour la restauration, l'entretien, le travail et la formation
professionnelle
.
L'objectif est de lancer les travaux de construction en 2000, pour une
livraison des
établissements de la première tranche en 2002 et en 2003 pour les
établissements de la
deuxième tranche.
120 millions de francs
seront de nouveau consacrés à la
rénovation du
parc
classique
, dont 50 millions de francs affectés au programme de
réhabilitation
de Fresnes, Fleury-Merogis, la Santé, Loos les Lille et les Baumettes.
Par ailleurs,
70 millions de francs seront affectés à la construction de
nouveaux établissements
et notamment à l'acquisition foncière pour les
futures
maisons d'arrêt et à l'achèvement de la construction de l'école nationale de
l'administration pénitentiaire à Agen. Parmi les constructions prioritaires se
trouve la
reconstruction de la maison d'arrêt de Saint-Denis-de-la-Réunion,
particulièrement
vétuste et surpeuplée.
200 millions de francs sont destinés aux travaux de rénovation
déconcentrés,
dont :
- 120 millions de francs pour les travaux de sauvegarde et
d'adaptation des
bâtiments et la mise en conformité des installations électriques ;
- 50 millions de francs pour engager le programme de rénovation des
grands
établissements (études de diagnostic et de programmation) ;
- 10 millions de francs pour aménager une nouvelle tranche de
quartiers
réservés aux mineurs ;
- 20 millions de francs au câblage informatique des établissements
pénitentiaires.
20 millions de francs doivent financer la construction de centres pour
peines
aménagées
.
Enfin,
30 millions de francs sont prévus pour financer la création de
deux
quartiers pour mineurs et rénover une vingtaine de quartiers existants.
D. LES SERVICES DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
Les crédits
des services de la protection judiciaire de la jeunesse
dans le projet de
budget 2000
enregistrent une augmentation de 14,7 % pour atteindre près de
3,2 milliards
en crédits de paiement
.
Cette très forte croissance des crédits à la disposition de la protection
judiciaire
de la jeunesse traduit la priorité donnée par le gouvernement au traitement de
la
délinquance juvénile à travers une triple action :
- disposer des moyens nécessaires pour donner une
réponse rapide
et
systématique aux actes de primo délinquance
, notamment en développant les
mesures
de réparation ;
-
renforcer les dispositifs d'hébergement
;
-
développer la prise en charge continue des mineurs
par la
multiplication
des activités de jour.
1. Des moyens en personnel renforcés considérablement
Les crédits
affectés aux dépenses en personnel progressent de 10,7 %
(+ 121 millions
de francs) et s'élèvent à 1,25 milliard de francs.
380 emplois sont créés, dont 258 sont des éducateurs ou des chefs de
service
éducatif
. En outre, par anticipation sur les créations d'emplois de 2001
pour la
poursuite du plan décidé par le conseil de sécurité intérieure
, le ministère
de
la justice a été autorisé à lancer dès 2000 un concours exceptionnel pour
300 postes supplémentaires
.
Par ailleurs, le
recrutement de 600 emplois jeunes
devrait contribuer à
la prise
en charge des mineurs en difficulté et devrait apporter un soutien aux équipes
éducatives.
En outre,
les personnels bénéficieront de plusieurs mesures indemnitaires,
pour un
montant total de 9,1 millions de francs
. Outre une mesure générale de
6,2 millions de francs, les principales actions porteront sur la
revalorisation
indemnitaire des personnels de direction (1,8 million de francs), ainsi
que la
valorisation des primes des dimanches et jours fériés et de l'indemnité de
surveillance
de nuit (801.360 francs).
2. La forte hausse des dépenses de fonctionnement
Les crédits
affectés aux dépenses de fonctionnement s'élèvent à 1,83 milliard de
francs, en
progression de 19,8 %.
Ces crédits sont répartis entre le secteur public et le secteur associatif.
Les crédits destinés au secteur associatif
sont regroupés dans le
chapitre 37-33
(Remboursement des prestations effectuées par le secteur habilité ou
conventionné),
ancien chapitre 34-33.
Ces crédits augmentent de 19 % (+234 millions de francs) et
s'élèvent à
1,47 milliard de francs.
Ils serviront à financer les
77 centres
éducatifs renforcés
mis en place dans le secteur associatif.
Par ailleurs,
129,8
millions de francs seront destinés au
financement
d'autres actions
: hébergements classiques des mineurs délinquants et
des
jeunes majeurs, action éducative en milieu ouvert, investigation et orientation
éducative, enquêtes sociales et mesures de réparation pénale.
Les moyens de fonctionnement des services du secteur public
sont
regroupés dans le
chapitre 34-34, dont les crédits augmentent de 22,5 % par rapport à 1999 et
s'élèvent à
364,2 millions de francs
.
Ces crédits doivent financer :
-
la création de 20 centres éducatifs renforcés
(9,8 millions de
francs). A la fin 2000, le nombre total de centres éducatifs renforcés publics
et
privés devrait atteindre le chiffre 100 ;
-
la création de 20 centres de placement immédiat
, pour les
mineurs
délinquants plus difficiles (38 millions de francs), qui s'ajouteront aux
15 unités existant fin 1999.
Par ailleurs, les autres actions éducatives (classes relais, activités des
mineurs)
seront renforcées ainsi que la coordination éducative.
Toutefois, pour mieux appréhender concrètement les dépenses de fonctionnement du
service public de la protection judiciaire de la jeunesse, il faudrait inclure
les
crédits du chapitre 46-01 (soit près de
20 millions de francs
)
qui
regroupe
les subventions et interventions diverses
. Ainsi,
5 millions de
francs supplémentaires sont affectés pour 2000 au développement d'activités
pour les
mineurs.
3. Les mesures en faveur de l'équipement
Le projet de loi
de finances prévoit
100 millions de francs d'autorisations de
programme
(contre 84 en 1999) et
77 millions de francs de crédits de paiement
(contre
97 millions de francs l'année dernière).
Les autorisations de programme permettront notamment de financer :
-
la création de foyers d'hébergement
(16 millions de francs)
et de
centres de placement immédiat (21 millions de francs) ;
-
la création et l'adaptation de centres de jour
et de services du
milieu
ouvert (11 millions de francs) ;
-
la sécurité et l'entretien du patrimoine
(10 millions de
francs) ;
- la mutualisation des directions régionales et départementales
(8 millions de
francs) ;
- le solde des opérations engagées (19 millions de francs).
E. LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
Le budget des juridictions administratives (le Conseil d'Etat, sept cours administratives d'appel au 1 er janvier 2000 et trente-cinq tribunaux administratifs) devrait atteindre, en 2000, 841,7 millions de francs en crédits de paiement, soit une progression de 3,9 % par rapport à l'année dernière.
1. Une augmentation importante des moyens de fonctionnement
Les dépenses
en personnel sont en hausse de 5,1 % et atteignent près de
634 millions de
francs.
83 postes supplémentaires
, dont
40 magistrats
, sont
inscrits au
projet de budget 2000. Ils visent notamment à
renforcer les tribunaux
administratifs
et les cours administratives d'appel.
Les crédits de fonctionnement sont en hausse de 2,3 % et s'élèvent à
148,4 millions de francs.
Les crédits informatiques
(chapitre 34-05) connaissent une croissance de
7,2 % et s'élèvent à 28,9 millions de francs. Ils visent à
financer :
- l'extension de l'informatisation des juridictions administratives ;
- le renouvellement et l'extension des applications de gestion du
personnel ;
- le lancement de l'infocentre du Conseil d'Etat chargé de la production
des états
statistiques du contentieux.
2. La poursuite des travaux d'équipement
Les crédits
du titre V
s'élèvent à
50 millions de francs
en
autorisations de
programme
(contre 58 millions de francs en 1999) et à
56 millions de
francs en crédits de paiement
(contre 58 millions de francs en 1999).
Même si les crédits consacrés à l'investissement diminuent par rapport à l'année
précédente, l'effort d'investissement se poursuit. En raison de l'achèvement des
travaux du Conseil d'Etat,
les investissements futurs se concentreront sur
les
tribunaux administratifs
qui bénéficieront de 85 % des autorisations de
programme. Ainsi, 29,5 millions de francs devraient être consacrés à la
construction du tribunal administratif de Cergy-Pontoise. En outre,
7,5 millions de
francs seront affectés au relogement du tribunal administratif de Rouen.
III. PRÉSENTATION DES ARTICLES RATTACHÉS AU PROJET DE LOI DE FINANCES
A. L'ARTICLE 71 : REVALORISATION DE L'UNITÉ DE VALEUR DE RÉFÉRENCE POUR L'AIDE JURIDICTIONNELLE
Cet article
tend à revaloriser le montant de l'unité de valeur servant à déterminer la
dotation
affectée au barreau au titre de l'aide juridique.
Conformément à la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 modifiée à l'aide juridique,
l'Etat affecte chaque année, à chacun des barreaux, une dotation représentant
sa part
contributive à la rétribution des avocats accomplissant des missions d'aide
juridictionnelle, calculée en fonction d'une unité de valeur de référence.
La loi de finances pour 1998 avait revalorisé l'unité de valeur de 1,54 %
en
faisant passer son montant de 130 à 132 francs.
L'article 71 de la loi de finances pour 2000 propose de porter le
montant de
l'unité de valeur à 134 francs, soit une hausse de 1,52 %.
Le coût de cette mesure est évaluée à 17 millions de francs.
B. L'ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 71 : L'ÉTABLISSEMENT D'UNE COMPTABILITÉ RETRAÇANT LE DÉTAIL DES DÉPENSES DE FRAIS DE JUSTICE PAR MAGISTRAT ET PAR DOSSIER D'INSTRUCTION
Ces dernières
années, les frais de justice ont connu une croissance telle que Le Garde des
Sceaux a
fait procéder à une enquête sur les causes de la forte augmentation des
dépenses de
frais de justice. Une grande partie de ces dépenses apparaît inéluctable du
fait de la
technicité croissante des affaires et du recours beaucoup plus systématique aux
expertises et contre-expertises. Toutefois, une liste de dysfonctionnements a
également
été dressée, qui concerne principalement les dépenses de fourrière et de scellés
ainsi que les réquisitions aux opérateurs de télécommunication.
Toute une série de réformes ont donc été mises en oeuvre pour éviter certains
gaspillages. Pour autant, à l'heure actuelle, les chefs de juridictions, les
chefs de
cours, les présidents de chambres d'accusation ne disposent d'aucun outil leur
permettant
d'exercer un suivi des dépenses de frais de justice engagées par chacun des
juges
d'instruction de leur ressort pour chaque dossier d'instruction. Cette
situation apparaît
paradoxale dans la mesure où l'actuel Garde des Sceaux a multiplié depuis trois
ans les
actions d'évaluation des services.
En effet, depuis plusieurs années, le ministère de la justice a vu ses crédits
augmenter de manière notable. En contrepartie, des résultats tangibles sont
attendus,
notamment en matière de réduction des délais de procédure ou de désengorgement
de
certaines juridictions.
Or, si des moyens supplémentaires sont indispensables pour assurer un
fonctionnement
normal de la justice, cette dernière ne peut pas échapper à une réflexion sur
l'efficacité de ses services, ainsi que sur leur coût. Le Garde des Sceaux
actuel semble
conscient de la nécessité de cette évaluation globale. Ainsi, il a
considérablement
renforcé les moyens de l'inspection générale des services judiciaires qui
constitue un
instrument très performant de contrôle et d'évaluation, mais aussi de
propositions à
partir des observations faites sur le terrain.
Les dépenses de frais de justice ne doivent pas rester à l'écart de ces
réformes qui
visent, à moyens constants, à améliorer la qualité des services rendus par une
responsabilisation de tous les acteurs de la justice et par l'introduction de
certaines
réformes d'organisation. Pourtant, aujourd'hui, il n'existe aucune comptabilité
permettant de connaître le montant des dépenses de frais de justice engagées
par un
juge d'instruction pour une affaire déterminée.
C'est pourquoi il est proposé de rendre la tenue d'une telle comptabilité
obligatoire.
Celle-ci complétera en quelque sorte la notice trimestrielle dressée par chaque
juge
d'instruction et destinée au président de la chambre d'accusation. Cette
proposition n'a
pas pour objectif d'entraver les juges d'instruction dans leurs missions. Elle
a pour but
d'évaluer le coût d'une instruction et de permettre certaines comparaisons entre
affaires de nature similaire et, le cas échéant, de demander des explications
lorsque
les écarts apparaissent peu justifiés.
CHAPITRE II
LE QUARANTIÈME ANNIVERSAIRE DE L'ÉCOLE NATIONALE DE LA
MAGISTRATURE : BILAN ET
PERPECTIVES
Alors que
l'Ecole nationale de la magistrature vient de fêter son quarantième
anniversaire, il
apparaît utile de se pencher sur cette école souvent mal connue du public et qui
accomplit pourtant une mission fondamentale, à savoir préparer les auditeurs de
justice
à l'exercice de toutes les fonctions judiciaires.
A travers cette formation, les futurs magistrats doivent non seulement acquérir
des
connaissances techniques, mais également réfléchir sur les fonctions qu'ils
auront à
remplir au cours de leur carrière, et, de manière plus générale, sur les
pouvoirs du
juge et ses limites ainsi que sur sa responsabilité.
I. UNE CRÉATION CONTROVERSÉE
A. LE POIDS DES TRADITIONS
Aujourd'hui, la
nécessité d'une école chargée de la formation initiale des futurs magistrats
fait
l'objet d'un consensus.
Pourtant, un tel projet a longtemps été tenu en échec.
Après avoir admis durant des siècles la vénalité et la patrimonialité des
offices de
judicature, le droit français avait adopté le système de la nomination. Ainsi,
la loi
du 28 avril 1810 n'exigeait du futur magistrat que la licence en droit et un
stage de deux
ans au barreau.
L'idée d'une sélection par concours apparut quelques années après, mais elle ne
fut
mise en oeuvre qu'en 1876, par le Garde des Sceaux Dufaure. Toutefois, en
raison des
résistances que cette décision souleva, cette formule fut abandonnée deux ans
plus
tard. Après plusieurs tentatives infructueuses pour imposer cette méthode, il
fut
décidé de substituer au concours un examen professionnel qui resta en vigueur
jusqu'en
1958.
B. LE DÉBAT SUR LA FORMATION DES MAGISTRATS
Au lendemain de
la deuxième guerre mondiale, la magistrature apparaît à bien des égards
sinistrée.
Non seulement elle fait l'objet d'une grande méfiance de la part de l'exécutif,
mais
elle subit une crise des vocations en raison de la médiocrité des salaires, de
l'absence
de perspective de carrière et du caractère désuet de l'organisation judiciaire.
Ainsi,
le nombre global de candidatures passe de 381 en 1953 à 215 en 1957 tandis que
la
magistrature se féminise fortement puisque le pourcentage de femmes passe de
42 % à
61 %.
L'Union Fédérale des Magistrats (U.F.M), créée en 1945, va s'employer à
dénoncer la
perte de prestige de l'institution judiciaire et à revendiquer une amélioration
de la
situation économique des magistrats. Parallèlement, le débat sur la formation
des
magistrats va s'engager, renforcé par la création de l'Ecole nationale
d'administration
par une ordonnance d'octobre 1945.
Deux opinions s'affrontent alors.
Certains estiment que les futurs magistrats, même s'ils possèdent les
connaissances en
droit nécessaires à l'exercice de leurs fonctions, doivent bénéficier d'une
formation
spécifique acquise au sein d'une école ad hoc qui leur permette d'appréhender
les faits
sociaux qui leur seront ensuite soumis dans toute leur complexité au cours de
leur
carrière.
D'autres, au contraire, affirment que la formation des magistrats est
exclusivement une
affaire de pratique. En outre, il est redouté que la création d'une école de la
magistrature, à l'image de l'Ecole nationale d'administration, développe un
esprit de
corps dangereux pour l'Etat.
L'idée d'une école va cependant progressivement s'imposer et, à l'initiative du
premier
Garde des Sceaux de la cinquième République, M. Michel Debré, l'ordonnance
du 22
décembre 1958 va créer le Centre National d'Etudes Judiciaires, qui
deviendra en
1970 l'Ecole nationale de la magistrature.
C. LA QUESTION DU LIEU D'IMPLANTATION DE L'ÉCOLE
Cette période a
été également marquée par le problème de l'implantation définitive de l'école.
Lorsque la création de cette dernière fut décidée, elle fut installée dans un
immeuble à Paris dans lequel la première promotion d'auditeurs de justice
effectua sa
scolarité.
Toutefois, ce bâtiment devint rapidement exigu : en 1960, le débat sur
l'implantation de l'école fut donc relancé au moment même où la décentralisation
faisait l'objet de préoccupations de la part des dirigeants. Une longue
querelle opposa
donc les partisans d'une décentralisation de l'école et ceux qui étaient
favorables à
son maintien dans la capitale. S'il fut rapidement décidé que l'école serait
décentralisée à Bordeaux, son inauguration n'intervint que le 12 décembre 1972.
En
outre, une antenne parisienne était maintenue.
II. BILAN ET PERSPECTIVES
A. UN BILAN GLOBALEMENT POSITIF
Quarante ans
après sa création, le bilan des activités de l'Ecole nationale de la
magistrature
apparaît positif. En favorisant l'acquisition de la pratique judiciaire par le
biais de
directions d'études mais aussi sur le terrain, l'Ecole permet de faire des
auditeurs de
justice, des magistrats aptes à exercer toutes les fonctions du siège comme du
parquet.
En outre, l'Ecole a su évoluer pour s'adapter à la judiciarisation croissante
de la
société et aux exigences toujours plus fortes du justiciable à l'égard de la
justice.
1. La formation actuelle
A l'heure
actuelle, la formation dure 31 mois, qui sont divisés en deux phases
distinctes : une phase généraliste et une phase de spécialisation.
La phase généraliste dure 25 mois et comprend :
- un stage extérieur à l'institution judiciaire française de trois
mois
. Ce
stage a lieu dans des entreprises, dans des administrations ou dans des
juridictions
étrangères. L'auditeur de justice est mis en situation de responsabilité dans
l'organisme d'accueil.
- une phase d'études à Bordeaux qui dure sept mois.
Cette scolarité
est
destinée à transmettre aux auditeurs l'ensemble des savoir-faire
professionnels, aussi
bien relatifs à la technique juridique qu'aux rapports avec les partenaires du
magistrat,
et à conduire les auditeurs à réfléchir sur l'exercice des fonctions
judiciaires.
Cette période est consacrée à des enseignements sous forme de conférences et de
travaux par petits groupes. L'enseignement n'a pas un caractère académique et
universitaire, il est à vocation pratique puisqu'il met l'accent sur
l'apprentissage de
chacune des fonctions susceptibles d'être exercées par l'auditeur de justice à
sa
sortie de l'Ecole. Il doit permettre à chaque élève d'acquérir une véritable
culture
judiciaire.
Bien que tournée vers la pratique, la formation accorde une place importante à
la
réflexion. Les pratiques judiciaires sont soumises à la critique tandis que la
déontologie et l'éthique de la profession sont abordées, afin d'inciter le futur
magistrat à prendre toute la mesure des responsabilités qui lui seront
confiées.
-
un stage en juridiction de 14 mois
qui permet à l'auditeur de
s'exercer dans chacune des principales fonctions judiciaires. Pendant ce stage,
les
élèves accomplissent concrètement les actes judiciaires du siège et du parquet,
mais
il ne peuvent signer seuls ces actes.
En outre, des stages complémentaires s'accomplissent dans un établissement
pénitentiaire comme surveillant, éducateur ou sous-directeur, au choix de
l'auditeur,
dans un service de police ou de gendarmerie, dans une étude d'huissier et dans
un cabinet
d'avocat.
A la fin de cette première phase de formation généraliste, les auditeurs
subissent les
épreuves de fin de sortie. A l'issue de cet examen, certains auditeurs peuvent
être
invités à redoubler leur stage juridictionnel ou bien même être définitivement
exclus. Le jury peut assortir sa déclaration d'aptitude de recommandations
relatives à
l'exercice de la première fonction.
Après avoir choisi un poste sur une liste proposée par les services du
ministère de la
justice, en fonction de leur rang de classement, les auditeurs abordent la
dernière phase
de leur formation.
Cette formation, dite spécialisée, de cinq mois, est uniquement centrée sur
la
préparation du premier poste
: juge de grande instance, juge
d'instance, juge
d'instruction, juge des enfants, juge de l'application des peines, substitut. A
la fin de
la spécialisation fonctionnelle, l'élève est installé comme magistrat dans sa
juridiction d'affectation, sa nomination dans son premier poste prenant la
forme d'une
décret du Président de la République pris après avis du Conseil supérieur de la
magistrature.
2. Le développement de la formation continue
La création de
l'Ecole nationale de la magistrature répondait au souci de s'assurer de la
compétence
des futurs magistrats.
Toutefois, il est vite apparu qu'au regard de l'évolution permanente du droit
et de sa
complexification croissante, les magistrats devaient avoir l'opportunité de
compléter et
de perfectionner leurs connaissances tout au long de leur carrière. C'est la
raison pour
laquelle en 1972, l'Ecole a été chargée de la formation continue au niveau
national.
Un nouveau pas a été franchi en 1990 avec le développement de la formation
continue au
niveau déconcentré. Cette mission est accomplie par les magistrats délégués à la
formation qui s'occupent également de l'encadrement et de l'évaluation des
auditeurs de
justice dans le cadre de chaque juridiction.
En 1998, 199 actions de formation ont été mises en oeuvre au niveau déconcentré,
concernant 2270 magistrats.
Au niveau national, 3400 magistrats ont bénéficié d'une ou de plusieurs
formations
(4370 participations ont été recensées).
Par ailleurs, en 1999, l'ENM a également été chargée de la formation des juges
consulaires.
3. Un souci constant d'améliorer la qualité des formations
Depuis la
création de l'Ecole nationale de la magistrature, la formation initiale des
auditeurs de
justice a évolué afin de tenir compte de l'évolution du droit et de la
polyvalence
requise chez les magistrats.
Ainsi, à partir de 1990 la formation a été scindée en deux, avec d'une part une
formation généraliste et, d'autre part, une formation spécialisée.
En outre, à partir de 1992, la scolarité a été allongée de sept mois (soit
31 mois au total) afin de renforcer les connaissances techniques des futurs
magistrats en matière de droit communautaire et de coopération judiciaire
internationale, et, afin de développer des stages extérieurs de trois mois dans
les
entreprises publiques et privées et dans les administrations.
Cet allongement a notamment permis d'instaurer un stage de plein exercice
pendant huit
semaines dans un cabinet d'avocat afin de sensibiliser les auditeurs de justice
sur la
fonction de la défense, ses obligations et ses contraintes.
Un effort tout particulier a également été accompli, depuis 1994, pour
développer un
module de formation s'étendant sur toute la durée de la scolarité et destiné à
sensibiliser les auditeurs de justice à l'administration des juridictions.
L'accent a aussi été mis sur la formation économique et financière. Un tiers de
la
promotion effectue son stage extérieur dans des entreprises, dans des chambres
régionales des comptes ou des institutions nationales ou internationales en
relation avec
la vie économique (Conseil de la concurrence, Commission européenne...). La
formation
initiale comporte, outre une formation de plusieurs jours consacrée à la
comptabilité,
des conférences sur le thème " le juge et l'économique " et
des
ateliers spécialisés développant des sujets tels que le redressement judiciaire
des
entreprises, la corruption etc.
Par ailleurs, dans la mesure où les futurs magistrats auront à produire de
nombreux
écrits et à effectuer des recherches juridiques, l'Ecole nationale de la
magistrature
les initie à l'informatique documentaire et au traitement de texte. Une
formation aux
nouvelles technologies a été mise en place, ainsi qu'une initiation à
internet.
4. Les efforts entrepris pour disposer d'enseignants de qualité
Un effort
particulier a été engagé afin d'attirer des maîtres de conférence de qualité et
d'ouvrir le corps des enseignants à d'autres professionnels.
D'une part, le projet de budget pour 2000 va permettre un repyramidage des
emplois de
maîtres de conférence et un renforcement des effectifs afin que l'Ecole puisse
faire
face à l'accroissement de ses charges pédagogiques liées tant à l'augmentation
du
nombre d'auditeurs qu'à la multiplication de ses domaines d'intervention
(formation des
juges consulaires, des magistrats issus des concours exceptionnels).
D'autre part, le décret du 24 juin 1959 portant statut des divers
personnels
travaillant au sein de l'Ecole devrait être bientôt modifié en vue de fusionner
le
corps des fonctionnaires de l'Ecole avec ceux des services judiciaires. Cette
réforme
permettra d'assurer une meilleure mobilité des personnels, ouvrant de véritables
perspectives de carrière et facilitant des recrutements plus diversifiés.
L'Ecole dispose aujourd'hui d'un corps enseignant de 17 maîtres de
conférence, qui
sont des magistrats détachés pour quelques années. Elle fait également appel
chaque
année à 350 enseignants occasionnels, qui sont des spécialistes dans des
disciplines les plus variées : droit, histoire, sociologie, psychologie,
psychiatrie, médecine légale, comptabilité...
5. L'ouverture de la formation initiale sur l'international
Aujourd'hui, le
juge national est chargé d'assurer l'application uniforme des règles contenues
dans les
traités européens et dans les actes pris pour leur exécution. En outre, son
activité
juridictionnelle s'accomplit sous le contrôle de la Cour de Strasbourg, suivant
les
principes et les règles de la Convention européenne des droits de l'homme. Par
ailleurs,
le juge ne peut rester à l'écart du développement de la coopération judiciaire
internationale et de l'instauration progressive d'une justice pénale
internationale.
En conséquence, l'Ecole nationale de la magistrature a multiplié les
initiatives afin
d'enseigner aux auditeurs de justice une " culture "
judiciaire
européenne et de les sensibiliser au développement du droit communautaire et
international.
Ainsi, le stage extérieur de dix semaines peut désormais s'effectuer soit à la
Cour de
justice des communautés européennes à Bruxelles soit à la Cour européenne des
droits
de l'homme à Strasbourg, mais également dans des juridictions ou dans des
institutions
judiciaires étrangères.
De plus, l'Ecole organise ses enseignements en liaison avec le Centre des études
européennes à Strasbourg pour préparer les auditeurs de justice à traiter les
questions de droit communautaire qui sont soumises de plus en plus fréquemment
aux
juridictions françaises.
6. Une ouverture croissante de l'Ecole sur l'extérieur
L'Ecole
nationale de la magistrature multiplie l'organisation de sessions en
partenariat avec les
autres écoles sous la tutelle du ministère de la justice, mais aussi avec
l'Ecole
nationale supérieure de police, l'Institut national du travail, la Gendarmerie
nationale,
le Centre national de la fonction publique territoriale etc. Ainsi, en 1998,
l'ENM a
formé 1.000 personnes non magistrates.
Par ailleurs, l'ENM est de plus en plus sollicitée pour apporter son appui à la
formation des magistrats comme correspondants des politiques publiques. Ainsi,
en 1998,
l'ENM a organisé des formations pour les délégués aux politiques associatives
et les
correspondants communautaires, ainsi que des formations sur la politique de la
ville.
L'ENM s'est également fortement engagée dans la création d'un espace judiciaire
européen et dans le développement de la coopération internationale.
Ainsi, l'ENM participe au programme de l'Union européenne dit
" Grotius " destiné aux juristes avocats et aux magistrats
européens.
Elle a également organisé avec l'Académie de Trèves et les deux associations
internationales de magistrats une session de formation sur la coopération
internationale
en matière pénale.
B. DES AMÉLIORATIONS POSSIBLES
Si le bilan des quarante années de fonctionnement de l'ENM est positif, certaines améliorations sont cependant envisageables, .notamment afin d'adapter la formation des magistrats aux réformes intervenues récemment dans le domaine de la justice. Toutefois, ces améliorations nécessitent un renforcement des moyens en personnel
1. L'intensification de la formation économique des magistrats
Les magistrats
se trouvent de plus en plus confrontés à des situations qui nécessitent de leur
part le
maniement de documents comptables et financiers et des connaissances précises
en droit
des sociétés, droit de la concurrence, notamment en matière communautaire et
droit
pénal des affaires. Or, la formation initiale des auditeurs de justice, malgré
les
progrès réalisés depuis quelques années, reste encore insuffisante en raison
même de
son caractère généraliste.
Il est donc indispensable de développer la formation continue des magistrats
qui sont
amenés à occuper des postes dans lesquels ils sont confrontés quotidiennement
aux
réalités économiques.
A cet égard, il convient de rappeler que la création de pôles de lutte contre la
délinquance économique et financière doit s'accompagner d'un effort de
formation des
magistrats qui y sont affectés, même si ces derniers sont aidés par des
assistants
spécialisés qui justifient d'une expérience financière.
De même, le projet de réforme des tribunaux de commerce qui envisage la
coexistence de
juges consulaires et de magistrats professionnels, ne constituera une réelle
avancée que
si les magistrats disposent des compétences requises en matière de droit des
sociétés
et de droit de la concurrence.
Par ailleurs, la déconcentration des moyens de fonctionnement au niveau des
cours d'appel
a transformé les missions des chefs de cour qui sont devenus des gestionnaires.
Or, même
s'ils sont assistés par les services administratifs régionaux, les compétences
des
chefs de cour, mais également des greffiers en chef, ne sont pas toujours
adaptées à
leurs nouvelles responsabilités. Il est donc nécessaire de leur offrir une
formation aux
techniques de gestion et d'administration.
Enfin, il est indispensable de sensibiliser chaque magistrat aux conséquences
économiques de leurs actes et aux coûts induits par le fonctionnement de la
justice.
2. Le développement des liens entre l'ENM et les autres écoles
Dans le cadre de la formation continue, l'ENM entretient des rapports de coopération avec les écoles du réseau public. Toutefois, jusqu'à cette année, cette coopération n'existait pas en matière de formation initiale. Or, les auditeurs de justice seront amenés, dans l'exercice de leur fonction de magistrats, à entrer en contact avec tous les intervenants de la politique pénale, à savoir les greffiers, les officiers de police judiciaires, le personnel pénitentiaire ainsi que les éducateurs. Il est donc indispensable de multiplier les liens entre l'ENM d'une part et l'Ecole nationale d'administration pénitentiaire, l'Ecole nationale supérieure de police, l'Ecole nationale des greffes et le Centre national de formation des éducateurs d'autre part afin de développer une culture minimale commune.
3. Un renforcement des effectifs indispensable
Depuis 1992,
l'évolution du montant de la subvention du ministère de la justice à l'ENM est
contrastée. Après trois baisses consécutives en 1993, 1994 et 1995, le montant
de la
subvention a ensuite constamment augmenté, pour atteindre 185,1 millions
de francs
dans le projet de budget pour 2000.
Les créations de postes ont été comparativement moins fortes. Ainsi, ce n'est
que
depuis 1998 que l'Ecole a pu bénéficier de créations supplémentaires. Les
effectifs
restent cependant inférieurs à ceux observés en 1984, où le nombre d'emplois
budgétaires s'élevait à 120.
Or, l'augmentation forte des crédits à effectifs constants entraîne des effets
pervers,
comme en témoignent les exemples suivants.
Ainsi, l'Ecole ne dispose pas d'un ingénieur des travaux chargé de recenser les
travaux
à accomplir, de les classer par ordre de priorité et d'établir un programme
d'investissements pluriannuel. Or, les besoins sont nombreux. Ainsi, pour
l'année 2000,
1,8 million de francs sont prévus pour les travaux de mise en sécurité de
l'amphithéâtre de Bordeaux et de Paris. De même, les immeubles abritant l'école
sur
les deux sites ont besoin d'être rénovés.
Par ailleurs, l'Ecole ne dispose pas de responsable informatique capable de
gérer le parc
informatique de l'ENM et de développer une stratégie en matière d'acquisition de
matériel informatique. Jusqu'à présent, il revient aux personnels de l'Ecole
d'administrer ces dossier, alors même qu'ils n'ont pas la formation adéquate.
Comme il a été indiqué précédemment, l'ENM a également fortement développé ses
activités internationales, notamment à travers sa participation à des programmes
européens de coopération, comportant des échanges de magistrats, l'accueil en
France de
juges et de procureurs étranger et l'organisation avec les pays partenaires de
sessions
de formation.
L'ENM est également amenée à participer à des programmes d'appui à la justice,
développés par de grandes institutions internationales, telles que l'Union
européenne,
le Conseil de l'Europe ou la Banque mondiale.
Or, le montage financier de ces projets de coopération ou encore la
constitution des
dossiers afin de bénéficier des aides en provenance de la Commission européenne
s'accompagnent de formalités nombreuses et complexes et prennent beaucoup de
temps. Pour
autant, aucun poste budgétaire n'a été créé pour faire face au développement de
l'activité de l'ENM dans ce secteur.
Il convient de remarquer que le ministère de la justice et des juridictions
souffrent de
cette même carence. En l'absence d'administrateurs civils et de personnels
techniques
appropriés (comme les informaticiens ou les ingénieurs par exemple), les tâches
d'administration et de gestion incombent aux magistrats dont la bonne volonté
ne peut pas
toujours pallier l'absence de formation dans ces domaines.
En conséquence, il est important d'accompagner la hausse des crédits dont
bénéficie
l'Ecole nationale de la magistrature de la création de postes afin que la
subvention soit
utilisée de la manière la plus efficace possible.
CHAPITRE III
L'INSPECTION GÉNÉRALE DES
SERVICES JUDICIAIRES
L'inspection générale des services judiciaires a été créée par le décret n° 64-754 du 25 juillet 1964 et son fonctionnement est défini par un décret n° 65-1 du 5 janvier 1965. Ces textes la placent directement auprès du Garde des Sceaux.
I. LES ACTIONS DE L'INSPECTION GÉNÉRALE DES SERVICES JUDICIAIRES
A. LES MISSIONS DE CONTRÔLE DE FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS
L'inspection
générale des services judiciaires a pour mission première d'apprécier de façon
permanente le fonctionnement des juridictions de l'ordre judiciaire (à
l'exception de la
Cour de cassation) et de l'ensemble des services et organismes relevant de la
justice : les établissements pénitentiaires, les services de la protection
judiciaire de la jeunesse etc.
Les missions de contrôle du fonctionnement des juridictions peuvent être soit
" approfondies ", c'est-à-dire lorsque l'analyse d'une
juridiction
donnée est exhaustive, soit de " sectorisation "
lorsqu'elles
couvrent un secteur géographique englobant généralement le ressort d'une cour
d'appel
ou qu'elles consistent en un travail d'analyse succincte des conditions de
fonctionnement
d'une juridiction.
Les inspections approfondies obéissent à une procédure contradictoire : un
pré-rapport est communiqué aux chefs de la juridiction inspectée, à charge pour
eux de
remettre aux magistrats et fonctionnaires la partie qui les concerne, de
manière à
recueillir leurs observations. Le rapport définitif contient une description la
plus
complète possible des méthodes mises en oeuvre dans tous les services et des
résultats
dans tous les domaines de l'activité juridictionnelle. Il s'accompagne
également de
propositions destinées à améliorer le fonctionnement du service.
Le nombre d'inspections approfondies ne peut être que limité en raison de la
lourdeur de
ces opérations et eu égard aux moyens actuels à la disposition de l'inspection.
Ainsi,
le contrôle du tribunal de grande instance de Nice en 1998/1999 a monopolisé 5
magistrats et 3 greffiers en chef pendant six mois.
En conséquence, l'inspection générale est amenée à privilégier les missions
dites de
" sectorisation ". D'une durée moyenne de quatre jours,
elles
permettent de repérer les dysfonctionnements et les innovations d'une
juridiction et de
sélectionner les services qui nécessitent une analyse plus approfondie.
Au-delà du contrôle des juridictions, ces missions de
" sectorisation " ont également pour objectif de mieux
connaître les
pratiques de ces dernières.
En effet, de nombreuses initiatives existent au sein des juridictions afin
d'améliorer
l'efficacité du fonctionnement de la justice. Toutefois, en l'absence d'une
remontée de
l'information vers la Chancellerie, celles-ci restent dispersées et peu
connues. Il est
donc important que l'inspection générale des services judiciaires connaisse ces
éventuelles innovations afin d'informer le Garde des Sceaux pour que, le cas
échéant,
certaines de ces pratiques soient étendues à d'autres juridictions.
Par ailleurs, l'inspection générale des services judiciaires est chargée de
vérifier
la manière dont les juridictions mettent en oeuvre les politiques publiques
impulsées
par le ministère de la justice.
B. LES ENQUÊTES ADMINISTRATIVES
L'inspection générale des services judiciaires est également chargée d'effectuer des enquêtes administratives qui portent sur le comportement professionnel ou personnel d'un magistrat. Elles ont alors un caractère pré-disciplinaire. Elles peuvent aussi porter sur des difficultés ponctuelles. Il s'agit alors de diligenter une enquête pour analyser les dysfonctionnements de l'institution, sans que la responsabilité d'un magistrat ou fonctionnaire soit nécessairement mise en cause au plan disciplinaire. C'est par exemple le cas lorsque l'inspection générale analyse la gestion d'une cour d'appel.
C. LES MISSIONS THÉMATIQUES
Les missions
thématiques portent sur l'étude d'un sujet déterminé en vue d'évaluer
l'application
d'une politique, d'expertiser une organisation, un service ou une fonction,
d'apprécier
la nécessité ou l'opportunité d'une réforme ou d'en dresser le bilan. De plus
en plus
souvent, ces missions sont accomplies conjointement avec les inspections
générales des
autres ministères.
Ainsi, l'inspection générale des services judiciaires a été chargée d'une
mission sur
les associations para-administratives de la protection judiciaire de la
jeunesse ;
elle a réalisé en collaboration avec l'inspection générale des affaires
sociales et
l'inspection générale de l'administration une mission sur les unités à
encadrement
éducatif renforcé et a élaboré un rapport très remarqué en collaboration avec
l'inspection générale des finances sur l'organisation et le fonctionnement des
tribunaux
de commerce.
Par ailleurs, l'inspection générale des services judiciaires se voit confier des
missions présentant un caractère permanent. Il s'agit de :
- la mission sur le passage du ministère de la justice à l'euro ;
- la mission emplois-jeunes (jusqu'en septembre 1998) ;
- la mission d'évaluation des contrats locaux de sécurité ;
- les relations avec le Médiateur de la République.
II. LE RENOUVEAU DE L'INSPECTION GÉNÉRALE DES SERVICES JUDICIAIRES
A. UNE VOLONTÉ POLITIQUE FORTE
Alors que les
services de l'inspection générale se réduisaient à trois personnes il y a douze
ans,
ils compteront 20 inspecteurs au 1
er
janvier 2000. Le renforcement
des
effectifs de l'inspection constitue particulièrement une priorité depuis deux
ans
puisque 5 postes ont été créés en 1999 et 4 nouveaux postes sont prévus
dans le
budget 2000.
En outre, une attention particulière a été portée sur le recrutement des
inspecteurs
afin d'éviter toute contestation. Ainsi, le Garde des Sceaux s'est attaché à
choisir
des magistrats expérimentés et dont le professionnalisme et l'impartialité sont
reconnus par leurs pairs, comme en témoigne la nomination de l'ancien procureur
général
d'Aix-en-Provence, M. Jean-Louis Nadal, en tant qu'inspecteur général des
services
judiciaires.
Cette volonté politique forte de renforcer l'action de l'inspection générale
est liée
à une réflexion sur la nécessité d'un contrôle plus marqué de l'institution
judiciaire.
B. UN CONTEXTE FAVORABLE
Longtemps
éludée par le principe d'indépendance de la justice
3(
*
)
,
la question du contrôle de l'activité judiciaire et de la responsabilité des
juges
apparaît aujourd'hui comme une préoccupation croissante non seulement des
décideurs
politiques, mais également des justiciables.
En effet, les missions et la place du juge dans la société ont fortement évolué.
Ainsi, en raison de l'élargissement de leur champ d'intervention, les décisions
judiciaires peuvent avoir des conséquences non négligeables, notamment en
matière
sociale ou économique. Il est donc indispensable de s'assurer non seulement de
l'impartialité des magistrats, mais également de l'absence de retards
disproportionnés
dans le traitement des affaires.
Par ailleurs, depuis l'adoption de la loi de programme sur la justice en 1995,
un effort
financier conséquent a été consacré à l'institution judiciaire. Toutefois, ces
crédits supplémentaires seront insuffisants si le ministère n'entreprend pas
parallèlement une réflexion sur l'organisation de ses services, leurs coût de
fonctionnement et leur efficacité. Or, jusqu'à présent, l'évaluation de
l'activité
des juridictions et de leurs personnels est peu développée.
En outre, la déconcentration des moyens de fonctionnement au niveau de chaque
cour
d'appel a conduit à une plus grande responsabilité de l'échelon local en
matière de
gestion. Pour autant, aucune enquête exhaustive n'a été menée sur les pratiques
des
différents services d'administration régionaux afin de les comparer, de mettre
en
évidence les éventuels dysfonctionnements et d'étendre à d'autres juridictions
les
innovations introduites dans certaines juridictions et visant à améliorer la
qualité et
l'efficacité de leur administration.
Il apparaît donc que les contrôles exercés sur le fonctionnement des
juridictions sont
insuffisants, tandis que les outils à la disposition des premiers présidents et
des
procureurs généraux pour inspecter les juridictions de leur ressort ne sont pas
assez
utilisés.
En effet, l'article R 213-29 du code de l'organisation judiciaire dispose que
"
le
premier président et le procureur général procèdent à l'inspection des
juridictions
de leur ressort. Ils s'assurent chacun en ce qui le concerne, de la bonne
administration
des services judiciaires et de l'expédition normale des affaires. Ils rendent
compte
chaque année au garde des sceaux, ministre de la justice, des constatations
qu'ils ont
faites.
"
Or, ces dispositions sont imparfaitement suivies.
Ainsi, le rapport d'activité de l'inspection générale des services judiciaires
de 1998
révèle qu'aucune inspection n'a été conduite dans 13 cours d'appel durant
les
deux dernières années et dans 9 cours d'appel durant les quatre dernières
années.
Enfin, il convient de rappeler que si le projet de loi sur la réforme de
l'organisation
du parquet était adopté, la question de la responsabilité des juges et de leur
contrôle se posera avec encore plus d'acuité dans la mesure où l'indépendance
des
magistrats du parquet sera accrue et l'influence du Garde des Sceaux limitée.
La responsabilité des magistrats pourra cependant être engagée à partir des
informations transmises par l'inspection générale des services judiciaires
suite à
certains dysfonctionnements observés sur le terrain lors des missions de
contrôle.
Le renforcement des moyens de l'inspection générale des services judiciaires
apparaît
donc indispensable afin de permettre à cette dernière d'accomplir ses missions
et de
faire face à un recours accru à ses compétences.
Pour autant, certaines améliorations pourraient intervenir afin d'accroître son
utilité.
III. UN SERVICE QUI POURRAIT ÊTRE UTILISÉ ENCORE PLUS EFFICACEMENT
L'inspection
générale des services judiciaires accomplit trois sortes de mission. D'abord,
elle
constitue un instrument de contrôle et d'évaluation, notamment en ce qui
concerne la
gestion des juridictions. Ensuite, elle est un outil d'information au service
du Garde des
Sceaux grâce à ses missions sur le terrain. Enfin, elle représente une force de
proposition et de conseil à partir des observations faites lors des contrôles
des
juridictions.
Or, ces missions mériteraient d'être intensifiées. Ainsi, il est indispensable
d'assurer une plus grande présence de l'inspection générale sur le terrain. En
1997/1998, l'inspection générale a procédé à cinq missions de contrôle
approfondi
dans les tribunaux de grande instance de Quimper, de Tarascon, d'Evry et de
Nice et dans
le tribunal d'instance du 16
ème
arrondissement de Paris.
L'accroissement des effectifs de l'inspection devrait permettre d'augmenter le
nombre des
inspections approfondies qui seront effectuées en 2000. Toutefois, le nombre des
inspecteurs reste encore très insuffisant par rapport aux 35 cours d'appel, aux
186
tribunaux de grande instance, aux 473 tribunaux d'instance, aux 191
tribunaux de
commerce et aux 271 conseils des prud'hommes qu'ils peuvent être amenés à
contrôler.
L'effort en faveur du renforcement des effectifs de l'inspection doit donc être
poursuivi
tandis que les juridictions faisant l'objet d'un contrôle approfondi doivent
être
sélectionnées rigoureusement. Ainsi, le fait que les autorités locales n'aient
réalisé aucune inspection, ou que des dysfonctionnements aient été signalés
soit par
les chefs de cour soit par le Garde des Sceaux peuvent constituer des critères
pour le
choix des juridictions à contrôler.
Par ailleurs, il est indispensable de renforcer la crédibilité de l'action de
l'inspection par une prise en compte plus systématique des propositions qu'elle
suggère
dans ses rapports de mission
. Certes, les décisions à prendre sont souvent
délicates et relèvent du Garde des Sceaux. Toutefois, les juridictions auront
d'autant
plus intérêt à mettre un terme aux dysfonctionnements et aux incompétences
relevés
par l'inspection générale qu'elles constateront que les suggestions de cette
dernière
sont suivies par le ministre.
Les mesures proposées prennent alors valeur d'exemple et peuvent influencer la
gestion et
les comportements de juridictions qui connaissent des difficultés similaires.
A. LE DÉVELOPPEMENT D'UNE PLUS GRANDE SYNERGIE ENTRE TOUTES LES INSPECTIONS
La Chancellerie
dispose à l'heure actuelle de plusieurs services d'inspection rattachés à
certaines
directions du ministère.
Ainsi, l'inspection de la protection judiciaire de la jeunesse est rattachée à
la
direction de la protection judiciaire de la jeunesse, l'inspection des greffes
à la
direction des services judiciaires et l'inspection de l'administration
pénitentiaire à
la direction de l'administration pénitentiaire.
Toutefois, dans la mesure où l'inspection générale des services judiciaires ne
relève
pas d'une direction particulière mais du seul Garde des Sceaux, elle peut être
sollicitée pour traiter de tout sujet et notamment de tout sujet
" transversal " qui concerne plusieurs directions. En cas
de besoin,
la ou les inspections techniques intéressées peuvent être associées à cette
mission.
De même, lorsque l'inspection générale réalise une mission approfondie d'une
juridiction, une collaboration plus systématique avec les autres inspections
techniques
devrait s'établir.
Il semble donc nécessaire de coordonner les travaux de l'inspection générale et
des
autres inspections techniques, afin de renforcer l'efficacité de leurs actions.
Le
développement d'une telle coordination devait en outre aider à décloisonner les
différents services du ministère.
B. L'OUVERTURE DE L'INSPECTION GÉNÉRALE À D'AUTRES CATÉGORIES DE FONCTIONNAIRES
Dans le cadre de
ses missions thématiques, l'inspection générale des services judiciaires
travaille
souvent en collaboration avec les inspections d'autres ministères.
Ainsi, la mission sur l'enseignement dispensé en milieu pénitentiaire a été
réalisée
en association avec l'inspection générale de l'éducation nationale. De même, la
mission sur le dispositif de protection des majeurs a réuni l'inspection
générale des
services judiciaires, l'inspection générale des finances et l'inspection
générale des
affaires sociales.
Or, cette approche pluridisciplinaire est très positive car elle permet de
mettre en
commun ou au contraire d'affronter des connaissances et des approches
différentes.
Ce constat milite en faveur d'un élargissement du recrutement des membres de
l'inspection
générale au-delà du corps des magistrats.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi
16 novembre 1999, sous la présidence de
M. Alain Lambert,
président,
la commission a procédé, à l'
examen
du
rapport
de
M. Hubert
Haenel, rapporteur spécial,
sur les
crédits
de la
justice
pour
2000
et sur
l'article 71 rattaché
Un large débat s'est alors engagé.
M. Maurice Blin
a constaté que la justice était à l'image de la société
où
elle devait évoluer. Ainsi, il a fait remarquer que la multiplication des
divorces et le
développement des entorses au droit social créaient des besoins croissants en
matière
de justice.
M. François Trucy
a souhaité obtenir des renseignements supplémentaires
sur le
paiement des frais de justice, sur la date d'achèvement de l'établissement
pénitentiaire de La Farlède, et sur l'augmentation des dépenses liées à la
présence
d'un avocat dès la première heure de garde à vue.
M. Roland du Luart
a plaidé en faveur de l'adoption d'une nouvelle loi de
programme pour financer la rénovation ou la construction des établissements
pénitentiaires en mauvais état. Puis il s'est demandé si la responsabilité des
maires
pouvait être engagée en cas d'accident dans une maison d'arrêt.
M. René Ballayer
s'est inquiété du phénomène de surpopulation observé
dans
les établissements pénitentiaires.
M. Alain Lambert, président,
a rappelé qu'une commission d'enquête,
présidée
par M. Hubert Haenel, et dont le rapporteur était M . Jean Arthuis, avait
été
créée en 1990 pour réfléchir sur " l'autorité judiciaire ".
Il a
estimé qu'une mission pourrait être menée afin d'en tirer un bilan et
d'examiner si les
dysfonctionnements constatés à l'époque persistaient et s'il avait été tenu
compte
des propositions émises.
En réponse,
M. Hubert Haenel, rapporteur spécial,
s'est félicité de cette
proposition. Il a également annoncé qu'il souhaitait mener une mission en
collaboration
avec l'Inspection générale des services judiciaires afin d'évaluer le coût de
fonctionnement des juridictions relevant d'une cour d'appel donnée.
Puis,
M. Hubert Haenel,
a fait remarquer que les règles de sécurité
concernant
les maisons d'arrêt ne relèvent pas du dispositif réglementaire général, dans la
mesure où le garde des sceaux et le ministre de l'intérieur, en les fixant,
engagent
ainsi leur responsabilité.
Concernant la procédure d'engagement des frais de justice,
M. Hubert Haenel
a
expliqué que certains frais étaient payés par l'administration centrale du
ministère
de la justice tandis que d'autres étaient réglés sans ordonnancement par les
régies
des juridictions.
Puis,
M. Hubert Haenel, rapporteur spécial,
a reconnu que la
judiciarisation de la
société multipliait les attentes des citoyens en direction de la justice. En
outre, il a
estimé que l'amélioration du fonctionnement de la justice susciterait de
nouvelles
demandes de la part des justiciables qui renonçaient jusqu'à présent à faire
appel à
la justice en raison de sa lenteur.
A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat
d'
adopter
les
crédits de la justice
,
l'article 71 rattaché sans
modification
et
l'
article additionnel après l'article 71 proposé par le rapporteur
spécial.
ANNEXE I
LE 40ÈME ANNIVERSAIRE DE L'ÉCOLE NATIONALE DE LA MAGISTRATURE
DISCOURS DE M. JACQUES CHIRAC,
PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
(BORDEAUX - GIRONDE - VENDREDI 1 er OCTOBRE 1999)
Madame la
ministre de la justice, garde des sceaux,
Monsieur le maire de bordeaux,
Monsieur le premier président et monsieur le procureur général de la cour de
Cassation,
Monsieur le Premier Président et Monsieur le Procureur général de la Cour
d'appel de
Bordeaux,
Mesdames et Messieurs les magistrats,
Monsieur le Directeur,
Mesdames et Messieurs les auditeurs de Justice,
Il y a quarante ans, en décembre 1958, Michel DEBRE, alors Garde des Sceaux,
décidait,
pour accompagner la réforme du statut de la magistrature, de créer un institut
de
formation destiné à tous les magistrats. Ainsi naquit le Centre national
d'études
judiciaires qui allait prendre par la suite le nom d'Ecole nationale de la
magistrature.
L'initiative du Garde des Sceaux suscite à l'époque nombre d'interrogations et
de
critiques dans le monde judiciaire. Beaucoup pensent qu'une telle entreprise est
nécessairement vouée à l'échec, le métier de juge ne pouvant s'apprendre que
"sur le terrain", par la pratique et l'expérience professionnelle.
Ces objections apparaissent aujourd'hui bien dérisoires et bien dépassées.
L'Ecole
nationale de la magistrature a permis de renouveler le recrutement des
magistrats, en
favorisant notamment un brassage social qui a beaucoup enrichi le corps
judiciaire. Elle a
accompagné un mouvement de féminisation de la magistrature, qui a eu des
conséquences
heureuses sur l'humanisation de la justice et son rapport à la réalité sociale.
En
quarante ans, elle est devenue la pierre angulaire de notre système judiciaire.
Lieu de
formation autant que de réflexion, elle contribue à son rayonnement à
l'étranger. En
choisissant comme parrain Nelson MANDELA, la dernière promotion a témoigné de
son
ouverture au monde et de son attachement aux idéaux de tolérance et de
générosité.
Au-delà de l'hommage, légitime et mérité, que je tiens à rendre à l'Ecole
nationale
de la magistrature, je voudrais, à l'occasion de cet anniversaire, évoquer avec
vous
l'avenir, votre avenir, c'est-à-dire l'avenir de notre justice, car l'Ecole
n'est pas
dissociable des fonctions auxquelles elle prépare et des idéaux qui la fondent.
Comme aux débuts de la Ve République, l'institution judiciaire se trouve à un
nouveau
tournant de son histoire. L'ordre juridique connaît depuis quelques années des
mutations
profondes. Omniprésent, le droit devient sans cesse plus touffu, plus difficile
d'accès.
Dans le même temps, nos concitoyens, de mieux en mieux formés et informés, de
plus en
plus conscients de leurs droits, attendent toujours davantage des magistrats et
de
l'institution judiciaire.
La justice française est-elle aujourd'hui capable de satisfaire ces nouvelles
exigences ?
A-t-elle les moyens de répondre au besoin de justice qui s'affirme chaque jour ?
S'est-elle suffisamment adaptée aux changements du monde ? Telles sont les
questions qui
se posent avec acuité, questions essentielles car il en va de la confiance même
de nos
compatriotes dans l'institution judiciaire et, au-delà, de la bonne santé de
notre
démocratie.
En tant que garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire et du bon
fonctionnement
des institutions, il est de mon devoir de veiller à ce que la France puisse
s'appuyer,
aujourd'hui et dans les années à venir, sur une institution judiciaire solide,
efficace,
moderne et respectueuse des libertés. Dans un monde qui évolue de plus en plus
vite,
notre appareil judiciaire doit, lui aussi, s'adapter, se transformer. C'est
tout le sens
de la réforme de la justice que j'ai lancée en janvier 1997 et qui se met peu à
peu en
place. Réforme nécessaire pour notre vitalité démocratique. Nécessaire pour la
vie
quotidienne de nos concitoyens. Nécessaire, aussi, pour que la France tienne
son rang au
plan mondial car une bonne justice et une bonne administration sont désormais
des atouts
essentiels dans la compétition des territoires, notamment au regard de
l'investissement
et de l'emploi.
*
* *
Que notre ordre
juridique soit en pleine transformation, nul ne peut le contester. Il subit en
effet les
conséquences des évolutions contemporaines. Sous l'effet de la mondialisation
des
échanges et du développement des technologies de l'information et de la
communication,
un univers nouveau apparaît, un univers fluide et sans frontières, dans lequel
hommes,
marchandises, capitaux, informations circulent librement. Cet univers comporte
aussi une
face cachée, une face noire : celle des trafics internationaux, notamment de
stupéfiants, celle du crime organisé et des circuits de blanchiment de l'argent
sale.
Cet univers qui s'invente chaque jour nous oblige à établir des règles
nouvelles, à
définir de nouveaux enjeux et de nouvelles ambitions.
Notre premier objectif doit être de trouver des instruments de régulation
inédits afin
de pallier les insuffisances des moyens nationaux dont nous disposons
actuellement. S'il
n'y a ni règle ni arbitre, c'est la loi du plus fort qui tend à s'installer.
Il faut donc mettre en place rapidement à l'échelle internationale une
organisation
juridique fondée sur des règles adaptées, librement négociées par les Etats, et
sur
des institutions communes capables de les faire respecter.
C'est d'abord au sein de l'Union européenne que nous devons construire un
système
adapté à ces nouvelles exigences. L'Europe doit s'affirmer comme un espace de
liberté,
de sécurité et de justice. Ce sera l'enjeu du Conseil européen qui se tiendra
dans deux
semaines à TAMPERE, en Finlande, et qui, pour la première fois dans l'histoire
de
l'Union, sera consacré aux affaires intérieures et de justice.
La coopération judiciaire européenne a progressé ces dernières années, mais pas
au
même rythme que le marché intérieur ou la libre circulation des personnes. Les
frontières juridiques demeurent. Les procédures d'entraide judiciaire sont
encore
insuffisantes. Ce qu'il faut réaliser, c'est un véritable espace judiciaire
européen,
dont il conviendra de préciser les contours.
Sur le plan mondial aussi, l'état de droit international progresse. Une
nouvelle étape a
été franchie, avec la création de la Cour pénale internationale par la
convention
signée à Rome le 17 juillet 1998.
Les négociations commerciales qui vont bientôt s'ouvrir seront par ailleurs
l'occasion
de faire prendre en compte, par l'Organisation mondiale du commerce, un certain
nombre de
règles fondamentales touchant aux garanties sociales de l'Organisation
internationale du
travail, aux normes de sécurité sanitaire édictées par l'Organisation mondiale
de la
santé ou encore à l'environnement. C'est ainsi que se construit peu à peu le
nouvel
ordre juridique international que la France appelle de ses voeux.
Mais beaucoup reste à faire, notamment en ce qui concerne le monde des réseaux
pour
assurer la sécurité des transactions, la protection des données personnelles, la
sauvegarde des personnes, et en particulier des plus exposées d'entre elles, je
pense
bien sûr aux enfants.
Si la mondialisation des échanges et la construction de l'Europe exigent la
définition
de nouvelles règles, elles nous obligent aussi -c'est le second enjeu- à tirer
le
meilleur de l'inévitable mise en concurrence des différents systèmes
juridiques.
Dans le monde occidental, chacun le sait, les principaux systèmes juridiques se
divisent
en deux grandes familles : celle inspirée du droit romain, qui domine en Europe
continentale, et celle de la common law. Ce sont deux logiques en partie
différentes,
reposant, l'une sur l'autorité d'une jurisprudence censée " découvrir le
droit
", et l'autre sur celle de l'Etat chargé d'en construire et d'en prononcer
les
principes. Chacune a ses mérites comme ses inconvénients.
Le système de la common law permet de construire le droit à partir des
situations
vécues. En cela, il est pratique et concret. Mais il s'avère aussi extrêmement
coûteux
pour la société, en temps et en argent, et souvent fort inégalitaire. Quant à
notre
propre système, s'il est plus logique, plus cohérent et plus majestueux, il
pêche trop
souvent par abstraction, complexité, méconnaissance des réalités. Par ailleurs
il
réserve aux activités publiques un traitement très différent du droit commun.
A l'évidence, chaque système a quelque chose à apprendre de l'autre. Nous
parviendrons
d'autant mieux à résister à la pression anglo-saxonne que nous saurons faire
évoluer
positivement notre propre système, sans en abandonner l'esprit et les
ambitions.
L'enjeu est de taille : à la fois économique, linguistique, culturel et
politique. A
nous de veiller à ce que le droit international en construction prenne le
meilleur de
chaque système sans donner la primauté au droit anglo-saxon.
L'Ecole nationale de la magistrature, par sa vocation internationale, joue un
rôle majeur
dans ce combat : en accueillant un grand nombre de magistrats étrangers, en
participant
à la création d'autres écoles du même type, en servant de modèle, elle
contribue au
rayonnement du droit français et conforte son influence.
Troisième exigence dans ce nouveau contexte européen et mondialisé : redonner
toute sa
force à la loi, tout en favorisant de nouvelles solutions juridiques.
Au cours des dernières années, la loi, c'est une évidence, a perdu en force et
en
autorité. Toujours plus nombreux, les textes de loi sont aussi plus bavards,
aurisque
d'en devenir inconsistants. L'irruption dans notre droit de nouvelles notions
venues du
droit communautaire et souvent inspirées de la common law ne contribue pas à
améliorer
la clarté des textes. Fréquemment modifiés, pas toujours appliqués, ils ne
respectent
plus guère la règle d'or définie par Portalis, selon laquelle " la loi
ordonne,
permet ou interdit ". Or, la loi n'est plus la loi quand elle perd son
efficience et
son autorité. L'amélioration du fonctionnement de notre système judiciaire
dépend
d'abord de la qualité du travail législatif. Le législateur doit en prendre
conscience
et agir en conséquence.
Il doit en particulier donner toute sa place à des solutions juridiques
nouvelles.
Se développent en effet depuis le début des années 1990 des modes alternatifs de
règlement des litiges en matière civile comme en matière pénale : transaction,
conciliation, médiation.
La souplesse et la rapidité qui caractérisent ces procédures, la sécurité
qu'elles
procurent, répondent à une attente profonde de nos sociétés, et c'est pourquoi
il faut
les favoriser. Elles correspondent à une société plus mûre, plus responsable,
plus
moderne qui préfère le dialogue et le contrat aux conflits et aux procès, une
société
qui reconnaît le bien-fondé de solutions juridiques adaptées pour prendre en
compte la
diversité des situations.
C'est ainsi que nous pourrons faire obstacle à la judiciarisation excessive de
nos
sociétés modernes qui peut conduire à des dérives dangereuses, non seulement
pour la
société mais aussi pour la justice elle-même. Hier, le requérant en appelait à
la
justice pour faire valoir ses droits et obtenir réparation des dommages subis.
Aujourd'hui, il se tourne de plus en plus souvent vers la justice pour que
soient en outre
recherchées, dans tous les cas, des responsabilités pénales. C'est une
évolution des
mentalités et des comportements à laquelle il faut être attentif.
Parce que la faute pénale suppose la mauvaise intention, il n'est pas sain que
la
recherche en responsabilité pénale soit l'issue normale de tout
dysfonctionnement. Il
serait en effet très grave de décourager par avance toute initiative, tout
projet
collectif, toute prise de responsabilité, notamment par les décideurs publics,
au nom
d'un risque zéro qui n'existe dans aucune activité humaine. La faute doit être
sanctionnée. Mais il ne faut pas tomber dans l'excès qui consisterait à voir
dans tout
accident, dans toute défaillance, une sorte de main invisible que la justice
devrait
couper en manière de rite expiatoire.
Il est clair cependant que l'excès de pénalisation pourra être d'autant mieux
évité
que, de leur côté, la société civile et le politique auront mis en place des
mécanismes solides de responsabilité civile et professionnelle. Il y a là pour
les
magistrats et pour l'ensemble des acteurs sociaux un thème de réflexion
important :
ensemble nous devons concourir à ce que notre société tout entière soit une
société
de juste responsabilité.
Dernier objectif : faire progresser notre justice dans le cadre des exigences
européennes.
Ainsi que vous le savez, les normes européennes provoquent un véritable
bouleversement
de nos procédures.
La Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des libertés
fondamentales et la jurisprudence de la Cour de Strasbourg exercent, en effet,
sur le
fonctionnement de notre appareil judiciaire, une influence grandissante.
Il s'agit, en réalité, d'un retour aux sources. Les principes et les libertés
que la
Convention européenne proclame, ce sont ceux que la France, patrie des Droits
de l'Homme,
a contribué à défendre et à illustrer depuis plus de deux siècles.
Ces règles de liberté et de droit, la Cour de Strasbourg nous les rappelle, en
soulignant parfois les insuffisances, non des principes qui fondent nos
institutions, mais
de leur fonctionnement.
Certains ne voient dans l'existence de la Cour de Strasbourg qu'une atteinte
insupportable
à notre souveraineté nationale.
Même si l'on peut débattre du bien-fondé de la jurisprudence de la Cour sur tel
ou tel
point de fond, force est de constater que l'essor du droit européen a permis
d'améliorer
nos procédures juridictionnelles en renforçant les garanties offertes aux
justiciables.
A travers la notion de droit à un procès équitable, la Convention européenne met
l'accent sur deux principes fondamentaux dont notre droit processuel n'avait
peut-être
pas tiré jusqu'ici toutes les conséquences.
Il s'agit tout d'abord du principe de loyauté et d'équilibre. Cela signifie que
toutes
les parties à l'instance doivent disposer des mêmes armes, quel que soit leur
statut.
Cela signifie aussi qu'elles doivent être assurées de l'impartialité de leur
juge.
Ai-je besoin de dire combien cette impartialité est au coeur des devoirs de
votre
fonction et des attentes de la société en ce qui concerne votre action ?
L'impartialité
et tout ce qu'elle suppose : la compétence indispensable pour comprendre toutes
les
données du litige, et la droiture requise pour juger juste. Je suis garant de
votre
indépendance, dont votre statut répond ; vous êtes comptables de votre
impartialité,
de par votre serment.
Il s'agit ensuite du principe de dialogue, et de son corollaire, le principe du
contradictoire. L'instruction puis l'audience sont en réalité autant d'occasions
d'établir ou de rétablir, sous l'égide du juge, un dialogue entre des parties
aux
intérêts divergents, afin de parvenir à une solution aussi équilibrée et juste
que
possible.
Magistrats, auxiliaires de justice, justiciables ont tout à gagner à ce que les
procédures qui se déroulent devant nos juridictions soient conformes à ces deux
principes. Pour cela, nous devrons sans doute modifier, voire bouleverser les
règles que
nous avions coutume d'appliquer jusqu'ici, comme en témoigne la décision rendue
récemment par la Cour de cassation à propos de la Commission des opérations de
bourse.
Peut-être faudra-t-il en venir à une procédure moins inquisitoriale ?
Enfin, un bon procès, ce n'est pas seulement un procès équitable, c'est
également un
procès qui se déroule dans un délai raisonnable. Cela aussi, la jurisprudence
exigeante
et rigoureuse de la Cour de Strasbourg a le mérite de nous le rappeler.
Désormais, chaque justiciable a les moyens d'exiger et d'obtenir le respect de
ce droit
élémentaire. Lorsqu'une affaire s'éternise sans raison, la responsabilité de
l'Etat se
trouve de plus en plus fréquemment engagée.
Equilibre, dialogue, célérité, voilà ce que nos concitoyens sont en droit
d'attendre
de la justice. Par le rappel de ces principes fondamentaux, par le rôle
d'aiguillon qui
est le sien, par le dialogue des juges auquel il donne naissance, le droit
européen joue
désormais un rôle de premier plan dans le fonctionnement de nos institutions
judiciaires.
Dans cet ordre juridique en pleine évolution, plus ouvert, plus éclaté, la
mission du
juge est plus complexe que jamais. Votre métier est déjà en lui-même aussi
passionnant
que difficile. Placés au coeur de notre société, témoins privilégiés de ses
transformations, vous êtes en prise directe avec ses contradictions, ses
conflits, ses
violences. Vous êtes confrontés chaque jour aux problèmes majeurs de notre
époque au
premier rang desquels l'insécurité et le chômage.
C'est pour vous permettre d'assumer les exigences d'un métier d'exception et
d'exercer
votre tâche dans les meilleures conditions qu'il faut adapter et moderniser
l'institution
judiciaire. Pour cela, il faut, me semble-t-il, progresser dans quatre
directions.
Il faut d'abord revaloriser la place des magistrats dans la cité et renforcer
les moyens
de la justice.
Mais au-delà des aspects protocolaires, se pose la question de votre statut. Il
convient
de le réformer, comme le Gouvernement a commencé à le faire, pour accélérer le
déroulement de carrières aujourd'hui trop lentes du fait de la situation
démographique
de votre corps.
Lorsque j'ai lancé en janvier 1997 la réforme de la justice, j'avais demandé
que ses
moyens soient augmentés dans les cinq années à venir, compte tenu du faible
niveau du
budget du ministère de la Justice par rapport à celui des autres grands pays
européens.
Notre appareil judiciaire doit sortir de la misère et de la vétusté qui ont été
trop
longtemps les siennes. Des efforts réels ont été faits par le Gouvernement,
qu'il
s'agisse du montant des crédits, des créations d'emplois, ou du recrutement
exceptionnel
de magistrats. Ils doivent être poursuivis.
C'est dans ce contexte que s'inscrit la réforme de la carte judiciaire, trop
longtemps
repoussée et aujourd'hui plus que jamais nécessaire. Il faut que la justice
adapte sa
présence et ses moyens aux réalités nouvelles de notre territoire. C'est à ce
prix
qu'elle pourra oeuvrer efficacement à la lutte contre les violences urbaines et
l'insécurité.
Il convient, en second lieu, d'adapter votre formation à l'élargissement de vos
missions. Les fonctions qu'un magistrat peut être appelé à exercer au cours de
sa
carrière sont nombreuses et multiformes. Au-delà de la distinction entre siège
et
parquet, coexistent en effet, au sein du même corps, des catégories de
magistrats aux
activités très différentes. Quoi de commun, à première vue, entre le juge des
enfants, le magistrat affecté dans des sections financières ou
anti-terroristes, le juge
aux affaires familiales ou le juge d'application des peines ?
Pour remplir au mieux les missions très diverses qui vous sont confiées, vous
devez
faire preuve à la fois de qualités humaines, de bon sens et de larges
compétences.
Les qualités humaines restent primordiales. Sens de l'essentiel, volonté de
comprendre,
esprit d'ouverture, refus des certitudes, indépendance, y compris vis-à-vis de
l'opinion, autant de traits de caractère indispensables lorsque l'on travaille
directement " la pâte humaine ", lorsque l'on est amené à prendre des
décisions qui peuvent bouleverser le cours d'une existence, l'équilibre d'une
famille ou
le destin d'une entreprise. C'est pourquoi il est si important que votre Ecole
soit le
lieu de résonance de tous les courants d'idées, de toutes les opinions, de tous
les
approfondissements de la pensée, sans exclusive.
Dans un univers sans cesse plus complexe, toutes ces qualités indispensables
doivent
être étayées par de solides compétences juridiques mais aussi techniques.
La formation initiale des futurs magistrats doit être aussi complète que
possible,
associant théorie et pratique et ouverte aux évolutions de la société. Je sais
que des
efforts importants ont déjà été accomplis dans ce domaine. Ainsi figurent
désormais
parmi les cours dispensés à l'Ecole nationale de la magistrature des
enseignements
d'économie, de comptabilité ou de droit européen. Les magistrats du XXIe siècle
devront, en effet, être ouverts sur le monde, au fait des expériences
étrangères,
être à même de suivre les problèmes économiques et sociaux sur le plan européen
et
international.
Mais, aussi complète soit-elle, la formation initiale n'est pas tout. Il faut
encore que
les magistrats aient la possibilité, tout au long d'une carrière souvent
longue, de
perfectionner et de compléter leurs connaissances.
Aussi est-il indispensable de développer la formation continue des magistrats.
Des
progrès sensibles ont été réalisés au cours des dernières années. Il faut encore
amplifier nos efforts pour permettre à l'ensemble du corps judiciaire français
d'avancer
au même rythme que la société tout entière.
Pour faciliter votre tâche, il faut, en troisième lieu, procéder à un effort
massif de
simplification. C'est l'un des axes majeurs de la réforme que j'ai souhaitée.
La justice doit devenir plus facile d'accès, plus rapide et moins coûteuse.
Pour cela,
il faut simplifier nos procédures et développer les procédures d'urgence chaque
fois
que c'est possible. Il faut aussi aider les justiciables à connaître leurs
droits et à
s'orienter dans le dédale des juridictions et des procédures. Il faut enfin, je
le
répète, développer la conciliation et la médiation qui peuvent éviter nombre de
procédures contentieuses souvent longues, traumatisantes et coûteuses. Je
souhaite que
les réformes en cours permettent d'améliorer sensiblement la qualité du service
rendu
aux usagers du service public de la justice.
Améliorer la qualité de la justice, c'est aussi renforcer les garanties
offertes au
justiciable en matière pénale et faire en sorte, en particulier, que la
présomption
d'innocence, principe constitutionnel, soit respectée. J'attache une
particulière
importance à l'adoption du projet de loi actuellement en discussion devant le
Parlement,
et je suis persuadé que le dialogue entre les deux assemblées sera fructueux.
Des moyens accrus. Une formation adaptée. Des procédures plus efficaces et plus
rapides.
C'est à ce prix que nous pourrons rendre notre justice plus proche et plus
performante.
C'est à ce prix que nous pourrons faciliter votre travail et vous permettre
d'exercer
votre mission dans de meilleures conditions.
Mais, en définitive, beaucoup repose sur vous. Figure emblématique du monde
judiciaire,
le magistrat se trouve par la force des choses en première ligne.
Sa responsabilité se place essentiellement sur le terrain déontologique,
professionnel
et, dans les cas extrêmes, disciplinaire.
La responsabilité des juges est en effet le corollaire de leur indépendance.
Elle doit
être à la mesure des pouvoirs qui leur sont dévolus. Il ne saurait y avoir,
dans une
démocratie, d'autorité incontrôlée.
L'affirmation de la responsabilité des magistrats, que les textes actuellement
en cours
d'examen prévoient de renforcer, n'est pas dirigée contre eux. Elle est un gage
supplémentaire du bon fonctionnement de notre justice.
Mais c'est avant tout par une modernisation profonde des méthodes de travail
que l'on
fera progresser l'esprit de responsabilité.
Il est souhaitable que se généralise dans toutes les juridictions un suivi de
l'activité des magistrats, sur la base d'indicateurs transparents et fiables,
tenant
compte, bien sûr, de l'évolution des moyens mis à votre disposition. Des
objectifs
doivent être définis. Des échéances fixées. Comme d'autres services publics, la
justice doit entrer à son tour dans une logique d'évaluation. Le projet de loi
renforçant la protection de la présomption d'innocence comporte des
dispositions de
procédure qui s'inscrivent dans cette logique. Dans ce domaine également, la
justice
doit avancer au même rythme que l'ensemble de la société. La société
démocratique
est par excellence une société de responsabilité. Il est normal que le juge,
qui occupe
dans le fonctionnement de la démocratie une fonction éminente, assume
pleinement les
siennes.
*
* *
Mesdames,
Messieurs,
Au cours des siècles passés, les magistrats ont souvent joué un rôle
déterminant dans
l'histoire de notre pays.
Ils ont accompagné, et parfois suscité, les évolutions de la société.
Les magistrats sont au coeur des changements. Rien de ce qui travaille le corps
social ne
leur est étranger. Ils sont témoins de ses doutes et de ses faiblesses. Ils sont
arbitres de ses audaces. Ils vivent l'émergence d'un monde nouveau. Ils aident
notre
société à trouver ses marques dans le processus de mondialisation, avec ses
risques et
ses promesses.
Mesdames et Messieurs les Auditeurs de justice, vous allez assumer une lourde
responsabilité, qui peut sembler parfois écrasante. Mais c'est aussi une tâche
exaltante, porteuse de stabilité et d'harmonie. Le visage humain de la
mondialisation, ce
sera bien souvent le vôtre, celui du juge chargé d'en réguler les effets.
Nos concitoyens croient en leur justice et attendent beaucoup de leurs juges.
Les
traditions que vous portez, votre vocation au service du droit, votre
engagement personnel
vont à la rencontre des exigences morales de notre pays. Il vous appartient de
mériter
jour après jour sa confiance en rendant une justice indépendante à l'égard de
toutes
les influences, ouverte sur les réalités de notre monde, humaine, bien sûr,
mais jamais
émotionnelle, jamais emportée ni vindicative. Une justice dont la fonction
régulatrice
est en train de connaître un renouveau profond et nécessaire. Une justice qui
doit
s'exercer avec une sérénité qui fait sa force et son autorité, en se souvenant
toujours qu'à la fin, seule la conscience des juges est garante du droit.
Je vous remercie.
DISCOURS DE MME ÉLISABETH GUIGOU, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE
(Bordeaux, le 2 octobre 1999)
Je suis
particulièrement heureuse de me trouver avec vous, aujourd'hui, à l'Ecole
Nationale de
la Magistrature. Les anniversaires sont en effet, par nature, des événements
joyeux et
il me semble que les festivités qui se sont déroulées hier soir n'ont manqué ni
à la
tradition générale de ce genre de cérémonies, ni, je crois, à celles plus
spécifiques de cette école.
Je tiens donc à remercier M. HANOTEAU, directeur de L'E.N.M., qui a eu l'idée
de cette
célébration, et l'ensemble de ses services, qui ont eu l'énergie et la
persévérance
pour la réaliser.
Si les anniversaires sont des fêtes, ce sont aussi souvent des moments de bilan
et de
réflexion sur l'avenir. Surtout lorsque le compte des années atteint celui de la
maturité voulue pour donner aux magistrats une formation de haut niveau, à
l'égal des
meilleures écoles de la République, la création de l'Ecole Nationale de la
Magistrature
s'est inscrite, il y a 40 ans, dans une profonde réforme de nos institutions.
Elle visait
notamment à rendre à la justice l'autorité qu'elle avait perdue avant 1958, du
fait de
l'abandon progressif où l'institution était peu à peu tombée.
Ainsi, dès l'origine, le destin de cette école a été étroitement et
explicitement
lié à celui de l'autorité judiciaire : base commune d'où sont sortis la plupart
des
magistrats, l'E.N.M. est également le reflet de l'institution.
Longtemps réduits à la seule apparence extérieure de leurs robes et de leurs
fonctions,
placés dans l'ombre des autorités politiques, parfois soumis à elles, les
magistrats
ont graduellement conquis la réalité de l'autorité judidiaire. La justice, idéal
abstrait, mais aussi institution de la République, s'est trouvée par la suite
de plus en
plus personnifiée par des hommes et des femmes aux traits accentués. Au point
qu'à
différentes époques, l'institution n'a paru exister véritablement qu'à travers
les
figures publiques de quelques uns de ses membres.
Mais au delà de ces galeries de portrait, s'est dessiné le métier de magistrat,
au
service de la justice. C'est de cette fonction que je voudrais vous parler.
Je ne le ferai pas sous l'angle statutaire, juridique ou technique. Je
m'interrogerai
plutôt sur ses conditions d'exercice : c'est, d'une part, l'affirmation de
l'autorité
judiciaire (I) et, d'autre part, la place du juge dans la société et de la
transformation de son métier (II).
I/ L'affirmation de l'autorité judiciaire
Sous les ors des palais et l'apparat des costumes, les magistrats ont longtemps
souffert
d'une autorité affaiblie. Ils n'ont véritablement commencé à exercer la
plénitude de
leurs fonctions qu'au lendemain de la deuxième guerre mondiale, avec la
création du
premier conseil supérieur de la magistrature.
Depuis, cette autorité s'est affirmée et a été reconnue.
1. Une autorité reconnue :
1.1 L'existence de l'Ecole Nationale de la Magistrature n'y est pas pour rien.
Que n'a-t-on dit sur l'E.N.M. ? Ecole de l'homme unidimensionnel, de la
"tribu
judiciaire", du renfermement, du bouillon de culture, du petit monde du
palais ;
école des juges bleus, blanc ou rouges. D'aucuns ont, régulièrement, annoncé sa
suppression. Ils souhaitaient sans doute revenir au temps où tous les juges
commençaient
leur carrière comme "attachés au parquet" et où la formation des
magistrats
se réduisait à l'apprentissage des pratiques existantes. Je ne partage en rien
ces
critiques récurrentes. Les écoles professionnelles à la française, judiciaires,
administratives ou techniques transforment des étudiants en professionnels et,
ici, à
Bordeaux, préparent de futurs magistrats au coeur de leur métier. Non pas de
façon
fermée, monocolore ou étroite, mais au centre de la ville, de l'événement, de la
société.
Cette école donc, c'est celle, maintenant, où toutes les générations de
magistrats en
fonction sont passées, soit au titre de la formation initiale, soit, pour ceux
recrutés
par des voies différentes, au titre de la formation continue. L'âge de l'école
lui
permet de compter ses premiers retraités.
L'enseignement qui y a été dispensé n'a pas toujours mis sur le même pied
l'ouverture
sur la société, la réflexion, d'une part, et les enseignements techniques,
d'autre
part. Or c'est sans aucun doute parce qu'ils ont appris autre chose qu'à
rédiger des
jugements ou des réquisitoires juridiquement exacts que les magistrats issus de
l'E.N.M.
ont, au cours de leur carrière, pu témoigner d'une haute idée de la justice.
L'histoire de l'ENM est liée à celle de la réflexion qui a été conduite dans le
corps
judiciaire sur la place du juge dans la société. Les débats sur ce thème sont
souvent
nés ici, dans ces locaux. Ces débats, vous le savez, ont souvent été houleux,
animés
mais ils ont été toujours constructifs et ont apporté beaucoup à l'évolution des
esprits dans la magistrature. Dans ses bonnes périodes, L'ENM a su provoquer,
au bon sens
du terme, le corps judiciaire à travers ses enseignements,: conduire
l'étudiant, le
futur juge, à se remettre en cause, à s'inquiéter de l'autre, justiciable ou
partenaire. J'ai voulu que la direction actuelle soit attachée à cet aspect
fondamental
de la formation. Elle l'est, et j'en remercie Claude HANOTEAU.
Pour poursuivre son ouverture, l'ENM a découvert qu'elle n'est pas seule :
l'Ecole
Nationale de l'Administration Pénitentiaire, qui sera prochainement à AGEN, le
Centre
National de Formation des Educateurs et l'Ecole Nationale des Greffes
concourent chacune
à l'objectif commun : servir la justice. Les techniques ne sont pas les mêmes,
mais les
professionnels issus de ces écoles ont tous un objectif commun : servir la
justice. Ils
doivent donc travailler ensemble.
Enfin, l'Ecole Nationale de la Magistrature a développé un régime de formation
continue, qui représente l'un des tous premiers systèmes publics du genre par
son
ampleur, par sa diversité et par sa richesse. Elle jouit, par l'accueil des
stagiaires
étrangers, d'un rayonnement international étendu, que j'ai pu personnellement
constater.
1.2 Cette autorité nouvelle de la justice est également due aux efforts
réalisés par
les magistrats eux-mêmes. Comment ne pas souligner la manière dont ils ont fait
face,
dans des conditions matérielles souvent difficiles, à une augmentation sans
précédent
du nombre des contentieux ? Il n'est pas inutile de rappeler qu'en 40 ans le
nombre des
affaires civiles a été multiplié par 3 dans les tribunaux de grande instance et
par 6
dans les cours d'appel et que, sur la même période, le nombre des plaintes et
des
procès-verbaux enregistrés par les parquets a été multiplié par 3. Aucune autre
institution publique n'a eu, à effectifs quasiment constants, à supporter une
pareille
augmentation de ses charges de travail et n'a su la maîtriser comme l'a fait
l'institution judiciaire.
Même s'ils critiquent avec constance la lenteur de l'appareil judiciaire, nos
concitoyens
ne cessent d'y recourir, toujours en plus grand nombre. J'y vois la conscience
qu'ils ont
des efforts accomplis par les juges, de leurs capacités et de leurs talents.
Les concours d'accès à l'E.N.M. ont permis une sélection démocratique des
meilleurs.
J'ai pu constater cette semaine, en recevant les magistrats détachés dans des
institutions extérieures, à quel point la qualité des magistrats était
appréciée, et
même recherchée.
Mais les capacités, le travail et la formation seraient sans effet s'ils ne
s'appuyaient
sur une nouvelle indépendance de la magistrature.
2. Une indépendance assurée
Depuis mon arrivée au ministère de la justice, j'ai, vous le savez, rompu avec
les
pratiques antérieures d'intervention dans les dossiers individuels. Ce principe
n'a connu
aucune exception.
Cette décision est conforme à l'évolution de notre société. Elle s'inscrit dans
les
demandes nouvelles de transparence, d'impartialité de l'Etat et d'égalité qui
sont
celles de nos concitoyens. Elle est en harmonie avec les pratiques de la
plupart des Etats
européens.
J'ai donc tenu à ce que cette décision soit inscrite dans la loi. Le projet de
loi
relatif à l'action publique en matière pénale, déjà voté par l'Assemblée
nationale,
viendra en discussion devant le Sénat le 20 octobre prochain. La réforme en
cours du
statut de la magistrature prévoit par ailleurs que tous les membres du parquet,
y compris
les procureurs généraux, seront nommés sur avis conforme du Conseil Supérieur
de la
Magistrature, comme les magistrats du siège. Nous attendons la réunion du
Congrès pour
que cette réforme fondamentale, voulue de tous, puisse être mise en oeuvre.
L'indépendance n'a pas pour but de satisfaire aux exigences personnelles des
magistrats.
Elle est une condition essentielle d'exercice de leur fonction. Les
justiciables ont
besoin d'avoir confiance en leurs juges. C'est l'impartialité qui crée la
confiance et
c'est l'indépendance qui garantit l'impartialité.
L'indépendance est issue de la séparation des pouvoirs de l'article 16 de la
Déclaration des Droits de l'Homme de 1789, inscrite dans la Constitution et
confortée
par la convention européenne des droits de l'homme et la jurisprudence de la
cour de
Strasbourg. Pour vous, magistrats, et pour moi, Garde des Sceaux, ces textes
sont la
référence constante. En toutes circonstances, leur application effective doit
être
recherchée.
II/ La place du juge dans la société
Les magistrats occupent une place centrale dans l'Etat et dans la société. Leur
mission
a connu des évolutions importantes. L'environnement du juge (1), comme son
métier (2) se
transforment.
1. L'environnement du juge, c'est à la fois des moyens, une réforme pour les
citoyens et
des politiques publiques auxquelles il participe.
1.1 Des moyens :
L'institution judiciaire dans son ensemble a connu une longue période de
pénurie de
moyens, tant en hommes qu'en financement. L'histoire récente du ministère de la
justice
est composée ainsi d'alternance entre des périodes d'investissement massif et
des
périodes de stabilisation, voir de régression des moyens.
Depuis trois ans, le gouvernement s'est attaché à mettre à disposition des
moyens
importants que je peux qualifier d'historiques. Lors de mon arrivée je recevais
des
demandes pour l'achat de véhicules et de mobilier. Maintenant ce sont des
logiciels
"Word Perfect 8" et des CD-ROM "Legisoft" dont on me parle.
Ce qui
montre que nous avons réussi avec ces moyens à rattraper une partie des retards
antérieurs tout en accordant à chaque réforme présentée au Parlement les moyens
nécessaires. J'avais pris devant le Parlement l'engagement de ne pas présenter
de
réforme sans obtenir les moyens correspondants. Je ne donnerai que quelques
exemples de
l'effort budgétaire poursuivi depuis trois ans : de 1998 à 2000, les crédits du
ministère de la justice auront augmenté de 14%. L'an prochain, 1237 postes
seront
créés, ce qui porte le nombre de création d'emplois à 3.000 sur cette même
période.
Pour les postes de magistrats, 422 créations pour les trois années 1998, 1999,
2000,
contre 143 pour les trois années 1995, 1996 et 1997. C'est trois plus.
L'évolution est
la même pour les postes d'éducateurs, 423 contre 160 pour les mêmes périodes.
Je souhaite ici faire sur ce sujet des moyens deux remarques : tout d'abord je
veux
souligner que l'octroi de ces nouveaux moyens pour la justice par la Nation ne
peut pas
constituer un chèque en blanc. La Nation est en droit de demander aux juges des
comptes
sur l'usage qui aura été fait de ces importants moyens supplémentaires.
D'importants
progrès ont été réalisés : sur les frais de justice et sur l'affectation des
emplois
de magistrats. Ces actions devront être poursuivies, si nous souhaitons un
maintien à un
haut niveau des efforts consentis.
Ensuite, je veux insister sur le fait que ce sont l'ensemble des services du
ministère
qui sont bénéficiaires des efforts réalisés : la protection judiciaire de la
jeunesse
verra en 2000 ses moyens croître sans précédent; l'administration pénitentiaire
dispose, notamment en matière immobilière, de crédits exceptionnels. Cette
globalité
dans l'effort de la Nation n'est pas neutre: la justice est un tout et il
serait vain
d'accroître les moyens des juridictions si ceux qui sont chargés de la
prévention ou de
l'exécution des décisions du juge ne voyaient pas les leurs augmenter.
1.2 Une réforme pour les citoyens :
La profonde réforme de la justice que le gouvernement a engagée a un objectif
essentiel
: assurer un fonctionnement plus impartial, plus orienté vers le citoyen et plus
efficace.
L'ensemble des textes qui sont en discussion devant le parlement, ou qui ont
déjà été
adoptés concourent à ce même objectif. D'abord une justice plus accessible et
plus
proche des citoyens, avec la loi du 18/12/98 sur l'accès au droit. Ensuite une
justice
plus efficace avec la loi du 23/06/99 sur l'efficacité de la procédure pénale.
Et enfin
une justice plus impartiale et plus soucieuse des droits des justiciables avec
le projet
sur la présomption d'innocence et les droits des victimes. La réforme de la
magistrature
passe par les textes relatifs au Conseil Supérieur de la Magistrature, au
statut des
magistrats et aux relations entre les parquets et la chancellerie. En donnant
des
garanties, à la fois dans la gestion des dossiers et dans le déroulement des
carrières
des magistrats, le gouvernement satisfait une demande des magistrats et répond,
surtout
au souci d'améliorer le service rendu aux citoyens.
A cela s'ajoute, pour la première fois depuis deux cent ans, d'une part, une
réforme des
tribunaux de commerce et, d'autre part, un large remaniement de la carte
judiciaire les
concernant. En juillet un premier décret a supprimé 36 tribunaux de commerce.
Ces
réformes visent à restituer aux juridictions consulaires les garanties
d'impartialité
et de qualité indispensables à l'exercice d'une justice moderne, en y
introduisant des
magistrats professionnels aux côté des juges consulaires, pour présider les
chambres
mixtes. En complément, des juges consulaires accéderont aux chambres
commerciales des
cours d'appel. Cette réforme s'accompagnera d'une redéfinition du statut, du
contrôle
et des rémunérations des administrateurs judiciaires et des mandataires
liquidateurs.
Je mets de même en chantier une vaste réforme du droit de la famille. Cette
réforme a
pour objet de faire évoluer la famille pour tenir compte des transformations en
cours,
tout en conservant à la famille sa fonction essentielle, structurante pour les
individus
et la société. La réforme consiste donc en priorité à : protéger la stabilité
de la
filiation, garantir le statut de l'enfant et ses relations durables avec ses
deux parents
; simplifier les procédures de divorce, pour que celles-ci n'aggravent pas les
conflits
des couples et la souffrance des enfants.
1.3 La prise en compte des politiques publiques
Les nouvelles missions du juge imposent que soient menées des actions
concertées avec
l'ensemble des acteurs de la justice ainsi qu'avec les partenaires extérieurs.
C'est bien le juge qui décide. Mais il ne décide pas seul. Il doit s'assurer
d'une part
des moyens de l'exécution de sa décision et d'autre part des modalités de la
décision.
Que dire du juge qui prononcerait des peines sans s'assurer de la manière dont
elles sont
exécutées ? du juge qui ordonnerait des placements sans se soucier des
conditions
d'accueil du mineur ? ou du juge qui n'exercerait pas le contrôle que la loi
exige de lui
? Une décision n'a de sens que par son exécution.
Le citoyen attend du juge qu'il tranche. Il attend de lui de plus en plus, une
lisibilité
forte de son action et de ses décisions, une plus grande transparence dans le
fonctionnement de l'institution, une meilleure information sur ses droits, une
efficacité
plus importante et enfin une prise en compte globale de ses problèmes.
Pour parvenir à satisfaire cette attente le juge doit rechercher des
coopérations et des
partenariats extérieurs, initier des actions avec d'autres acteurs. Il doit de
plus
intégrer et admettre les difficultés des autres intervenants : élus,
administrations,
professions, associations.
Je voudrais ici vous donner quelques exemples de cette nécessaire évolution. Le
juge
chargé du surendettement des ménages se doit de connaître les actions conduites
par les
pouvoirs publics en direction des personnes les plus précarisées.
Si le juge est sollicité pour participer à des actions conduites par d'autres
il est
aussi à l'origine, lui-même, de partenariats.
Cette confrontation aux autres est le meilleur moyen pour le juge de faire
connaître à
ces partenaires ses contraintes, sa spécificité et les richesses de l'action
judiciaire.
Ainsi son action sera mieux comprise, mieux admise et le juge pourra assurer,
sous le
regard critique du citoyen, l'information qui est due à la Nation qui l'a
mandaté.
2. Le métier du juge
2.1. De l'isolement au travail collectif
Le juge remplit une mission essentielle qui est celle de trancher les litiges,
de dire le
droit : c'est l'acte de juger. Cette mission première connaît des évolutions
importantes. Les contentieux évoluent et les normes juridiques se multiplient.
De plus en plus techniques les domaines d'intervention du juge exigent des
connaissances
de plus en plus approfondies. Quelques exemples peuvent être soulignés: la
bioéthique,
les marchés financiers, la police technique et scientifique, la régulation
économique...
Par ailleurs, les normes et les références se multiplient. Le juge ne saurait
plus
maintenant se contenter des quatre codes traditionnels: civil, pénal, procédure
pénale
et procédure civile.
Il doit intégrer non seulement les nombreuses réglementations techniques
nationales,
qu'elles soient le produit de l'Etat, des collectivités locales, ou des
organisations
privées, comme les règles déontologiques ou techniques que se fixent les grandes
entreprises, mais il doit aussi prendre en compte la norme internationale:
qu'elle soit
européenne, ce dont il a maintenant l'habitude ou internationale.
Face à ces évolutions, rapides, qu'elle doit être la position du juge ? Quel
est son
rôle, son office ? La tentation serait forte d'en faire un technicien de ces
nouveaux
champs d'intervention, de le transformer en expert et en spécialiste. Pour bien
trancher
d'un litige opposant des opérateurs sur le marché boursier faut-il que le juge
soit un
professionnel du change et de la cotation ? Pour juger du conflit qui oppose un
laboratoire pharmaceutique et une société agro-alimentaire, le juge n'a nul
besoin
d'être un spécialiste de la biologie moléculaire.
Certes le juge doit connaître les domaines dans lesquels il intervient et
s'informer des
évolutions techniques. Le travail juridictionnel demande de plus en plus une
formation
permanente. Il est nécessaire que des formations de jugement spécialisées se
développent : l'exemple des juridictions parisiennes est tout à fait éclairant
de ce
point de vue. Mais la spécialisation n'est pas la seule solution.
Il serait, en effet, tout à fait dommageable que le juge devienne un expert. Je
pense que
dans une spécialisation trop poussée le juge perdrait sa spécificité, son apport
essentiel. Il doit demeurer un généraliste. Il doit préserver le rôle de
réflexion,
d'analyse et de distance que l'on attend de lui.
C'est par une action d'ouverture vers les tiers que le juge pourra résoudre
cette
apparente difficulté. La solution de l'expertise, traditionnelle n'est pas
suffisante,
car la complexité croissante des contentieux exige que le juge soit aidé en
permanence,
au coeur de son travail quotidien. Il doit mettre en oeuvre un travail
collectif en
organisant, autour de lui, des équipes de spécialistes et de techniciens.
L'exemple des
pôle financiers me semble éclairant de ce point de vue. Autour des magistrats,
et sous
leur contrôle, travaillent des assistants spécialisés d'origine diverse :
policiers,
douaniers, agents de la Banque de France.
De ce point de vue je pense que les relations du juge avec les auxiliaires de
justice
connaîtront également de profondes mutations. Et d'abord avec l'avocat.
Essentiel à l'acte de juger, l'avocat, sans qui il ne saurait y avoir de débat
judiciaire contradictoire, incarne la défense. Sa mission, déjà fondamentale
puisqu'elle pousse le juge au doute et lui apporte la contradiction, la
confrontation,
valeurs consubstantielles de la justice, va se développer. Le juge doit tenir
compte des
évolutions de la profession d'avocat : la diversification des compétences,
l'introduction de la notion de conseil, l'internationalisation sont des aspects
forts, qui
enrichiront de plus en plus le débat judiciaire.
Par ailleurs, le juge doit pouvoir nouer de nouvelles relations avec l'avocat.
La
décision judiciaire est le produit d'un travail collectif. Je pense que le
développement
d'une gestion moderne de la mise en état, notamment par les contrats de
procédure, doit
être renforcé.
Les relations entre magistrats et avocats ne sont pas exemptes de passion. Sur
les
perquisitions dans les cabinets d'avocat, vous savez que le premier président
CANIVET a
rendu récemment un rapport. Le débat est engagé au parlement avec un amendement
sénatorial dans le projet de loi sur la présomption d'innocence. Les cabinets
d'avocats
ne peuvent être des sanctuaires. Je souhaite d'autre part que les perquisitions
s'opèrent selon les règles élaborées en commun par les magistrats et les
avocats, en
prenant en compte les impératifs du droit de la défense.
2.2. La responsabilité du juge
Il ne saurait y avoir d'accroissement des pouvoirs et des droits sans
accroissement des
responsabilités.
La responsabilité du juge est spécifique : elle est à la hauteur de ses
pouvoirs et de
ses prérogatives, des exigences du public à son égard et de la confiance
importante
dont il dispose aujourd'hui. Nous savons, et il faut le faire savoir, que les
juges ne
sont pas sans contrôle.
Leur responsabilité est déjà engagée de plusieurs manières. Au delà des voies de
recours, du contradictoire et du double degré de juridiction, la responsabilité
civile
et pénale des magistrats peut être engagée.
Enfin, la responsabilité disciplinaire assure un contrôle rigoureux des
comportements
critiquables et contraires aux exigences que l'on attend d'un "digne et
loyal
magistrat", comme le rappelle la formule de votre serment. Ainsi en 1998,
outre des
demandes d'explications, j'ai saisi le Conseil supérieur de la Magistrature de
16 cas.
Qui gardera le gardien ? Qui assurera le contrôle de celui qui est conduit de
plus en
plus à contrôler ? Qui régulera le régulateur ? Telles sont les questions qui se
posent de manière de plus en plus forte. Le juge ne peut pas, dans son propre
intérêt,
dans l'intérêt de sa mission, être le seul décideur dont la responsabilité ne
serait
pas recherchée.
Le juge doit se soumettre à une exigence d'éthique dans son travail au
quotidien.
Il doit être impartial, mais également donner l'apparence de l'impartialité. Il
doit
être irréprochable, mais aussi donner l'apparence de l'irréprochabilité. Il
doit être
juste, mais aussi donner l'apparence de la justice. Et cela, dans tous ses
actes, non
seulement juridictionnels, mais plus largement personnels et professionnels.
Comment apporter les garanties que cette éthique exige? C'est en développant la
transparence et la publicité des décisions. C'est en motivant les décisions, et
facilitant les recours. C'est en permettant de la part des justiciables un
contrôle
procédural renforcé. C'est en permettant un "double regard" sur les
actes et
les décisions.
Les projets de loi de la réforme que j'ai engagés contiennent des réponses à ces
questions. Je donnerai ici quelques exemples: la mise en place du juge de la
détention
provisoire qui permet un deuxième regard sur l'incarcération, la motivation des
classements et la possibilité d'exercer un recours dans ce domaine, le
développement de
l'accès au droit, le renforcement des droits de la défense... C'est aussi le
projet de
créer des commissions de recours des citoyens qui sera inséré dans la réforme
statutaire à venir. Ces commissions, dont l'accès sera réglementé pour éviter
les
saisines abusives, seront une garantie supplémentaire pour assurer la
transparence de
l'institution judiciaire.
Je suis convaincue qu'il y va de l'avenir de la justice. Pour conserver à cette
institution sa place, son rôle et aux magistrats leur indépendance, condition
de leur
impartialité, il convient d'assurer cette transparence et cette responsabilité.
En sortant des palais de justice, en ne limitant plus son action à la rédaction
de
décisions, en s'insérant dans la vie sociale, le juge est devenu un personnage
central
de la vie publique. Il a acquis ainsi plus de droits et de pouvoirs. Il est en
droit de
demander et d'obtenir des résultats de ceux qui exécutent ses décisions, comme
les
fonctionnaires de la protection judiciaire de la jeunesse ou de l'administration
pénitentiaire, mais aussi les officiers de police judiciaire de la police
nationale et de
la gendarmerie. Plus que cela, il peut mettre en place avec les auxiliaires de
justice des
dispositifs permettant l'amélioration de la conduite des procédures pénales et
civiles:
je veux parler des comparutions immédiates, de la composition pénale pour le
parquet, ou
de la mise en état civile et des contrats de procédure pour le siège.
En un mot le juge, par la légitimité qui est la sienne, a les moyens de
conduire et
d'orienter l'action judiciaire. Il ne doit plus être le spectateur passif de
décisions,
d'orientations et d'actions qui se déterminent ailleurs. Il a les moyens de
tenir son
rang de gardien des libertés individuelles, de tenir sa place. Ses devoirs vis
à vis de
la Nation et du peuple français au nom de qui sont rendues les décisions
judiciaires,
n'en sont que plus grands.
2.3 Les nouveaux champs : le métier de demain
Ainsi, le métier de magistrat n'est pas - ou n'est plus - ce qu'on croit et ce
qu'on lit
parfois. Là où le profane ne discerne que la recherche du précédent, le culte
des
anciens et le respect du doyen, mon expérience de Garde des Sceaux m'a fait
découvrir
capacité de création et d'invention.
Dans l'avenir, cette capacité aura à s'exercer aussi bien dans les rapports du
magistrat
à l'Etat que dans ses relations à l'international.
Quotidiennement, le magistrat est un des acteurs de l'Etat. Serviteur de la loi,
traducteur et miroir de la norme voulue par d'autres que par lui, le magistrat
s'il n'a
pas, comme l'annonce votre programme d'aujourd'hui, le devoir de "faire de
la
peine", a, en revanche, le devoir de faire ses preuves. Trouver et
qualifier ses
preuves, c'est le signal d'un Etat de droit qui ne travaille pas sur des
rumeurs, mais sur
une procédure.
Par l'interprétation du droit, par la procédure, par le maniement de
l'impératif mais
aussi du conditionnel et de la sanction, le magistrat contribue grandement à ce
que les
citoyens se supportent les uns les autres.
Par le magistrat, l'état de jungle recule de quelques pas à chaque audience, à
chaque
jugement. Ce pourrait être une définition de l'Etat.
La raison d'Etat traîne encore dans les livres, mais vous ne la rencontrerez
pas souvent
même si, comme à vos prédécesseurs on vous en parlera souvent. Jadis c'était
l'arbitraire : " le roi fait la loi". Aujourd'hui, c'est le principe
de
légalité : "la loi fait le roi".
Il s'agit, en fait, de l'Etat de raison, l'Etat garant de l'égalité des
citoyens et
acteur de la paix publique, l'Etat raisonné, c'est à dire imaginé et
institutionnalisé
par la raison. L'Etat fruit de l'application de la révolution du droit à la
sphère du
pouvoir. Vous le rencontrerez souvent. Pour la simple raison que vous le
co-produisez.
A l'international, vous jouez un rôle non moins important. Qui prévoyait, par
exemple,
que l'avenir de la justice en Europe passerait par une petite ville de
Finlande, TEMPERE,
où va se dérouler à la mi-octobre, le Sommet européen des Chefs d'Etat et de
Gouvernement sur la Justice et les Affaires intérieures ?
Qui prévoyait que, face à la délinquance transfrontière, les Etats européens
opposeraient le réseau judiciaire européen ? Pouvait-on imaginer que des
dizaines de
magistrats formées dans cette Ecole se trouveraient en fonction dans la
coopération
internationale, dans les enceintes de négociation ou dans de nombreuses
capitales
européennes pour assurer la liaison entre les autorités judiciaires des Etats ?
Aujourd'hui, la maîtrise des affaires européennes et internationales,
c'est-à-dire la
connaissance des langues, des cultures, des droits de nos partenaires, est
nécessaire à
l'expérience et à la mission des magistrats.
En effet, les citoyens européens, les citoyens de tous les Etats du monde se
déplacent,
commercent, travaillent, fondent des familles, se séparent...Ils vivent de plus
en plus
entre plusieurs Etats et se heurtent donc aux problèmes nouveaux que pose ce
mode de vie.
De plus, nos sociétés sont confrontées à la menace grandissante de la
criminalité
organisée, qui s'appuie sur les nouvelles technologies de communication et
véhiculent à
la vitesse électronique des sommes de plus en plus considérables d'argent sale
et
défient les systèmes juridiques des Etats.
L'appel de Genève, il y a trois ans avait déjà très justement sonné l'alerte. La
déclaration d'Avignon, adoptée en octobre 1998, sur ma proposition, par
plusieurs
ministres de l'Union européenne, trace des lignes d'actions précises dans tous
les
domaines où les citoyens européens se heurtent à ces problèmes qui nécessitent
une
stratégie globale de l'Europe.
La récente Résolution du Parlement européen, qui reprend l'esprit de Genève et
les
orientations d'Avignon constitue pour moi le témoignage d'une réelle prise de
conscience
des responsables européens.
J'ai proposé que le Sommet de TAMPERE aboutisse à des conclusions lisibles et
concrètes. Deux thèmes sont prioritaires. D'abord, en matière civile, il faut
reconnaître entre les Etats de l'Union la validité directe des jugements. Il
faut aussi
mettre en oeuvre, dès à présent, les mécanismes nécessaires pour éviter les
décisions contradictoires, aussi bien dans le domaine de la famille que dans
celui des
créances commerciales. La Convention de Bruxelles II, sur les conflits familiaux
binationaux, est un bon modèle de recherche de résolution des conflits par
l'instauration d'une juridiction compétente unique, celle de l'Etat membre où
vivait le
couple avant de se séparer.
Ensuite, dans le domaine pénal, il faut s'attaquer concrètement à la criminalité
organisée, en dépassant le stade des coups sans lendemains. Il faut en effet
traiter ces
phénomènes, qui inquiètent nos concitoyens et nuisent à nos Etats, à la fois
par une
incrimination de l'association de malfaiteurs en tant que telle, sans attendre
les faits
qu'elle va commettre, par une lutte efficace contre le blanchiment de l'argent
sale, par
l'engagement de lever le secret bancaire automatiquement en cas de procédure
judiciaire ;
enfin, par l'application d'une réglementation des paradis fiscaux, assortie de
sanctions.
Conclusion :
Juges d'aujourd'hui, juges de demain. Acte de juger, participation à des
politiques
publiques. Travail en France, mission à l'étranger. Norme nationale, norme
internationale. Votre mission connaît des évolutions constantes. Vous exercez
des
métiers divers: juge des enfants, juge d'instruction, magistrat du parquet,
juge,
conseiller de cour d'appel...
Je ne sais pas de quoi sera constitué votre travail dans dix ans le
cinquantenaire de
l'ENM. Je ne sais pas avec quels outils vous travaillerez, ni sur quelles
normes. Je ne
sais pas dans quels nouveaux domaines vous interviendrez.
Mais je sais que vous rendrez toujours la justice "au nom du peuple
français".
Je suis certaine que votre guide essentiel sera toujours, ce qui vous rassemble
et
constitue votre mission propre : la défense de la liberté.
INTERVENTION DE M. CLAUDE HANOTEAU
DEVANT LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
(Vendredi 1 er octobre à 17 heures)
Permettez-moi
tout d'abord, Monsieur le Président de la République, de vous dire combien
l'Ecole
nationale de la Magistrature se sent honorée par votre présence, au moment où
elle
commémore les quarante ans de sa fondation. Que vous ayez choisi de venir à
Bordeaux, à
cette occasion, ne pouvait témoigner de manière plus solennelle de l'intérêt
que vous
portez à notre institution, creuset de la magistrature française. Soyez assuré,
Monsieur le Président de la République, de notre très profonde gratitude.
Madame la ministre de la justice, votre présence fréquente au sein de notre
Ecole
constitue, vous le savez, pour celles et ceux qui l'ont en charge, un précieux
encouragement. Aujourd'hui encore vous ne manquez pas de suivre avec intérêt
notre
initiative que vous avez bien voulu soutenir : soyez-en remerciée.
Monsieur le Préfet de région,
Monsieur le député maire, l'Ecole nationale de la Magistrature a connu beaucoup
d'épisodes heureux. Puis-je dire que l'un d'eux fut d'avoir été installée à
Bordeaux,
cité accueillante où il fait bon vivre, et dans laquelle nos étudiants peuvent
se
référer à de très grands anciens qui n'écrivirent pas moins que " les
Essais " et la défense de " l'Esprit des lois ".
Souffrez
que je dise publiquement combien nous sommes sensibles au regard favorable que
vous portez
sur notre école, à l'accueil que vous avez réservé au projet que nous réalisons
aujourd'hui ainsi qu'au soutien que vos services ont apporté à la réalisation
de ces
journées.
Messieurs les députés et sénateurs,
Monsieur le Président du Conseil régional,
Monsieur le Président du Conseil général,
Nous sommes très sensibles à votre présence aujourd'hui au sein de notre
établissement,
Monsieur le Président, que vous ayez accepté de faire le rapport général de nos
travaux de cet après-midi, nous honore tous, croyez le bien.
Monsieur le Premier Président de la Cour de cassation, Monsieur le Procureur
général,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil supérieur de la Magistrature,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil d'administration, l'attention
vigilante que
vous portez à tout ce que réalise l'Ecole guide de manière indispensable notre
action.
Nous vous sommes reconnaissants d'être parmi nous aujourd'hui.
Mesdames et Messieurs les hauts magistrats,
Mesdames et Messieurs
Créée par ordonnance du 22 décembre 1958, organisée par un décret du
7 janvier 1959, l'Ecole nationale de la Magistrature dénommée tout d'abord
Centre
national d'Etudes judiciaires, vécut quelques mois à Paris, puis fut installée à
Bordeaux, d'abord très à l'étroit dans un hôtel particulier du Cours Xavier
Arnozan,
puis à partir de 1972, dans cet édifice, réellement à la dimension de sa
mission, et
auquel tant de générations de magistrats sont aujourd'hui attachées.
Elle est entrée dans sa quarantième année et elle a choisi de célébrer avec un
éclat
certain, son anniversaire. Pouvons-nous en chercher les raisons ?
Sans doute parce que quarante ans, c'est le bel âge, l'âge auquel l'adulte se
plaît
souvent à jauger le chemin qu'il a parcouru, à constater la plénitude de ses
forces, à
mesurer le champ de ses ambitions, à regarder la route qui s'ouvre devant lui,
avec
confiance, sérénité, exigence, toujours, du moins l'espère-t-il, avec lucidité.
Sans doute l'Ecole ressent elle de manière plus ou moins diffuse tout cela,
mais elle a
pensé qu'elle devait saisir aussi cette occasion pour rappeler que depuis sa
création,
- elle avait formé aux métiers de juge et de procureur
5.900 auditeurs de
justice,
- qu'elle a organisé depuis 1993, la scolarité et les stages probatoires
de 234 de
nos concitoyens, entrés dans la magistrature par la voie du recrutement
latéral,
- qu'elle a assuré aussi l'encadrement pédagogique de quelques
351 magistrats
issus des concours exceptionnels.
Elle a estimé aussi qu'elle devait rappeler que dans son département de la
formation
continue à Paris, elle accueille chaque année, environ quatre mille cinq cents
magistrats en exercice à l'occasion de colloques et séminaires et qu'elle
contribue à
développer dans chaque Cour d'appel une formation permanente régionale, au plus
près
des magistrats qui travaillent sur le terrain.
Que vous soyez si nombreux, mes chers collègues, aujourd'hui à Bordeaux, donne
sans
doute un réel aperçu de l'attachement que notre corps porte à notre Ecole.
Elle se devait aussi de souligner le rôle qu'elle joue sur le plan
international, en
accueillant des magistrats étrangers, et en mettant en oeuvre dans beaucoup de
pays du
monde entier des actions de coopération avec des centres de formation à même
vocation
que le nôtre.
Qu'il me soit permis de remercier Monsieur le Ministre des affaires étrangères
qui a
bien voulu apporter son appui à la réalisation des invitations que nous avons
lancées.
Je salue avec plaisir aujourd'hui la présence des directeurs des centres de
formations
d'Europe, d'Afrique, du Canada, de l'Amérique centrale et de l'Amérique du sud,
du
Proche et du Moyen orient, de l'Asie qui sont venus témoigner de la force et de
la
qualité des liens qui nous unissent les uns aux autres.
Alors, à ce moment précis où se dessinent les contours d'un bilan rapide,
j'aurais, en
votre nom à tous une pensée reconnaissante à l'égard de celles et de ceux, qui,
membres de la direction, maîtres de conférences, directeurs de centres de
stages,
magistrats chargés de la formation, membres du conseil d'administration et de la
commission pédagogique, fonctionnaires, intervenants de quelque horizon qu'ils
fussent,
sont venus à un moment ou à un autre, au cours de leur vie professionnelle,
pendant ces
quarante années, contribuer à la formation de la magistrature de notre pays.
" Magistrat, hier, aujourd'hui et demain " est le thème
central des
travaux qui réunirent cet après-midi en ateliers plusieurs centaines de
magistrats et
d'auditeurs de justice.
Demain nous connaîtrons les conclusions de leurs réflexions qui se sont
orientées tout
naturellement sur des axes, aujourd'hui très débattus au sein de l'institution
judiciaire, et devenus de véritable sujets de société. Ce furent " le
juge et
le procureur de la République ", " l'éthique et la
responsabilité
des magistrats ", " l'évolution des missions qui lui
incombent ", " `Eurojuge ", " la femme
magistrate
dans l'institution ", " les aspirations du juge
d'aujourd'hui ", " quelle sorte d'école faut-il pour la
magistrature " ?
Nul doute que tous ceux qui travaillent au sein de notre établissement furent
extrêmement attentifs à c qui s'est dit au cours des débats : ils le
seront aussi
au moment où il sera fait rapport de ces travaux, tant il est vrai que toute
pédagogie,
tout programme de formation doivent être sans cesse repensés à l'aune des
évolutions
de notre temps, et à celle des besoins, exprimés par l'institution judiciaire,
et
l'ensemble du corps social, et imposés par la construction de l'Europe tout
comme par le
développement des liens entre les nations.
Mais en dépit des évolutions, il existe des constantes qui forment ce socle
fondamental
sur lequel repose l'Ecole Nationale de la Magistrature. C'est en son sein que
le futur
magistrat doit cultiver le sens de l'application du droit ; acquérir une
éthique
judiciaire irréprochable ; développer ce goût du travail en commun, garant
de la
prise de décision éclairée.
L'Ecole Nationale de la Magistrature est en effet le lieu d'excellence où le
candidat à
la magistrature trouvera, outre les possibilités de compléter ses connaissances
juridiques, les moyens :
- de cerner au plus près la réalité des champs si divers dans lesquels il
interviendra ;
- d'acquérir cette faculté d'écoute intelligente et attentive à l'égard de
tous
ceux qui s'adressent à la justice ;
- de choisir au mieux des intérêts de l'individu et de la collectivité les
mesures
les plus adaptées à l'apaisement des conflits.
Ecole où se forge le sens de la responsabilité qui repose sur une éthique
judiciaire
forte, laquelle se décline en exigence de travail assidu et de
compétence ; en
exigence d'impartialité et neutralité ; en exigence de lucidité sur ceux
qui vous
entourent et peut-être d'abord et surtout sur soi-même.
Ecole enfin où le futur juge apprend que toute prise de décision nécessite un
travail
préparatoire dans lequel interviennent de nombreux partenaires, sans qui le
magistrat ne
saurait accomplir ses missions. Je me réjouis particulièrement qu'aujourd'hui
les Ecoles
Nationales des Greffes, de la Pénitentiaire, de la Protection judiciaire de la
Jeunesse,
les Ecoles de formation des cadres supérieurs de la police et de la gendarmerie
nationale, ainsi que les instances représentant les ordres des avocats, soient
animées
de la même volonté que la nôtre de faire se rencontrer et travailler ensemble
au cours
de leur formation ceux qui, demain, concourront à l'oeuvre de justice.
Monsieur le Président de la République, je disais en début de mon propos, qu'à
quarante ans, on était dans la force de l'âge, qu'on regardait la route devant
soi avec
confiance, sérénité, exigence et lucidité. Sachez en tout cas que l'Ecole
Nationale de
la Magistrature voit toujours sur sa route se renforcer encore cette très
grande ambition
qui l'anime : former des magistrats déterminés à rendre une justice à la
hauteur
des espérances de nos concitoyens.
INTERVENTION DE M. CLAUDE HANOTEAU DEVANT LA MINISTRE DE LA JUSTICE, GARDE DES SCEAUX,
(le samedi 2 octobre à 9 h 30)
Madame la
ministre,
Depuis hier, mais vous le saviez déjà, vous pouvez constater que l'Ecole
nationale de la
Magistrature est bien vivante. On y chante et on y danse parfois mais on y
travaille aussi
beaucoup et souvent.
Pour fêter ses quarante ans, sa direction, son collège des maîtres de
conférences, ses
fonctionnaires ont pris le parti d'accueillir magistrats et auditeurs de
justice pour
parler de l'évolution de nos métiers.
Je constate tout d'abord, mes chers collèges, que vous êtes venus nombreux. Je
l'ai dit
hier, votre présence témoigne de l'attachement que vous portez à votre école,
mais
votre attachement se révèle par ailleurs chaque jour par la part si importante
que vous
prenez sur le terrain au déroulement des stages de nos étudiants, aux
contributions que
vous apportez à sa pédagogie, à l'intérêt que vous montrez à suivre sa formation
continue.
Je constate ensuite que pour discuter des thèmes retenus, l'Ecole a fait appel à
beaucoup d'invités extérieurs à la magistrature, universitaires, chercheurs,
fonctionnaires d'autres administrations, journalistes ; qu'elle y a fait
participer
des directeurs de centres de formation de nombreux pays étrangers ;
qu'elle a
demandé, et il sait combien son accord nous a honoré, à un avocat, professeur
de droit,
ancien Garde des Sceaux, ancien Président du Conseil constitutionnel,
aujourd'hui
sénateur de la République, d'être le rapporteur général de tous ces travaux. Non
décidément, l'Ecole nationale de la magistrature n'est pas l'école de l'entre
soi, de
l'entre nous comme des esprits encore mal informés se plaisent à la répéter.
Les conclusions des travaux en atelier vont obliger sans doute chacun de nous à
se poser
la question de savoir quelle évolution doit connaître l'Ecole nationale de la
magistrature si l'on veut qu'elle reste à l'heure de son temps.
Les temps changent, les interventions judiciaires se sont multipliées et
diversifiées,
le champ sur lequel la justice étend son action ne cesse de s'élargir et le
juge, qu'il
l'ait voulu ou non, est appelé à occuper une place sans commune mesure avec
celle que
connurent les gens de ma génération, au début de leur carrière.
Communiquer d'une manière nouvelle et ô combien plus rapide, entre nous, mais
aussi avec
les autres, dans notre hexagone et dans le monde entier, par les voies de
l'internet et de
l'intranet modifiera, et a sans doute déjà modifié l'exact positionnement de
notre
institution et de ceux qui la servent.
Voir se construire à grands pas l'Europe, mais aussi se nouer des liens de
proximité
avec d'autres pays transforme de manière fondamentale tout ce qui pouvait être
écrit,
dit ou fait en matière de coopération internationale.
Voir se développer les possibilités d'accès au droit, s'accroître l'aide
juridictionnelle, constater que nos concitoyens sont de plus en plus en demande
de
justice, prendre en compte leurs légitimes exigences, être conscient de leurs
attentes
dont l'impatience doit être aujourd'hui comprise, requiert de nous tous une
autre
manière de les accueillir et de leur répondre.
Ce sont là, Madame la ministre, des axes sur lesquels l'Ecole s'est engagée
résolument : elle accentue ses efforts de pédagogie sur l'économique et le
financier, sur le droit européen et communautaire, sur les nouveaux modes de
règlement
des conflits ; elle veille à améliorer l'apprentissage aux nouvelles
techniques de
communication.
L'Ecole nationale de la Magistrature, mesdames et messieurs les auditrices et
auditeurs de
justice, met tout son savoir faire, toute sa détermination pour contribuer à
faire de
vous des juges et des procureurs de qualité que nos concitoyens sont en droit
d'attendre.
Il vous appartiendra de concrétiser demain les belles aspirations que vous
portez en vous
et qui vous ont fait choisir le métier de magistrat. Je ne doute pas que vous
serez à la
hauteur des missions que l'on vous confiera.
L'Ecole nationale de la Magistrature, Madame la Ministre, je le répète, est bien
vivante : elle fait face aux tâches que lui a assignées la République.
Elle sait,
et votre présence en témoigne, que vous apporterez votre soutien à son
engagement qui
est sans faille.
ANNEXE II
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE SUR LE BUDGET DE LA JUSTICE
I. MAJORATIONS DE CRÉDITS SUR LE TITRE III
Les majorations de crédits non reconductibles relatives au budget de la justice concernent le titre III pour 1 million de francs .
Le chapitre concerné est le chapitre 37-96 (Commission nationale de l'informatique et des libertés) article 10.
II. MAJORATIONS DE CRÉDITS SUR LE TITRE IV
Les majorations de crédits non reconductibles relatives au budget de la justice concernent le titre IV pour 90.000 francs .
Le chapitre concerné est le chapitre 46-01 (Subventions et interventions diverses) article 10 pour 40.000 francs et article 20 pour 50.000 francs.
III. MAJORATIONS DE CRÉDITS SUR LE TITRE V
Les majorations de crédits non reconductibles relatives au budget de la justice concernent le titre V pour 5,3 millions de francs .
Les chapitres
concernés sont :
- le chapitre 57-51 (Conseil d'Etat. Cours administratives d'appel et tribunaux
administratifs) article 10 pour 3 millions de francs en autorisations de
programme et en
crédits de paiement.
- le chapitre 57-60 (Equipement) article 40 pour 2,5 millions de francs en
autorisations
de programme et en crédits de paiement.
Réunie le mardi 16 novembre 1999, sous la présidence de
M. Alain
Lambert,
président,
la commission a procédé, à l'
examen
du
rapport
de
M. Hubert
Haenel, rapporteur spécial,
sur les
crédits
de la
justice
pour
2000
et sur
l'article 71 rattaché
Elle a décidé de proposer au Sénat d'
adopter
les
crédits de la
justice
,
l'article 71
rattaché sans modification
et l'
article additionnel après
l'article 71
proposé par le rapporteur spécial.
1
la première catégorie correspond strictement à la constatation de la non
occupation
d'un poste budgétaire. La seconde prend en compte l'effectif réel de la
juridiction,
déduction faite des divers congés, mises à disposition et décharges d'activité.
2
Nom donné aux emplois-jeunes créés au ministère de la justice
3
Il convient de rappeler que l'indépendance des magistrats,
réservée à la
seule activité juridictionnelle, n'exclut pas tout contrôle administratif dès
lors que
celui-ci ne porte pas sur le fond des décisions.