EXAMEN DES ARTICLES
I. DISPOSITIONS RELATIVES À LA PRISE EN COMPTE DES RESULTATS DU RECENSEMENT
ARTICLE PREMIER
Conditions
générales de prise en compte des résultats du recensement
de 1999 sur les dotations de l'Etat aux collectivités locales et
correction des effets secondaires de la réforme de la taxe
professionnelle
1. Règles générales de comptabilisation des variations de population dans le calcul de la population DGF (article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales)
Le I du présent article modifie l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, qui fixe le principe général des modalités de prise en compte des variations de population applicables à l'ensemble des articles de ce code relatifs à la répartition de la dotation globale de fonctionnement.
L'article L. 2334-2 dispose que " la population à prendre en compte pour l'application des dispositions de la présente section est celle qui résulte des recensements généraux ou complémentaires, majorée chaque année des accroissements de population dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Cette population est la population totale majorée, sauf disposition particulière, d'un habitant par résidence secondaire ".
Il ressort de cette définition que :
- la population prise en compte pour la répartition de la DGF n'est pas la population constatée à l'occasion des recensements . Il faut en effet lui ajouter les populations " comptées à part " , les étudiants (qui font l'objet d'un double compte, dans la commune où ils étudient et dans leur commune d'origine), et les résidences secondaires. Par ailleurs, les recensements complémentaire tiennent compte des accroissements de population liés aux programmes de construction engagés dans les communes.
- pour l'application des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la DGF, la totalité des variations de population sont prises en compte . Ces dispositions sont celles qui concernent les critères de répartition des dotations de solidarité (le potentiel fiscal, l'effort fiscal, et le revenu par habitant) et l'éligibilité à la DSU et à la DSR.
Toutefois, l'article L. 2334-9, relatif à la prise en compte des variations de population pour le calcul de la dotation forfaitaire , prévoit une dérogation à cette règle. En cas d'augmentation de la population, seuls 50 % des habitants supplémentaires sont pris en compte. Si la population diminue, la baisse n'est pas prise en compte et le montant de la dotation forfaitaire n'est pas modifié ;
La modification proposée par le I du présent article constitue une dérogation au principe général de prise en compte de la totalité des variations de population . Elle consiste à lisser sur trois ans la prise en compte des variations de population constatées à l'occasion du recensement général de population de 1999 (un tiers en 2000, deux tiers en 2001 et la totalité en 2002).
Par exemple, si le recensement général de population fait apparaître une baisse de 100 habitants dans une commune, seulement un tiers de la diminution, soit 33,3 habitants sera prise en compte en 2000. Ainsi, avec une baisse de population de 100, le potentiel fiscal de la commune aurait beaucoup augmenté. Avec la prise en compte de seulement un tiers de la baisse, l'augmentation du potentiel fiscal sera moindre.
A l'inverse, avec la prise en compte de seulement un tiers des augmentations, le potentiel fiscal des communes dont la population connaît une hausse diminuera moins en 2000 que si la totalité de la hausse était prise en compte.
Le même raisonnement s'applique pour l'effort fiscal et le revenu par habitant. S'agissant de l'effort fiscal, qui se compare à celui des communes appartenant à la même strate démographique, le lissage sur trois années des variations de population peut conduire à retarder d'un ou deux ans le changement de strate, et donc les bouleversement que ce changement serait susceptible de provoquer sur le niveau de l'effort fiscal d'une commune.
Le lissage sur trois ans peut également conduire à retarder la perte d'éligibilité d'une commune à une dotation de solidarité. Par exemple, la DSU est réservée aux communes de plus de 5000 habitants. Or, les résultats du recensement général font apparaître que cinq communes éligibles à la DSU en 1999 passent sous le seuil de 5000 habitants. Avec le lissage sur trois ans, ces communes pourront peut-être rester éligibles à la DSU une ou deux années supplémentaires.
Il convient de souligner que le lissage sur trois ans ne s'appliquera que pour les dispositions de la section I du chapitre IV du code général des collectivités territoriales relatif à la DGF, et pour les dispositions du code qui y renvoient. Par conséquent, pour le calcul ou l'éligibilité des dotations qui ne renvoient pas à l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales (par exemple la DGE ou le FNP), le lissage ne s'appliquera pas. La totalité des variations de population continuera à être prise en compte.
Le lissage sur trois est une disposition qui vise à favoriser les communes dont la population diminue. Pour illustrer ce point, l'exemple du potentiel fiscal est le plus parlant. En effet, les baisses de population se traduisent généralement, et mécaniquement 9 ( * ) , par une augmentation du potentiel fiscal. Comme l'augmentation du potentiel fiscal d'une commune est généralement synonyme d'enrichissement de la commune, elle conduit à réduire les éventuelles attributions de DSU ou de DSR de cette commune.
Le lissage sur trois ans permet donc de lisser l'augmentation du potentiel fiscal des communes dont la population diminue.
Votre commission des finances a conservé la logique du texte issu de l'Assemblée nationale. Elle a cependant souhaité ramener de deux à trois ans la durée du lissage de la prise en compte des variations de population constatées par les résultats du recensement général de 1999. Elle a adopté deux amendements en ce sens.
2. Règles particulières de comptabilisation des variations de population dans le calcul de la dotation forfaitaire (article L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales)
Le calcul de la dotation forfaitaire versée aux communes constitue une exception au principe de prise en compte de la totalité des variations de population fixé par l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales. En effet, l'article L. 2334-9 prévoit que " en cas d'augmentation de la population d'une commune constaté à l'occasion d'un recensement général ou complémentaire, la dotation revenant à cette commune est calculée en appliquant au montant antérieurement perçu un taux d'augmentation égal à 50 % du taux de croissance de la population telle qu'elle a été constatée ".
En d'autres termes, lorsque la population d'une commune augmente, sa dotation forfaitaire est revalorisée en tenant compte de la moitié des habitants nouveaux constatés en application des dispositions de l'article L. 2334-2.
L'article L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales est muet quant à la manière dont sont prises en compte les baisses de population pour la calcul des attributions de dotation forfaitaire. Ce silence signifie que le montant versé aux communes qui subissent des pertes de population n'est pas modifié par ces baisses.
Par conséquent, pour les communes dont la population augmente, les modifications apportées par le I du présent article à l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales conduisent à lisser la prise en compte des augmentations de population pour le calcul de la dotation forfaitaire . En application des règles de lissage sur trois ans, en 2000 , la dotation forfaitaire des communes dont la population augmente ne sera pas majorée du montant correspondant à 50 % des augmentations de population constatées par le recensement général de 1999, mais de seulement un tiers de ces 50 %. En 2001 , la dotation forfaitaire des communes dont la population augmente sera majorée du montant correspondant au deux tiers de 50 % des habitants nouveaux. En 2002 , le droit commun s'appliquera de nouveau et le montant de la dotation forfaitaire versée à ces communes prendra en compte 50 % des habitants nouveaux.
Le lissage sur trois ans aura pour effet de limiter fortement la progression de la dotation forfaitaire en 2000 et en 2001, ce qui est l'objectif recherché par le gouvernement.
Toutefois, la limitation de la progression de la dotation forfaitaire ainsi obtenue n'est pas suffisante 10 ( * ) .
Pour limiter davantage la progression de la dotation forfaitaire, le gouvernement a décidé de modifier également les règles applicables en matière de calcul de la dotation forfaitaire des communes dont la population diminue. Ainsi, le II du présent article modifie l'article L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales en prévoyant un régime dérogatoire, applicable en 2000, 2001 et 2002 aux communes dont la population diminue.
Ce régime dérogatoire est celui du gel pendant trois ans, à son niveau de 1999, du montant de la dotation forfaitaire versé aux communes dont la population diminue.
Ce régime dérogatoire prévoit le cas particulier des communes pour lesquelles le recensement général de 1999 fait apparaître une diminution de population et qui organiseront un recensement complémentaire en 1999, 2000, ou 2001. Dans ce cas de figure :
- soit la population ainsi obtenue est supérieure à la population constatée avant le recensement général de 1999 (qui a servi à déterminer le montant de la dotation forfaitaire en 1999). Dans ce cas, la dotation forfaitaire versée à la commune n'est plus gelée, mais majorée du montant correspondant à l'augmentation de la population entre la population prise en compte avant le recensement général de 1999 et la nouvelle population issue du recensement complémentaire ;
- soit la population ainsi obtenue est inférieure à la population prise en compte avant le recensement général de 1999. Dans ce cas-là, l'attribution versée à la commune reste gelée à son montant de 1999.
Votre commission des finances, en ramenant de trois à deux ans la durée de prise en compte des variations de population déterminée par la modification apportée par le I de l'article premier du présent projet de loi à l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, a, par ricochet, également lissé sur deux la durée de prise en compte des variations de population pour l'application des dispositions de l'article L. 2334-9, relatif au calcul de la dotation forfaitaire des communes dont la population augmente.
Elle a en outre adopté un amendement qui modifie le II du présent article sur deux points :
- il réécrit le texte actuel de l'article L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales en précisant que, d'une part, le taux de 50 % de la croissance de la population pris en compte pour majorer le montant de la dotation forfaitaire s'applique à la population constatée dans les conditions prévues à l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales et que, d'autre part, la majoration de la dotation forfaitaire s'applique à la dotation forfaitaire indexée dans les conditions prévues à l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, qui fixe les règles d'indexation de la dotation forfaitaire des communes. Cette réécriture du texte actuel ne modifie pas les règles applicables, mais les précise ;
- il tire les conséquences du raccourcissement de trois à deux ans de la période de lissage en limitant aux années 1999 et 2000 l'application des dispositions relatives aux communes qui subissent des pertes de population et qui organisent des recensements complémentaires ;
- il limite le gel du montant de la dotation forfaitaire aux seules communes pour lesquelles le calcul de la dotation forfaitaire de 2000, en tenant compte des pertes de population, aboutit à un montant inférieur à celui versé en 1999. Pour les autres, le montant de la dotation forfaitaire versé est celui qui résulte du calcul de la DGF en tenant compte des baisses de population.
La portée de cette mesure est la suivante :
En 2000, le taux de progression de la DGF totale est de 0,821 %. Par conséquent, en application des dispositions de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, la dotation forfaitaire devrait augmenter de la moitié de ce taux, soit 0,41 %. Pour les communes dont la population diminue de moins de 0,41 %, le calcul de la dotation forfaitaire en tenant compte des baisses de population produira un montant supérieur à celui de 1999. Les communes percevront alors ce montant.
En revanche, pour les communes qui perdent plus de 0,41% de leur population, le calcul de la dotation forfaitaire en 2000 produira un montant inférieur à celui de 1999. Dans ce cas-là, les communes continueront à percevoir leur attribution de 1999.
Ce dispositif ne jouerait que marginalement en 2000, compte tenu de la faible progression de la dotation forfaitaire. En revanche, en 2001, les estimations actuelles conduisent à penser que la dotation forfaitaire augmenterait de 1,3 %. Dans ce cas là, les communes qui ont perdu moins de 1,3 % de leur population 11 ( * ) pourraient voir leur dotation forfaitaire " dégelée ".
Avec un lissage en deux ans de la prise en compte des résultats du recensement, le coût de cet amendement s'établirait à environ 50 millions de francs en 2000 et à 250 millions de francs en 2001. Avec le lissage en trois ans, le coût serait de 30 millions de francs en 2000 et de 230 millions de francs en 2001.
3. Calcul de l'indice synthétique des ressources et des charges pour la dotation de solidarité urbaine (article L. 2334-17 du code général des collectivités territoriales)
Le III de l'article 1 er propose de lisser sur trois ans la prise en compte les résultats du recensement pour le calcul de la dotation de solidarité urbaine.
Le dispositif existant
La dotation de solidarité urbaine (DSU) a été créée par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991, dans le but de " contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de ressources et supportant des charges élevées ". Le mode de calcul actuel des attributions, ainsi que des critères d'éligibilité à la DSU, résultent des dispositions de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales.
La DSU est attribuée à certaines communes de plus de 5.000 habitants dont la liste est déterminée selon les critères définis à l'article L. 2334-16 et suivants du code général des collectivités territoriales.
Un indice synthétique des charges et des ressources permet de déterminer l'éligibilité des communes . Cet indice prend en compte le rapport des charges et des ressources d'une commune par rapport à la moyenne nationale, d'une part pour les communes de plus de 10.000 habitants, d'autre part, pour les communes de 5.000 à 9.999 habitants (article L. 2334-18 du code général des collectivités territoriales).
L'indice synthétique des charges et des ressources est composé de la manière suivante :
- 45 % du rapport entre le potentiel fiscal moyen des communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) et le potentiel fiscal par habitant de la commune considérée ;
- 15 % du rapport entre la proportion des logements sociaux de la commune considérée dans le parc total de logements ; et la proportion des logements sociaux dans le parc total de logements des communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) ;
- 30 % du rapport entre la proportion de bénéficiaires de prestations logements , y compris leur conjoint et les personnes à charge vivant habituellement au foyer, dans la commune considérée, et cette même proportion pour la moyenne des communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) ;
- 10 % du rapport entre le revenu moyen des habitants des communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) et le revenu moyen des habitants de la commune considérée.
Pour les attributions de DSU, les communes sont classées en fonction de la valeur décroissante de leur indice synthétique. Selon l'article L. 2334-16 du code général des collectivités territoriales, bénéficient de la DSU, les communes qui sont classées dans :
- les trois premiers quarts des communes de 10.000 habitants et plus ;
- le premier dixième des communes de 5.000 à 9.999 habitants ;
Les crédits réservés aux communes de plus de 10.000 habitants et aux communes de 5.000 à 9.999 habitants sont répartis entre ces deux catégories de communes au prorata de la population DGF qu'elles représentent.
L'attribution individuelle de DSU est fonction du produit de la population par la valeur de l'indice synthétique, pondéré par l'effort fiscal dans la limite de 1,3 . Pour les communes de plus de 10.000 habitants, l'Etat a mis en place un coefficient multiplicateur permettant de moduler l'attribution de la DSU en faveur des communes les plus défavorisées.
Le calcul de la DSU, défini par l'article L. 2334-18-2 du code général des collectivités territoriales, est donc le suivant :
a) pour les communes de 5.000 à 9.999 habitants :
DSU = (Indice synthétique) x (effort fiscal)* x (valeur de point) x (population DGF)
b) pour les communes de plus de 10.000 habitants :
DSU = (Indice synthétique) x (effort fiscal)* x (valeur de point) x (population DGF) x (coefficient multiplicateur)**
* dans la limite de 1,3
** soit : 2 - 2 x (rang de la commune / nombre de communes de métropole de plus de 10.000 habitants)
Le dispositif proposé : le lissage sur trois ans de la prise en compte des variations de population
Le III de l'article 1 er propose un lissage sur trois ans de la prise en compte des résultats du recensement pour le calcul des dotations de solidarité urbaine.
La population des communes est en effet prise en compte dans la détermination de l'indice synthétique, par le biais du potentiel fiscal et du revenu moyen par habitant de la commune :
- Le potentiel fiscal par habitant
Le potentiel fiscal d'une commune est défini par le montant des bases brutes des quatre taxes directes locales pondérées par le taux moyen national d'imposition à la taxe concernée. Le potentiel fiscal par habitant d'une commune est obtenu en rapportant celui-ci à la population communale du dernier recensement, majorée du nombre de résidences secondaires.
Les variations de population constatées par le recensement ont une incidence directe sur le potentiel fiscal par habitant des communes. En effet, les bases des différents impôts sont connus chaque année, alors que la population d'une commune n'est connue qu'à l'occasion des recensements. Les variations de population s'effectuent donc pratiquement à potentiel fiscal constant, et auront donc des conséquences significatives sur le potentiel fiscal par habitant. L'augmentation de la population d'une commune entraîne mécaniquement une diminution du potentiel fiscal par habitant, tandis qu'une diminution de la population provoque, à contrario, une hausse du potentiel fiscal par habitant.
- Le revenu moyen par habitant
Le revenu moyen par habitant d'une commune est également pris en compte dans le calcul de l'indice synthétique. Toutes choses égales par ailleurs, (à revenu constant), une hausse de la population entraîne une diminution du revenu moyen de la commune, et, en conséquence, une augmentation de l'indice synthétique pris en compte pour le classement des communes. L'augmentation de la population d'une commune entraîne donc une diminution de son revenu par habitant. Ce résultat est lié au " rattrapage " de la prise en compte des habitants par rapport à l'évolution des bases, puisque la prise en compte de la variation des bases des impositions locales précède de plusieurs années celle des variations de population.
Toutes choses égales par ailleurs, les communes dont la population augmente verront le montant de leurs attributions de dotation de solidarité urbaine augmenter.
Le calcul de l'indice synthétique prend notamment en considération : le rapport entre le potentiel fiscal moyen des communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, les communes de 5.000 à 9.999 habitants) et le revenu moyen des habitants des communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, les communes de 5.000 à 9.999 habitants). Par conséquent, dans l'hypothèse d'une augmentation homogène du revenus et des bases imposables pour l'ensemble des communes, toutes choses égales par ailleurs, une commune verra son classement progresser dès lors que son augmentation de population sera supérieure à celle constatée pour l'ensemble des communes de sa catégorie.
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Variation de population |
Revenu moyen par habitant |
Potentiel fiscal par habitant |
Classement |
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hausse > moyenne |
- |
- |
+ |
|
hausse < moyenne |
- |
- |
- |
|
baisse |
+ |
+ |
- |
L'éligibilité à la DSU et le montant des attributions de celle-ci sont largement déterminées par la variation de la population des communes par rapport à la variation moyenne de la population de la catégorie de commune considérée.
L'étalement de la prise en compte des résultats du recensement permet de lisser la variation du classement des communes déterminant leur éligibilité à la DSU . En effet, les communes perdant de la population verront leur dotation baisser, et certaines franchiront le seuil d'éligibilité à la DSU. Or, ces communes sont souvent celles qui connaissent d'importantes difficultés sociales et urbaines.
Au titre de l'année 2000, et dans l'hypothèse d'une prise en compte immédiate et intégrale des résultats du recensement, l'impact des variations de population dans le classement des communes serait particulièrement significatif, selon les estimations fournies par le ministère de l'intérieur :
- 696 communes de 10.000 habitants et plus seraient éligibles à la DSU, contre 680 en 1999 ;
- 23 communes franchiraient les seuil de 10.000 habitants et deviendraient éligibles à la DSU ;
- 14 communes deviendraient éligibles à la DSU du fait de la progression de leur rang dans le classement.
En contrepartie, 10 communes ne seraient plus éligibles à la DSU du fait de la détérioration de leur rang dans le classement. 11 communes passeraient sous le seuil des 10.000 habitants, dont 4 demeureraient éligibles à la DSU.
Les 23 communes dont la progression du rang leur permettent d'être éligibles à la DSU voient leur population augmenter en moyenne de 8,2%. En revanche, les 10 communes qui ne seraient plus éligibles à la DSU voient leur population diminuer en moyenne de 2,1 %.
De même, parmi les communes éligibles à la DSU en 1999 et qui le resteraient après la prise en compte des résultats du recensement, les 30 communes qui connaissent la plus forte progression de leur rang de classement voient leur population augmenter en moyenne de 12,1 %. En revanche, les 30 communes dont le rang se dégrade le plus enregistrent, en moyenne, des baisses de population de 7,5 %.
La corrélation entre les variations de population et le rang de classement des communes selon l'indice synthétique est donc significative. La prise en compte des résultats du recensement modifie le périmètre des communes éligibles à la DSU, mais a également un impact considérable sur la répartition des montants des attributions entre les communes éligibles.
La position de votre commision : un lissage des conséquences des résultats du recensement sur l'éligibilité des communes à la DSU et à la DSR doit être mis en oeuvre
Votre rapporteur remarque que la variation de la population entraîne un bouleversement du classement des communes, ainsi que des modifications importantes pour les attributions de dotation dont bénéficient les communes. Le lissage de la prise en compte des résultats du recensement atténuera les variations brutales des attributions.
A cet égard, le lissage en trois ans proposé par le texte du gouvernement est plus favorable que le lissage en deux ans préconisé par votre rapporteur.
Pour ne pas affaiblir le dispositif de lissage sur deux ans, qui est plus conforme aux besoins de la grande majorité des collectivités locales, votre rapporteur vous proposera deux amendements tendant à neutraliser les éventuelles conséquences négatives du lissage sur deux ans.
Dans le droit actuel, les articles L.2334-18-3 et L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales prévoient que, lorsqu'une commune cesse éligible à la DSU, mais également à la fraction bourgs-centres de la DSR, elle perçoit l'année suivante une garantie d'un montant équivalent à la moitié de la dotation perçue l'année précédente .
Votre rapporteur vous propose de mettre en place un régime dérogatoire à cette règle pour les années 2000 et 2001. Pour les communes qui cesseraient d'être éligibles à la DSU ou à la DSR " bourgs-centres " à l'une de ces dates, la garantie serait versée pendant deux ans. Son montant s'élèverait à 60 % du montant perçu l'année précédente la première année, et à 30 % l'année suivante.
4. Mode de calcul du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (articles L. 2531-13 et L. 2531-14 du code général des collectivités territoriales)
Le 1° du IV de l'article 1 er modifie les règles relatives au calcul du premier prélèvement au profit du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France.
Le I de l'article L. 2531-13 du code général des collectivités territoriales prévoit que l'assiette du premier prélèvement au profit du FSRIF est déterminée par la différence entre le potentiel fiscal des communes contributrices, qui sont les communes dont le potentiel fiscal est supérieur de 40 % au moins au potentiel fiscal moyen des communes de la région Ile-de-France, et le potentiel fiscal moyen des communes de cette région.
En raison de la disparition progressive des bases de taxe professionnelle assises sur les salaires, les potentiels fiscaux vont baisser. Par conséquent, la différence entre les deux montants va aboutir à un résultat inférieur à celui qui aurait été atteint en l'absence de réforme de la taxe professionnelle. Il en résultera une baisse des ressources du FSRIF 12 ( * ) , évaluée à 100 millions de francs par l'étude d'impact annexée au présent projet de loi. Ce montant est à mettre en rapport avec le montant total du premier prélèvement au profit du FSRIF, qui s'établit à 726 millions de francs en 1999.
Le dispositif proposé par le 1° du IV du présent article a pour objet de maintenir le montant du premier prélèvement au profit du FSRIF. Il y parvient en majorant le montant du potentiel fiscal des communes contributrices, ainsi que celui du potentiel fiscal moyen de la région, du montant de la compensation versée aux communes en contrepartie de la suppression de la fraction de l'assiette de la taxe professionnelle assise sur les salaires, dans les conditions prévues à l'article 44 de la loi de finances pour 1999.
Le 2° du IV du présent article étend le dispositif de lissage de la population résultant du recensement de 1999 à la population prise en compte pour la détermination du classement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale soumis au deuxième prélèvement pour le FSRIF, institué par l'article 95 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. La population prise en compte pour la détermination de ce deuxième prélèvement est celle définie par l'article R. 114-1 du code des communes, soit la population municipale totale et la population comptée à part.
Le V du présent article de l'article premier étend le dispositif de lissage de la population résultant du recensement de 1999 à la population prise en compte pour la détermination du classement des communes , déterminant l'éligibilité des communes au FSRIF. Cette mesure est identique et emporte les mêmes conséquences que pour la dotation de solidarité urbaine, et vise à éviter les modifications brutales du classement des communes éligibles au FSRIF.
Cependant, comme pour la dotation de solidarité urbaine, seules les communes de 5.000 à 9.999 habitants, d'une part, et de plus de 10.000 habitants, d'autre part, sont éligibles au FSRIF. Le lissage sur trois années de la prise en compte des résultats du recensement permettra d'atténuer l'impact des variations de population sur l'indice d'éligibilité et le classement des communes, mais n'aura pas de conséquence sur les effets de seuil provoqués par les variations négatives de population, faisant perdre à certaines communes le bénéfice de l'éligibilité au terme de la prise en compte des résultats du recensement. La perte d'éligibilité pourra être retardée (d'une année) grâce au lissage, mais le résultat sera identique au terme du processus, soit la perte des attributions de dotation.
5. Définition du potentiel fiscal des communes (article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales)
Lors de la discussion à l'Assemblée nationale, en première lecture, du présent projet de loi, les députés ont souhaité prendre en compte la compensation versée aux collectivités locales en contrepartie de la suppression des bases " salaires " de la taxe professionnelle pour le calcul du potentiel fiscal.
Cette modification de la définition du potentiel fiscal était nécessaire s'agissant des potentiels fiscaux pris en compte pour déterminer l'assiette du premier prélèvement au profit du FSRIF. Elle ne l'était pas absolument s'agissant de la définition " de droit commun " du potentiel fiscal. En effet, puisque l'ensemble des communes voient leurs bases de taxe professionnelle réduites progressivement de la fraction reposant sur les salaires, les écarts de potentiels fiscaux entre communes ne sont pas profondément affectés par la réforme de la taxe professionnelle.
Les députés ont toutefois souhaité limiter le plus possible les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle sur les écarts de potentiels fiscaux entre communes et ont, en introduisant un paragraphe I bis du présent article, modifié la définition du potentiel fiscal en disposant que celui-ci serait majoré du montant perçu par les communes au titre de la compensation de la réforme de la taxe professionnelle, dans les conditions prévues à l'article 44 de la loi de finances pour 1999.
Ils n'ont cependant pas précisé ce qu'il adviendrait de cette rédaction lorsque la compensation disparaîtra en 2004, et sera intégrée à la DGF.
En revanche, les députés ont prévu, au I ter du présent article, les conséquences de cette modification de la définition du potentiel fiscal pour les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale faisant application de la taxe professionnelle à la date de la réforme de la taxe professionnelle. Dans ce cas là , la compensation n'est pas versée aux communes-membres, qui ne percevaient plus de taxe professionnelle, mais au groupement, qui perçoit l'ensemble du produit de taxe professionnelle acquitté sur son territoire.
Le I ter du présent article prévoit que, dans ce cas là, le montant de la compensation perçue par le groupement sera répartie entre les communes au prorata des bases constatées sur leur territoire. Votre rapporteur considère qu'il aurait été plus judicieux de répartir ce montant au prorata de la population de chacune des communes membres.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.
ARTICLE 2
Conditions de prise en
compte des résultats du recensement de 1999 pour la dotation globale de
fonctionnement des départements
(art. L. 3334-2 du code
général des collectivités territoriales)
Cet article transpose aux départements les dispositions de l'article 1 er du présent projet de loi, relatives aux communes.
Il modifie l'article L. 3334-3 du code général des collectivités territoriales. Le texte de cet article est pratiquement identique à celui de l'article L. 2334-2 du même code. Il prévoit que " la population à prendre en compte pour l'application des dispositions de la présente section est celle qui résulte des recensements généraux, majorée chaque année des accroissements de population communaux constatés dans les conditions prévues à l'article L. 2334-2 ".
A la différence des communes, la population à prendre en compte pour le calcul de la DGF des départements est la population totale " sans doubles comptes ".
Le renvoi à l'article L. 2334-2 contenu dans la rédaction actuelle aurait pu suffire à étendre aux départements les dispositions relatives au lissage de la prise en compte des variations de population introduites dans l'article L. 2334-2 par le I de l'article 1 er du présent projet de loi.
Cette solution n'a pas été retenue et la rédaction proposée par l'article 2 précise que " lorsque le recensement général de 1999 fait apparaître une variation de la population d'un département (...), cette variation est prise en compte dans les conditions prévues aux troisième et quatrième alinéas de l'article L. 2334-2 ". Cette rédaction présente l'avantage de mettre en évidence le fait que le lissage de la prise en compte des habitants nouveaux est un dispositif transitoire, qui ne remet pas en cause les règles de droit commun.
Contrairement aux communes, les résultats du recensement seront sans conséquence sur la dotation forfaitaire des départements, dont le montant est proportionnel au montant total de la DGF des départements. L'article L. 3334-3 du code général des collectivités territoriales fixe cette proportion à 45 %.
En revanche, la première part de la dotation de péréquation versée aux départements, dont le montant représente 40 % des crédits de cette dotation, est répartie entre les départements en fonction du potentiel fiscal par habitants. Par conséquent, les résultats du recensement vont affecter la répartition de ces crédits entre les départements.
Par ailleurs, l'éligibilité à la dotation de fonctionnement minimale des départements prévue à l'article L. 3334-7 du code général des collectivités territoriales, et au mécanisme de solidarité financière entre les départements mis en place par l'article L. 3334-8 du même code, est déterminée en fonction de critères faisant intervenir le potentiel fiscal par habitant, de même que la détermination du montant des attributions versées à chacun des départements bénéficiaires.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 2 BIS
Définition du
potentiel fiscal des départements
(art. L. 3334-6 du
code général des collectivités territoriales)
Par symétrie avec les modifications qu'ils ont apporté à la définition du potentiel fiscal des communes au I bis de l'article 1 er du présent projet de lois, les députés ont également modifié la définition du potentiel fiscal des départements, en le majorant du montant de la compensation de la suppression de la fraction de l'assiette de la taxe professionnelle assise sur les salaires.
De cette manière, les modifications des écarts entre les potentiels fiscaux des départements qui auraient résulté de la suppression progressive de la part " salaires " de la taxe professionnelle peuvent être neutralisés.
Décision de la commission : votre commission vous recommande d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 3
Conditions de prise en
compte des résultats du recensement de 1999 pour le fonds de correction
des déséquilibres régionaux
(art. L.
4332-8-1 du code général des collectivités
territoriales)
Contrairement aux communes, aux départements et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les régions ne perçoivent pas de dotation globale de fonctionnement 13 ( * ) .
Il existe cependant l'équivalent d'une dotation de péréquation pour les régions : le fonds de correction des déséquilibre régionaux (FDCR), alimenté par un prélèvement sur les recettes fiscales des régions dont le potentiel fiscal par habitant est élevé. Les ressources du FDCR sont versées aux régions dont le potentiel fiscal par habitant est faible.
Le présent article a pour objet de préciser que, pour calculer le potentiel fiscal des régions en 2000, 2001 et 2002, les variations de populations constatées par le recensement général de 1999 sont prises en compte dans les mêmes conditions que pour les communes, c'est-à-dire en trois ans.
Les amendements adoptés par votre commission des finances au I de l'article 1er du présent projet de loi ont pour conséquence, par ricochet, de ramener à deux ans, en 2000 et en 2001, le lissage de la prise en compte des variations de population pour le calcul du potentiel fiscal des régions.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 4
Conditions de prise en
compte des résultats du recensement de 1999 pour la dotation globale de
fonctionnement des établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre
(art. L.
5211-30 du code général des collectivités
territoriales)
La dotation d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre est divisée, en application de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, en deux enveloppes :
- une dotation de base (15 % du total), calculée en fonction de la population totale des communes regroupées, pondérée par le coefficient d'intégration fiscale (CIF) de chaque EPCI ;
- une dotation de péréquation (85 % du total), calculée en fonction de la population totale regroupée, du CIF et du potentiel fiscal des EPCI.
1. Définition du potentiel fiscal de établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
Comme pour les communes, les départements et les régions, la suppression de la part " salaires " de l'assiette de la taxe professionnelle a pour conséquence de perturber les écarts relatifs de potentiel fiscal entre les EPCI. En effet, la part des salaires dans les bases de taxe professionnelle n'était pas la même dans tous les EPCI.
Afin d'éviter que la réforme de la taxe professionnelle ne se traduise par un bouleversement de la répartition des crédits de la dotation d'intercommunalité entre les différentes catégories d'EPCI, et entre les EPCI appartenant à une même catégorie, les députés ont également décidé de modifier la définition du potentiel fiscal des structures intercommunales, en le majorant du montant de la compensation qui leur est versée en contrepartie de la suppression de la part " salaires " de l'assiette de la taxe professionnelle ( I et II du présent article).
2. Règles générales de prise en compte des variations de population dans la répartition de la dotation d'intercommunalité
Le III du présent article dispose que, comme pour les communes, les départements et les régions, la prise en compte des variations de population des EPCI issues des résultats du recensement général de population de 1999 fait l'objet d'un lissage, dans les conditions prévues à l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, tel que modifié par le I de l'article 1 er du présent projet de loi.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
4
Dispositions budgétaires et comptables applicables
en cas de changement de strate démographique
(article
L.2331-4 du code général des collectivités
territoriales)
Les obligations budgétaires et comptables applicables aux communes ne sont pas les mêmes selon les strates démographiques. Par conséquent, lorsqu'une commune change de strate, elle doit se conformer à de nouvelles règles.
Le présent article additionnel a pour objet d'accorder aux communes qui changent de strate un délai d'un an pour s'adapter aux nouvelles règles.
Décision de la commission : votre commission vous recommande d'adopter le présent article additionnel.
* 9 Voir le 3 du B du I de la première partie de l'exposé général du présent rapport.
* 10 Voir le 1 du A du II de la première partie de l'exposé général du présent rapport.
* 11 Par exemple, une commune de 10.000 habitants qui aurait perdu moins de 130 habitants.
* 12 Voir 1 du B du I de la deuxième partie de l'exposé général du présent rapport.
* 13 L'article 73 de la d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a fixé les modalités de la suppression progressive de la DGF perçue par la région Ile-de-France. Le montant de cette DGF diminue chaque année de 10 % jusqu'en 2005. Les crédits ainsi " économisés " sont transférés pour un tiers à la DSU, un tiers à la DSR et un tiers à la dotation de fonctionnement minimale des départements.