II. LA " RESTAURATION " DU CERC
A. LA PROPOSITION DE LOI PORTANT CRÉATION DU CERC
Dès septembre 1997, M. Lionel Jospin, Premier ministre, envisageait un " réexamen de la situation " . C'est en définitive la voie de l'initiative parlementaire qui a été choisie.
1. Le rapport nuancé de Mme Join-Lambert
Par lettre du 30 septembre 1997, le Premier ministre -quatre mois après la nomination de son Gouvernement- confie une mission à Mme Marie-Thérèse Join-Lambert, inspecteur général des Affaires sociales.
Dans sa lettre de mission, M. Lionel Jospin, précise que " beaucoup ont regretté la disparition du CERC " et qu'il a été saisi de " demandes de réexamen de la situation " au regard du rôle qu'avait joué le CERC dans l'information et le débat économique et social.
Le Premier ministre ajoute dans sa lettre : " Il m'apparaît que cette question est importante et nécessite une réflexion approfondie ainsi que la consultation d'un assez grand nombre de partenaires (organisations syndicales, associations, administrations concernées, INSEE, instituts d'études et de recherche existants...). C'est pourquoi j'ai décidé de vous confier une mission à ce sujet avant de me déterminer, afin qu'après examen de la situation, vous me fassiez des propositions sur les évolutions souhaitables. "
A ce qui pourrait ressembler à une demande, à peine voilée, de " restauration " de l'ancien CERC, Mme Join-Lambert répond en janvier 1998 par un rapport nuancé.
Elle se prononce finalement en faveur d'un organisme nouveau, mieux dimensionné par rapport aux attentes des acteurs sociaux, centré sur l'étude de la répartition et des inégalités, " qui mêlerait le retour à ce qui faisait l'originalité et le succès de l'ancien CERC et le maintien de certains aspects du nouveau CSERC ", en particulier le maintien d'une équipe de petite taille inscrite dans une logique de réseau.
Elle précise que cet organisme n'aurait pas à émettre de recommandations, mission qui revient au commissariat général du Plan, mais qu'il serait chargé d'études spécifiques et d'un rapport, non pas annuel, mais périodique.
Elle indique enfin que le conseil du nouvel organisme devrait être composé " à l'image de l'ancien CERC " , c'est-à-dire comporter des personnalités représentatives de la société civile. Les rapporteurs n'appartiendraient pas nécessairement à l'INSEE ou aux grands corps ; leur nombre serait accru tout en restant dans la limite de douze à treize personnes. Leur durée de présence serait strictement limitée mais pourrait atteindre cinq ans. Le budget d'études serait augmenté et le champ des commandes élargi.
2. La tentative manquée lors du débat sur la loi de lutte contre les exclusions
On se rappelle qu'au cours du débat sur la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions , l'Assemblée nationale avait adopté, en nouvelle lecture, un amendement afin de reconstituer le CERC, faisant passer ainsi l'observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale , du niveau du Premier ministre, auquel il était initialement rattaché, à celui du ministre de l'emploi et de la solidarité.
Le Conseil constitutionnel a déclaré cette disposition contraire à la Constitution en constatant qu'il était irrégulier d'adopter, après la réunion de la commission mixte paritaire, une disposition nouvelle sans relation directe avec une autre disposition du texte en discussion ou sans nécessité d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen.
Il est à noter, qu'à la suite de cette opération manquée, la procédure de renouvellement des membres du CSERC n'a pas été engagée à l'automne 1998 et que, comme l'indique M. Michel Dollé, le directeur de cabinet du Premier ministre a, en novembre 1998, " exprimé au Président Cabanes son souhait que le conseil continue d'animer, pendant la phase transitoire de quelques mois, les travaux du CERC avant le vote d'une loi créant le nouveau CERC " 2 ( * ) .
3. La proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale
Ce n'est que le 31 mars 1999 qu'une proposition de loi, présentée par M. Jean Le Garrec et les membres du groupe socialiste et apprentés 3 ( * ) , a été déposée en ce sens à l'Assemblée nationale, examinée le 6 octobre en commission 4 ( * ) puis le 14 octobre en séance publique.
Le Gouvernement a, semble-t-il, été très désireux d'accélérer le passage au Sénat qui devrait avoir lieu le mercredi 26 janvier prochain dans le cadre d'une inscription à l'ordre du jour prioritaire de ses travaux, conformément à la décision prise en conférence des présidents.
L'empressement du Gouvernement contraste avec le peu d'enthousiasme de l'Assemblée nationale pour examiner les propositions de loi adoptées par la commission des Affaires sociales du Sénat.
Cette précipitation semble liée au fait que le CSERC, en phase transitoire prolongée, se vide, peu à peu, de sa substance : aucun nouveau recrutement n'est effectué par le conseil intérimaire, chargé " d'expédier les affaires courantes ", et les rapporteurs qui sont en place quittent l'organisme les uns après les autres, transformant le CSERC en une " coquille vide ".
L'organisme créé par la proposition de loi ne se situe pas en rupture complète avec celui auquel il doit succéder.
Le CERC " nouvelle formule " est toujours un conseil et non pas un centre autonome. Il faut y voir le souci de maintenir le principe d'une équipe de petite taille en mesure d'utiliser le potentiel des organismes existants plutôt que de recueillir ses propres statistiques.
Sa mission est étendue, outre la connaissance des revenus, à celle des inégalités sociales. Le principe d'une réflexion sur les liens entre l'emploi et les revenus est conservé, en ajoutant toutefois la notion de cohésion sociale.
Le conseil est toujours composé d'un nombre réduit de membres. Celui-ci serait de sept au lieu de neuf actuellement, les deux membres de droit n'ayant pas vocation à être maintenus dans le nouveau dispositif. Il est précisé par M. Jean Rouger, rapporteur à l'Assemblée nationale, que le nouveau conseil sera " en priorité ouvert sur la société civile ".
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Les propositions de loi du Sénat en instance à l'Assemblée nationale Les propositions de loi, adoptées par le Sénat sur le rapport de votre commission des Affaires sociales, qui sont en instance, voire en déshérence, à l'Assemblée nationale, sont extrêmement nombreuses. Ainsi en est-il de : - l'utile proposition de loi de M. Louis Souvet, tendant à diminuer les risques sanitaires liés à l'exposition de la musique amplifiée (adoptée le 15 janvier 1998 sur le rapport de M. Jean-Louis Lorrain) ; - la proposition de loi judicieuse de M. Jean Delaneau, tendant à élargir les possibilités d'utilisation des crédits du RMI (adoptée le 5 mars 1998 sur le rapport de M. Bernard Seillier) ; - l'excellente proposition de loi de MM. Christian Poncelet, Jean-Pierre Fourcade, Josselin de Rohan, Maurice Blin et Henri de Raincourt, tendant à alléger les charges sur les bas salaires (adoptée le 26 juin 1998 sur le rapport de M. Louis Souvet) ; - la pertinente proposition de loi de M. André Jourdain relative au multisalariat en temps partagé (adoptée le 11 mars 1999 sur le rapport de l'auteur) ; - la proposition de loi équilibrée et raisonnable visant à prévenir les conflits collectifs du travail et à garantir le principe de continuité dans les services publics (adoptée le 11 février 1999 sur le rapport de M. Claude Huriet) ; - l'ambitieuse proposition de loi de MM. Jean Arthuis, Guy Cabanel, Henri de Raincourt et Josselin de Rohan, relative à la famille (adoptée le 15 juin 1999 sur le rapport de M. Jean-Louis Lorrain) ; - les importantes propositions de loi de MM. Charles Descours et Jean Arthuis sur le développement de l'épargne retraite (adoptées le 14 octobre 1999 sur le rapport de M. Charles Descours) ; - les très récentes et complètes propositions de loi de MM. Jean Chérioux et Jean Arthuis tendant à favoriser le partenariat social par le développement de l'actionnariat salarié (adoptées le 16 décembre 1999 sur le rapport de M. Jean Chérioux). En revanche, le Sénat, peu soucieux en l'espèce d'une stricte réciprocité, n'a pas hésité, sur le rapport de votre commission, à adopter conforme la proposition de loi de l'Assemblée nationale visant à garantir le droit à l'accès aux soins palliatifs, il est vrai largement inspirée par les travaux de notre collègue, M. Lucien Neuwirth. De même a-t-il examiné avec la plus grande attention, toujours sur le rapport de votre commission, tant la proposition de loi de l'Assemblée nationale tendant à limiter les licenciements des salariés de plus de cinquante ans que la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale relative à la substitution de l'expression " aux opérations effectives en Afrique du Nord " par l'expression " à la guerre d'Algérie et aux combats en Tunisie et au Maroc ". |
B. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION
La proposition de loi qui, par certains aspects, rend hommage à la réforme voulue en 1993, comporte une volonté symbolique de " restauration ", que l'exposé des motifs n'explicite pas.
1. Un texte à caractère principalement réglementaire
La volonté de restauration ne ressort pas directement du texte de la proposition de loi qui constitue un cadre très général renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de constituer un nouvel organisme d'étude.
A cet égard, l'article 2 renvoie la nomination du président et des six membres du conseil à un décret, c'est-à-dire à une décision du Premier ministre, sans précision particulière. A vrai dire, cette délégation très large du Parlement au Gouvernement traduit bien le caractère réglementaire du dispositif.
a) Des dispositions essentiellement réglementaires
D'une manière générale, il est frappant de constater, en effet, que les dispositions de la proposition de loi, ne sont pas d'ordre législatif, mais plutôt d'ordre réglementaire.
L'article 3 précise que les rapports sont transmis au Parlement. De fait, dès lors que les rapports du CERC sont rendus publics, ce qui est obligatoirement le cas depuis 1976, il est bien clair que les parlementaires y ont accès. La procédure de publication des études du CERC, assortie d'une transmission au Premier ministre et aux présidents des assemblées parlementaires, peut être organisée par décret.
Il est indiqué, en outre, que le président du CERC peut être entendu par les commissions parlementaires. Il convient de rappeler à cet égard que l'article 5 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 prévoit déjà qu'une commission spéciale ou permanente peut convoquer toute personne dont l'audition est nécessaire. La précision de l'article 5 apparaît donc superflue, à moins qu'elle n'ait pour objet de restreindre les droits du Parlement.
Quant à l'article 4 interdisant aux membres du CERC de solliciter ou d'accepter des instructions extérieures, il est le strict décalque d'une disposition déjà prévue à l'article 4 du décret du 26 mai 1994 relatif au fonctionnement de l'actuel CSERC (cf. annexe n° 4) .
b) Une disposition législative contestable
Au fond, la proposition de loi ne comprend que deux dispositions vraiment de nature législative, l'une concernant les collectivités locales, l'autre relative à la nouvelle dénomination de l'organisme.
L'article 5 de la proposition de loi dispose que le CERC peut se faire communiquer tout élément nécessaire par les administrations de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics.
Il convient de rappeler que, pour ce qui concerne l'Etat et ses établissements publics sous tutelle, le Premier ministre est parfaitement en droit de s'adresser directement à ces derniers pour leur imposer des obligations d'information statistique. Au demeurant, l'article 8 du décret du 25 mai 1994, actuellement en vigueur, prévoit déjà une telle obligation (cf. annexe n° 4) .
En revanche, depuis les lois de décentralisation, une loi est effectivement nécessaire pour imposer une obligation d'information statistique aux collectivités locales.
Toutefois, on peut s'étonner de voir ainsi envisagée la possibilité d'enquête auprès des collectivités locales, alors qu'il est souhaité par ailleurs que le CERC conserve vocation, non pas à collecter des statistiques, mais à les commander auprès des organismes extérieurs. Surtout, il apparaît essentiel de ne pas multiplier de saisines, à des fins statistiques, des collectivités territoriales sans coordination d'ensemble : dans un régime décentralisé, il appartient logiquement au rapporteur général du CERC de prendre contact avec les associations d'élus pour déterminer dans quelles conditions des traitements statistiques sur échantillon peuvent être conduits. La seule disposition vraiment législative du texte apparaît donc contestable.
Avec humour, on peut observer que la deuxième novation législative de ce texte est d'ordre sémantique : il s'agit dans l'intitulé de la proposition de loi de rétablir l'acronyme CERC.
Le retour vers le passé s'effectue ici au prix d'un petit artifice qui est de ne pas retenir l'initiale du dernier mot de l'intitulé de l'organisme, à savoir le mot " social ". Cette initiative extrêmement symbolique montre bien le sens de la démarche voulue par nos collègues députés.
c) Des débats parlementaires équivoques
Le sentiment d'une possible " restauration " du CERC " à l'ancienne " transparaît plus nettement en revanche des débats à l'Assemblée nationale.
La notion d'indépendance est invoquée à de multiples reprises mais en même temps les déclarations de certains orateurs laissent à penser qu'ils souhaitent " prédéterminer " les conclusions du CERC.
Ainsi, M. Yves Cochet, après avoir rappelé que le CERC serait " un pôle d'information indépendant ", souligne que " le CERC se doit d'accompagner les politiques de l'emploi et, en particulier, la mise en oeuvre des 35 heures " ou encore que " la réussite de la réduction du temps de travail doit être garantie par les bons diagnostics du CERC ".
Votre rapporteur ne développera pas davantage la notion de " bon diagnostic " pour un organisme censé contribuer à la meilleure connaissance de la réalité économique et financière.
Par ailleurs, bien que l'on semble s'en tenir à l'idée d'un organisme léger qui évite de " s'enfermer dans une logique de superposition de compétences " pour reprendre la formule de M. Jean Rouger, rapporteur à l'Assemblée nationale, un autre orateur, M. Daniel Paul, cite longuement une contribution de l'ancienne équipe du CERC lors d'un colloque en 1994, qui met l'accent, au contraire, sur la mise en place d'une institution composée d'experts qualifiés sur une longue durée :
" Une information de qualité repose sur l'accumulation d'un savoir-faire rempart contre la passion du court terme et contre la tentation du jugement à l'emporte-pièce.
" Ce savoir-faire nécessite le développement de méthodes et l'acquisition progressive d'une expérience qui ne peut être capitalisée que dans la durée.
" Il ne saurait être remplacé par des expertises ponctuelles conduites par des équipes de passage. "
Au-delà d'une rhétorique séduisante, il faut éviter de retomber dans les travers reprochés à l'ancien CERC qui semblait peu à peu avoir perdu sa capacité d'innovation.
Les débats à l'Assemblée nationale illustrent bien les pressions qui s'exerceront pour un retour vers l'ancien CERC avec certains de ses défauts ; la loi semble de peu de poids si la volonté du Gouvernement ne s'exprime pas fermement en faveur d'un organisme qui assure la synthèse entre l'ancien CERC et le nouveau CSERC.
2. Le CERC ne mérite ni excès d'honneur, ni indignité
Afin de définir sa position sur la proposition de loi, votre commission a estimé que le nouveau CERC ne méritait " ni excès d'honneur, ni indignité " .
Il ne méritait pas un excès d'honneur , parce qu'il s'agit au fond d'un organisme qui a vocation à rassembler des statistiques, à les commenter et à les mettre en perspective. Il ne présente pas de recommandations mais " contribue à la connaissance " D'une certaine manière, on peut espérer que le traitement des statistiques se fera toujours de façon scientifiquement rigoureuse et objective.
En tout cas, le CERC ne peut être considéré comme une autorité administrative indépendante apte à trancher des litiges ou à prendre des décisions, comme le fait, par exemple, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) dont les membres sont nommés par le Président de la République, par le Président de l'Assemblée nationale et par celui du Sénat. Une telle forme de désignation des membres du CSERC serait à l'évidence disproportionnée par rapport à la mission de l'organisme.
S'agissant des règles de fonctionnement, entrer dans le détail des obligations de mobilité ou limiter les effectifs des rapporteurs ou la durée de leur mise à disposition serait sans doute excéder les limites des compétences du Parlement.
Aussi, votre commission n'a pas cru opportun d'aller excessivement dans le détail en fixant des bornes et des garanties plus précises à propos de la composition et du mode de fonctionnement du nouvel organisme, d'autant que, dans ce type d'organisme, l'indépendance repose plus sur la qualité des hommes que sur le formalisme de la procédure.
Votre Commission a estimé également que le sujet du CERC ne méritait pas davantage l'indignité d'une guerre législative.
Sur le principe, on ne saurait s'opposer à l'amélioration de la connaissance en matière de revenus et d'inégalités sociales. Il n'y aurait pas grand sens à engager, sur ce thème, un vaste débat législatif avec l'Assemblée nationale au cours de deux lectures dans chaque Assemblée, d'une commission mixte paritaire éventuellement infructueuse, suivie d'une nouvelle lecture dans chaque Assemblée et d'un dernier mot à l'Assemblée nationale. Le choix de légiférer par proposition de loi ne permet pas, en effet, au Gouvernement, pourtant largement à l'origine de ce texte, de déclarer l'urgence.
Quoi qu'il en soit, il serait peu compréhensible pour l'opinion publique que le Parlement se lance dans une guerre picrocholine sur l'avenir du CERC.
3. Une démarche raisonnable de retour du CERC vers le domaine réglementaire
La solution que votre commission vous propose de suivre est de ne pas donner à ce texte symbolique plus d'importance qu'il n'en mérite.
Aujourd'hui, il convient de replacer le CERC dans le domaine qui a été le sien et dans lequel il doit revenir, c'est-à-dire le domaine réglementaire.
En 1993, l'intervention législative était nécessaire et légitime. A cette époque, il s'agissait de réorienter l'action d'un organisme qui avait près de 30 ans d'existence et qui comprenait des personnels dont plus de la moitié était en place depuis plus de 15 ans.
Face au risque d'obstruction administrative, le Gouvernement et le Parlement devaient marquer clairement leur volonté de changement et envoyer un " signal fort " à l'égard de la structure administrative appelée à une réforme radicale : il fallait donner un " "coup de boutoir " pour modifier le cours des choses.
Aujourd'hui, la situation n'est plus la même et le diagnostic semble partagé tant sur le souci d'éviter l'alourdissement et le vieillissement de la structure que sur la nécessité de lier la réflexion sur les revenus à celle sur l'emploi.
Lorsqu'il a constitué le Conseil d'analyse économique (CAE), le Premier Ministre n'a pas estimé nécessaire de solliciter le Parlement. De fait, il n'est pas anormal de laisser le Premier Ministre organiser à sa guise les services placés auprès de lui et assumer la responsabilité de leur évolution et de leur efficacité. La responsabilité propre de l'exécutif comporte, au demeurant, la maîtrise des demandes de divers groupes de pression qui ne manqueront pas de lui être adressées et, particulièrement, de celles qui s'inspireront des errements antérieurs.
C'est pourquoi, votre commission a adopté un dispositif d'une parfaite simplicité consistant à abroger l'article 78 de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 à compter du 1 er avril 2000.
Dans l'intervalle des trois mois à venir, le Gouvernement sera à même de prendre le décret nécessaire et d'agir avec rapidité pour mettre fin au délitement progressif de l'actuel CSERC. Eventuellement, votre commission pourrait être sensible à un amendement du Gouvernement qui repousserait au 1 er juillet la date de l'abrogation, si celui-ci estimait nécessaire un délai supplémentaire.
Bien sûr, l'Assemblée nationale pourrait regretter que la " re-création " du CERC ne soit pas effectuée par la loi ; mais elle devrait comprendre que la position de votre commission -qui consiste à réaffirmer la pleine responsabilité du Gouvernement dans son champ de compétence- est plus conforme à l'esprit de la Constitution de la V ème République et vaut mieux que de se focaliser sur une revanche dont l'enjeu symbolique est largement virtuel.
* 2 In " Le CSERC, leçons d'une expérience " par Michel Dollé, rapporteur général du CSERC (30.09.99), document communiqué à votre rapporteur.
* 3 Proposition de loi AN n° 1516 (rectifié) du 31 mars 1999 relative à la création d'un Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC).
* 4 Rapport AN n° 1836 du 6 octobre 1999, fait au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales sur la proposition de loi de M. Jean Le Garrec, relative à la création d'un Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC).