Projet de loi relatif à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage

DELEVOYE (Jean-Paul)

RAPPORT 412 (1999-2000) - commission des lois

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Table des matières




N° 412

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 juin 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, relatif à l' accueil et à l' habitat des gens du voyage ,

Par M. Jean-Paul DELEVOYE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Robert Bret, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Edmond Lauret, Claude Lise, François Marc, Bernard Murat, Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11
ème législ.) : Première lecture : 1598 , 1620 et T.A. 349

Deuxième lecture : 2140 , 2188 et T.A. 456

Commission mixte paritaire : 2365

Nouvelle lecture : 2274 , 2405 et T.A. 511

Sénat
: Première lecture : 460 (1998-1999), 188 , 194 et T.A. 66 (1999-2000)

Deuxième lecture : 243 , 269 et T.A. 107 (1999-2000)

Commission mixte paritaire : 333 (1999-2000)

Nouvelle lecture : 352 (1999-2000)


Gens du voyage.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 14 juin 2000 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Paul Delevoye sur le projet de loi n° 352 relatif à l'accueil et à l' habitat des gens du voyage (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a fait valoir que les travaux de la commission mixte paritaire avaient mis en évidence un accord sur le constat de la situation actuelle laquelle était caractérisée par le manque de places disponibles, ce qui favorisait les tensions et les rapports de force. Il a relevé en revanche l'existence d'un désaccord entre l'Assemblée nationale et le Sénat sur les conditions de mise en oeuvre du dispositif et plus particulièrement sur le rôle qui devait être exercé par le représentant de l'Etat dans le département.

Rappelant les principales dispositions adoptées par le Sénat lors des lectures précédentes, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a notamment souligné que le Sénat avait prévu l'élaboration d'un schéma national pour l'accueil des grandes migrations traditionnelles et qu'il avait supprimé le pouvoir de substitution reconnu aux représentant de l'Etat. Il a fait observer que le Sénat avait préféré privilégier un dispositif incitatif dans le cadre d'un véritable partenariat entre l'Etat et les collectivités locales.

Le rapporteur a considéré que l'efficacité du nouveau dispositif ne pourrait reposer que sur un contrat très équilibré entre l'Etat et les collectivités locales. Il a en particulier souligné que cette efficacité serait subordonnée à la capacité de l'Etat à prendre les décisions adéquates notamment pour veiller au respect des interdictions de stationner en dehors des aires d'accueil aménagées. Il a regretté que le texte voté par l'Assemblée nationale manifeste un constat a priori sur l'incapacité des collectivités locales à appliquer la loi.

M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a alors jugé nécessaire de rétablir le schéma national pour l'accueil des grandes migrations traditionnelles ainsi que les dispositions précédemment adoptées par le Sénat qui traduisaient une véritable concertation avec l'Etat et excluaient toutes formes de coercition.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des Lois soumet au Sénat 20 amendements ayant notamment pour objet de :

- définir la notion de résidences mobiles, retenue par le projet de loi pour caractériser l'habitat des gens du voyage ( article 1 er ) ;

- prévoir l'élaboration d'un schéma national pour l'accueil des grands rassemblements traditionnels ou occasionnels ( article 1 er ) et affirmer le rôle du représentant de l'Etat dans le département à l'égard de ces rassemblements ( article 1 er bis) ;

- supprimer l'obligation de faire figurer les communes de plus de 5.000 habitants dans le schéma départemental ( article 1 er ) ;

- supprimer la faculté reconnue au représentant de l'Etat d'approuver seul le schéma départemental ( article 1er ) ;

- compléter la composition de la commission consultative départementale ( article 1er ) ;

- préciser les modalités de la coordination régionale en la limitant à la région d'Ile-de-France et en prévoyant, pour les autres régions, une coordination interdépartementale ( article 1er ) ;

- permettre une prolongation du délai de deux ans pour la réalisation des aires, en cas de difficultés techniques ou de procédure ( article 2 ) ;

- supprimer le pouvoir de substitution reconnu au représentant de l'Etat pour la réalisation des aires d'accueil ( article 3 ) ;

- prévoir une majoration de quatre habitants par place de caravane pour la population prise en compte dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement ( article 7 ) ;

- codifier dans le code général des collectivités territoriales les dispositions relatives au pouvoir de police du maire et à la procédure juridictionnelle d'évacuation forcée des résidences mobiles stationnant de manière illicite ( article 9) ;

- rétablir la compétence du juge administratif pour les occupations illicites du domaine public, sans préjudice de la compétence du juge judiciaire pour le domaine public routier ( article 9 ) ;

La commission des Lois propose au Sénat d'adopter l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi du projet de loi relatif à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, adopté par l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, le 23 mai dernier.

La commission mixte paritaire, réunie le 9 mai dernier, n'a pu aboutir à l'élaboration d'un texte commun. Ces travaux ont mis en évidence un accord sur le constat de la situation actuelle, caractérisée par un manque de places disponibles qui favorise les tensions et les rapports de force.

En revanche, ces travaux ont souligné une divergence de fond entre l'Assemblée nationale et le Sénat sur le rôle reconnu au représentant de l'Etat dans la mise en oeuvre du dispositif et, plus particulièrement, sur le pouvoir de substitution qu'en vertu de l'article 3 du projet de loi, celui-ci pourrait exercer à l'encontre d'une commune qui manquerait à ses obligations. Cette divergence de fond peut être reliée à celle portant sur la faculté ouverte au représentant de l'Etat par l'article 1 er , d'approuver seul le schéma départemental d'accueil des gens du voyage.

Alors que le Sénat a manifesté sa confiance dans les élus locaux pour appliquer la loi dans le cadre d'un partenariat bien compris avec l'Etat, l'Assemblée nationale fait au contraire un constat a priori sur leur incapacité à remplir leurs obligations.

A l'occasion de la nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a, pour l'essentiel, rétabli le texte qu'elle avait adopté lors de la première lecture. Dans ces conditions, les possibilités de rapprocher les positions des deux assemblées apparaissent limitées.

* *

*

A l'issue des deux lectures par l'Assemblée nationale et le Sénat, dix articles restaient encore en discussion sur les quinze articles que comportait le projet de loi après la première lecture.

A l'article 1 er , le Sénat avait tout d'abord souhaité, avec l'avis favorable du Gouvernement, donner une définition de la notion de résidence mobile qui conditionne l'application de plusieurs dispositions du projet de loi, notamment la procédure d'évacuation forcée prévue par l'article 9.

Le Sénat avait, en outre, prévu l'élaboration d'un schéma national pour l'accueil des grandes migrations traditionnelles, lesquelles lui avaient paru devoir relever de la responsabilité de l'Etat. Ce schéma national devrait prendre en compte les préoccupations d'aménagement du territoire.

S'agissant du schéma départemental, le Sénat avait supprimé la faculté pour le représentant de l'Etat d'approuver seul ce schéma.

Le Sénat avait également supprimé la mention obligatoire des communes de plus de 5 000 habitants dans le schéma départemental, jugeant que la définition d'un tel seuil pourrait être sans lien avec les réalités locales. Il avait précisé que le schéma départemental devrait recenser les terrains familiaux . Il avait établi un lien entre le schéma national et le schéma départemental. Il avait supprimé la mention du caractère opposable du schéma départemental, considérant qu'elle était soit superflue au regard du régime général des actes administratifs, soit de nature à créer une confusion en assimilant le schéma départemental à un document d'urbanisme.

En ce qui concerne la commission consultative départementale , le Sénat avait souhaité définir sa composition de manière exhaustive dans la loi.

S'agissant de la procédure de coordination des schémas départementaux, le Sénat avait prévu une coordination régionale en Ile-de-France et interdépartementale dans les autres régions. Il avait précisé que, dans tous les cas, les propositions de la commission régionale ou interdépartementale seraient soumises pour avis aux commissions consultatives départementales concernées.

L'article 1 er bis qui résultait des travaux du Sénat, affirmait le rôle du représentant de l'Etat à l'égard des grandes migrations, au titre de ses pouvoirs de police.

A l'article 2 , qui définit les obligations des communes, le Sénat avait souhaité autoriser une prolongation du délai de deux ans pour la réalisation des aires d'accueil, en cas de difficultés techniques ou procédurales.

A l'article 3 , si le caractère obligatoire des dépenses occasionnées par la réalisation et la gestion des aires d'accueil avait été admis par l'Assemblée nationale et par le Sénat, ce dernier avait en revanche supprimé le pouvoir de substitution du représentant de l'Etat, prévu par le projet de loi, en cas de carence de la commune.

A l'article 4, qui précise la participation financière de l'Etat à l'aménagement des aires d'accueil, le Sénat avait pris en compte la réparation des dommages éventuels.

A l'article 5, relatif à l'aide des organismes de sécurité sociale aux personnes gestionnaires des aires d'accueil, le Sénat avait substitué la notion de redevance à celle de droit d'usage retenue par l'Assemblée nationale.

A l'article 7 , qui majore la population prise en compte au titre de la DGF, le Sénat avait porté la majoration à quatre habitants par place de caravane.

L'Assemblée nationale avait pour sa part prévu une majoration de deux habitants par place pour les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine ou à la fraction bourgs centre de la dotation de solidarité rurale.

A l'article 8 , qui prévoit des dispositions relatives au droit de l'urbanisme , le Sénat avait jugé nécessaire de préciser que les terrains familiaux ne pourraient être aménagés que dans les zones constructibles.

A l'article 9 , qui complète les pouvoirs de police du maire et définit une procédure d'évacuation forcée des résidences mobiles stationnant de manière illicite, l'Assemblée nationale avait souhaité unifier ce contentieux entre les mains du juge judiciaire, alors que le Sénat avait préservé la compétence du juge administratif pour les occupations du domaine public.

Le Sénat avait par ailleurs spécifié que le maire pourrait prendre un arrêté interdisant le stationnement sur le reste du territoire communal dès la réalisation de l'aire d'accueil (solution du droit en vigueur) et non pas à compter de la mise en oeuvre de l'ensemble des obligations prévues par le schéma départemental.

Il avait par ailleurs permis que la procédure d'évacuation forcée soit mise en oeuvre par le maire à la demande du propriétaire du terrain, lorsque l'occupation illicite est de nature à porter atteinte à l'activité économique d'un bien ou d'une zone économique .

Enfin, l'article 9 bis , qui prévoyait les conditions d'hébergement des gens du voyage dans le cadre d'emplois saisonniers, issu des travaux de l'Assemblée nationale, avait été supprimé par le Sénat, lequel avait considéré que ces besoins devraient, par définition, être pris en compte lors de l'élaboration du schéma départemental.

* *

*

Tout en prenant en compte certains aspects des travaux du Sénat, l'Assemblée nationale , lors de l'examen du projet de loi en nouvelle lecture, a, pour l'essentiel, rétabli le texte qu'elle avait adopté en deuxième lecture.

C'est ainsi qu'elle n'a pas souhaité définir la notion de résidence mobile , en dépit de son impact sur un certain nombre de dispositions du projet de loi, notamment quant au champ des obligations faites aux communes et à la mise en oeuvre de la procédure d'évacuation forcée prévue par l'article 9 .

Elle n'a pas retenu l'élaboration d'un schéma national pour les grands rassemblements traditionnels pas plus qu'elle n'a souhaité affirmer le rôle du représentant de l'Etat pour ces grands rassemblements, préférant s'en tenir au projet initial du Gouvernement qui prévoit leur prise en compte dans le cadre des schémas départementaux.

L'Assemblée nationale a de nouveau précisé, à l'article 1 er , que les communes de plus de 5 000 habitants figureraient obligatoirement au schéma départemental.

Elle a néanmoins souscrit à la proposition du Sénat de faire figurer au schéma départemental le recensement des terrains familiaux, dans une annexe au schéma. Elle a en outre prévu le recensement des terrains devant être mis à la disposition des gens du voyage par leurs employeurs, notamment dans le cadre d'emplois saisonniers.

L'Assemblée nationale a par ailleurs rétabli la faculté pour le représentant de l'Etat d'approuver seul le schéma départemental, passé un délai de dix-huit mois. Elle n'a en revanche pas repris la précision selon laquelle le schéma serait opposable .

Elle a prévu, pour la commission consultative départementale, une composition conforme à celle qu'elle avait envisagé en deuxième lecture. Elle n'a pas accepté les modalités de coordination régionale et interdépartementale, envisagées par le Sénat.

Reprenant le texte qu'elle avait voté en première et en deuxième lecture pour l'article 3 du projet de loi, l'Assemblée nationale a rétabli le pouvoir de substitution du représentant de l'Etat aux communes qui n'auront pas satisfait à l'obligation de réaliser des aires d'accueil dans un délai de deux ans à compter de la publication du schéma départemental.

Elle a de même confirmé ses choix antérieurs aux articles 4 (participation financière de l'Etat à l'aménagement des aires d'accueil) et 5 (aide des organismes de sécurité sociale aux personnes gestionnaires des aires d'accueil).

A l'article 7 (majoration de la population prise en compte au titre du calcul de la DGF), l'Assemblée nationale a confirmé son choix de porter d'un à deux habitants la population prise en compte pour les communes éligibles à la DSU ou à la fraction bourgs centre de la DSR.

L'Assemblée nationale a admis, à l'article 8 (dispositions modifiant le code de l'urbanisme), la précision apportée par le Sénat selon laquelle les autorisations relatives à l'aménagement de terrains familiaux ne pourraient être délivrées que dans des zones constructibles . Elle a néanmoins jugé nécessaire de spécifier que les terrains concernés étaient des terrains bâtis ou non bâtis .

A l'article 9 (pouvoirs de police du maire - procédures d'expulsion), l'Assemblée nationale a également repris le dispositif qu'elle avait voté en deuxième lecture, en lui apportant néanmoins deux correctifs.

D'une part, elle a admis que la faculté pour le maire de prendre un arrêté interdisant le stationnement sur le reste du territoire communal devait être ouverte dès que la commune aurait rempli son obligation de mettre à disposition une aire d'accueil et non pas à compter de l'accomplissement de l'ensemble des obligations prévues par le schéma départemental.

D'autre part, elle a pris en compte le cas d'atteinte à la poursuite de l'activité économique d'un bien à usage industriel, commercial ou professionnel, ou de la zone économique environnante.

Cependant, elle a jugé préférable de confier directement au propriétaire du terrain privé la faculté de déclencher la procédure sans s'adresser au maire comme l'avait envisagé le Sénat.

Enfin, l'Assemblée nationale a maintenu la suppression de l'article 9 bis (hébergement des gens du voyage dans le cadre d'emplois saisonniers).

*

* *

A l'issue de l'examen par l'Assemblée nationale du projet de loi en nouvelle lecture, les points de convergence, s'ils méritent d'être relevés, demeurent néanmoins limités.

Ils portent sur le recensement dans le cadre du schéma départemental des terrains familiaux et des terrains mis à la disposition de travailleurs saisonniers ; sur la limitation aux seules zones constructibles de la délivrance des autorisations pour l'aménagement de terrains familiaux ; sur la faculté pour le maire de prendre un arrêté d'interdiction du stationnement sur le reste du territoire communal dès la mise à disposition d'une aire d'accueil et sur la mise en oeuvre de la procédure de référé dite d'heure à heure en cas d'atteinte à une activité économique.

Pour le reste, compte tenu des travaux de l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, votre commission des Lois ne peut que renouveler les analyses qu'elle a développées lors des lectures précédentes et inviter le Sénat à confirmer ses choix antérieurs.

La divergence essentielle entre l'Assemblée nationale et le Sénat portant sur le rôle dévolu au représentant de l'Etat est indissociable d'une vision plus générale sur les conditions d'exercice des compétences locales . Or force est de constater que le présent projet de loi, comme d'autres textes récents présentés par le Gouvernement et adoptés par la majorité de l'Assemblée nationale, traduisent une suspicion et une défiance marquée à l'égard des collectivités locales.

Votre commission des Lois entend dénoncer fermement le procès fait aux collectivités locales qui, avant même que la loi ne soit adoptée, sont suspectées de ne pas vouloir l'appliquer.

Le respect des principes de la décentralisation implique que les collectivités locales soient considérées comme des acteurs pleinement responsables dans le cadre des compétences qui leur sont dévolues par la loi.

Le choix du Gouvernement et de la majorité de l'Assemblée nationale traduit une interprétation erronée de l'article 72 de la Constitution. S'il ne saurait être question de contester le rôle de l'Etat dans la défense des intérêts nationaux, le contrôle administratif et le respect des lois, le principe de libre administration suppose, en effet, que les collectivités locales soient dotées d'" attributions effectives ". Tel ne peut être le cas si l'Etat peut se substituer purement et simplement à elles dans un domaine de compétences que la loi leur attribue, en approuvant seul le schéma départemental ou en réalisant des aires d'accueil en leur lieu et place.

Sur le plan pratique, de telles mesures coercitives ne pourront que nourrir des contentieux et des tensions auxquelles le législateur doit précisément se donner pour objectif de mettre un terme. Elles s'inscrivent, en outre, dans un contexte dans lequel nombre d'élus locaux expriment une méfiance sur la capacité de l'Etat à faire respecter la loi.

C'est pourquoi, privilégiant les formules incitatives dans le cadre d'un véritable partenariat entre l'Etat et les collectivités locales, votre commission des Lois vous propose de confirmer les choix antérieurs du Sénat.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Schéma départemental d'accueil
des gens du voyage

Cet article a pour objet, d'une part, de fixer le principe général de la participation des communes à l'accueil des gens du voyage, d'autre part, de préciser le contenu du schéma départemental et la procédure d'élaboration de ce dernier.

1. La participation des communes à l'accueil des gens du voyage

Le I
de l'article 1 er fixe le principe de portée générale de la participation des communes à l'accueil des gens du voyage et introduit la nouvelle notion juridique de " résidence mobile " qui doit permettre de définir la population concernée par cette politique d'accueil, en désignant l'" habitat traditionnel " des gens du voyage.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé la définition que le Sénat avait donnée de cette notion en deuxième lecture, avec l'avis favorable du Gouvernement.

La rédaction retenue par le Sénat reprenait la définition que le secrétaire d'Etat au logement avait lui-même donnée à l'Assemblée nationale en indiquant que " la résidence mobile doit s'entendre comme tout véhicule ou élément de véhicule constituant le domicile permanent de ses occupants et conservant des moyens de mobilité lui permettant de se déplacer par lui-même ou d'être déplacé par simple traction ". Il avait ajouté que " la définition vise donc la caravane et le camping-car et exclut les résidences mobiles de loisir, les habitations légères de loisirs, les mobiles homes posés sur les plots de fondations ".

Paradoxalement, le Gouvernement a souscrit à la suppression de la définition de la résidence mobile proposée par la commission des Lois de l'Assemblée nationale, lors de la nouvelle lecture du projet de loi.

Or cette notion de " résidence mobile " non seulement servira à définir le champ d'application de l'obligation pesant sur les communes mais également encadrera la mise en oeuvre des pouvoirs de police du maire, selon les dispositions de l'article 9 du projet de loi, qui, d'une part, permet l'interdiction du stationnement des seules " résidences mobiles mentionnées à l'article premier " sur le reste du territoire des communes ayant satisfait à leurs obligations et, d'autre part, prévoit une procédure d'évacuation forcée qui concerne spécifiquement ces " résidences mobiles " à l'exclusion de tout autre véhicule.

En conséquence, une définition juridique précise de ce qu'il faut entendre par " résidence mobile " apparaît nécessaire afin de prévenir des contentieux sur la qualification juridique des véhicules utilisés par les gens du voyage.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous suggère, par un amendement , de rétablir cette définition au présent article.

2. L'élaboration d'un schéma national pour les grands rassemblements traditionnels

Confirmant, comme lors des lectures précédentes, les choix du projet de loi initial, l'Assemblée nationale a décidé de faire prendre en compte ce type de rassemblements au niveau départemental. A cet effet, le schéma départemental devrait définir les emplacements susceptibles d'être utilisés temporairement pour ces rassemblements et déterminer les conditions dans lesquelles l'Etat intervient " pour assurer leur bon déroulement ".

Or, il paraît indispensable d'affirmer le rôle de l'Etat à l'égard de rassemblements qui par leur nature et leurs conséquences ne peuvent être appréhendés qu'à l'échelle nationale voire européenne.

Tel est l'objet du schéma national prévu par le I bis du présent article que, par un amendement , votre commission des Lois vous propose de rétablir.

Un autre amendement au II tend à assurer l'articulation des schémas départementaux avec le schéma national.

3. Le contenu du schéma départemental

Le II de l'article premier précise le contenu du schéma départemental.

• En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a, rétabli la précision selon laquelle toutes les communes de plus de 5 000 habitants devront figurer au schéma départemental.

Ce choix appelle les mêmes objections que lors des lectures précédentes sur la définition d'un seuil de population, qui pourra être sans lien avec les réalités locales. C'est pourquoi, par un amendement , votre commission des Lois vous propose de supprimer ce seuil.

• L'Assemblée nationale a en revanche souscrit, contrairement à la deuxième lecture, à la proposition du Sénat qui avait précisé que le schéma départemental devrait, en outre, recenser les terrains familiaux, aménagés par des gens du voyage en vue de l'accueil de caravanes, pour lesquels l'article 8 du projet de loi prévoit une procédure d'autorisation de nature à simplifier le régime juridique auquel ils sont soumis.

L'Assemblée nationale a choisi de faire figurer les résultats de ce recensement dans une annexe au schéma, solution qui peut être acceptée.

On rappellera que ce recensement ne concernera pas les terrains en tant que tels mais les autorisations d'aménagement qui pourront être délivrées sur le fondement de l'article L. 443-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'article 8 du projet de loi.

• L'Assemblée nationale a par ailleurs prévu le recensement, également dans l'annexe du schéma, des terrains devant être mis à disposition des gens du voyage par leurs employeurs notamment dans le cadre d'emplois saisonniers.

Elle a parallèlement confirmé le choix du Sénat de supprimer l'article 9 bis qui, introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, tendait à imposer à l'employeur, lorsque ces travailleurs sont des gens du voyage, de mettre à leur disposition, en cas de manque de disponibilité dans l'aire d'accueil ou de passage ou à défaut de telles aires, les emplacements nécessaires au stationnement des résidences mobiles sur le domaine de l'exploitation ou sur tout autre terrain dont l'employeur a la jouissance.

Le Sénat avait, en effet, considéré que, par définition, les besoins en stationnement des travailleurs saisonniers pouvaient parfaitement être pris en compte lors de l'élaboration du schéma départemental qui devra les intégrer dans l'évaluation du nombre d'aires d'accueil et de leur capacité.

La solution adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture peut donc être retenue dans son principe. Cependant, comme l'a fait observer le Gouvernement en défendant un sous-amendement en définitive écarté par l'Assemblée nationale, il n'existe pas d'obligation de mise à disposition de terrains pour les saisonniers. En conséquence, le schéma ne pourra que recenser les terrains de ce type existant dans le département sans pouvoir imposer une obligation spécifique dont le contenu et les limites seraient très floues . Votre commission des Lois vous soumet un amendement de clarification dans ce sens.

En toute hypothèse, cette question devra être réglée dans le cadre d'une concertation préalable entre les employeurs et les collectivités concernées.

3. Procédure d'élaboration et révision du schéma départemental

Le III de l'article premier précise la procédure selon laquelle le schéma départemental est élaboré et prévoit sa révision périodique.

Il prévoit la compétence conjointe du représentant de l'Etat et du président du conseil général pour l'élaboration du schéma départemental, ainsi que la consultation préalable des communes concernées.

La durée d'élaboration du schéma est, en outre, limitée à une période de dix-huit mois à compter de la publication de la loi.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli la précision selon laquelle, en cas de désaccord entre les autorités chargées d'élaborer le schéma départemental, le représentant de l'Etat serait habilité à approuver seul le schéma sans l'accord du président du conseil général.

Cette mesure de contrainte heurte directement l'idée d'un partenariat entre l'Etat et les collectivités locales dans la définition et la mise en oeuvre des mesures destinées à permettre l'accueil des gens du voyage. Elle n'est pas non plus conciliable avec la définition par le schéma d'actions conjointes, par exemple dans le domaine social, certaines de ces actions pouvant relever des compétences facultatives du département .

Par un amendement , votre commission des Lois vous suggère, en conséquence, de confirmer le choix du Sénat lors des précédentes lectures, en supprimant cette faculté reconnue au représentant de l'Etat.

L'Assemblée nationale n'a, en revanche, pas rétabli la précision selon laquelle le schéma serait opposable.

Le Sénat avait fait valoir que l'utilisation d'une notion bien connue en droit de l'urbanisme ne pourrait que prêter à confusion quant aux droits et obligations des communes et des tiers dans l'utilisation du sol.

4. La création de commissions consultatives départementales

Le IV de l'article premier institue dans chaque département une commission consultative associant des représentants des communes et des gens du voyage, en vue de l'élaboration et de la mise en oeuvre du schéma départemental. La commission départementale sera présidée conjointement par le représentant de l'Etat et par le président du conseil général, ou par leurs représentants.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli la rédaction qu'elle avait retenue en deuxième lecture qui ne prévoit pas de manière exhaustive la composition de cette commission.

Par un amendement , votre commission des Lois vous propose d'en revenir à la rédaction adoptée par le Sénat en deuxième lecture, qui permet de prendre en compte les différentes parties intéressées par l'accueil des gens du voyage.

5. Coordination régionale

Le V de l'article premier
, reprenant la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, prévoit une procédure de coordination régionale des travaux d'élaboration des schémas départementaux, dont serait chargée le représentant de l'Etat dans la région.

Il devrait réunir à cet effet une commission constituée de représentants de l'Etat dans les départements, du président du conseil régional et des présidents des conseils généraux ou de leurs représentants.

Par un amendement , votre commission des Lois vous suggère d'en revenir à la rédaction adoptée par le Sénat en deuxième lecture qui permet de promouvoir une véritable concertation entre l'Etat et les collectivités locales. Ce rôle de coordination serait, en conséquence directement confié à la commission. En outre, les propositions formulées par la commission régionale devraient être soumises pour avis aux commissions départementales.

Cette disposition serait limitée à la seule région d'Ile-de-France dont la situation paraît vraiment spécifique. Pour les autres régions, un autre amendement rétablit le VI supprimé par l'Assemblée nationale, qui prévoit une coordination interdépartementale entre les départements limitrophes.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 1 er ainsi modifié.

Article premier bis
Pouvoirs du représentant de l'Etat dans le département
dans le cadre des grandes migrations traditionnelles
des gens du voyage

Ayant repoussé l'élaboration d'un schéma national à l'article 1 er , l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, a supprimé cet article inséré par le Sénat en première lecture, qui tend à affirmer le rôle du représentant de l'Etat dans le département pour veiller au bon déroulement des grands rassemblements traditionnels.

Or cette mission spécifique reconnue au représentant de l'Etat est conforme aux missions que l'Etat doit exercer à l'égard des rassemblements traditionnels.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un amendement rétablissant l'article 1 er bis dans la rédaction adoptée par le Sénat en deuxième lecture.

Article 2
Obligations des communes

Cet article tend à préciser les obligations pesant sur les communes pour la création et la gestion des aires d'accueil.

• En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a repris le texte qu'elle avait retenu pour le I qui définit le contenu de l'obligation faite aux communes de réaliser des aires d'accueil.

Si les rédactions adoptées par l'une et l'autre assemblée sont assez proches, votre commission des Lois vous propose néanmoins par un amendement , de rétablir le texte voté par le Sénat en première lecture qui lui paraît plus précis.

• L'Assemblée nationale a par ailleurs supprimé le I bis de cet article, inséré par le Sénat, qui permet au représentant de l'Etat, sur la demande de la commune concernée, de prolonger le délai de deux ans octroyé aux communes pour réaliser une aire d'accueil, lorsque cette commune devrait faire face à des difficultés d'ordre technique ou procédural l'empêchant de satisfaire à ses obligations dans ce délai.

La rapporteuse de la commission des Lois a fait valoir que le pouvoir de substitution du préfet relevait de sa libre appréciation et qu'il ne serait pas automatiquement mis en oeuvre en cas de retard de la commune chargée de réaliser une aire d'accueil.

Par un amendement et pour les mêmes motifs que lors des lectures précédentes, votre commission des Lois vous propose de rétablir le I bis dont l'objet n'est pas de retarder la mise en oeuvre du schéma mais de tenir compte de difficultés dûment motivées rencontrées sur le terrain.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
Pouvoir de substitution du représentant de l'Etat

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le I de cet article qui tend à reconnaître au représentant de l'Etat un pouvoir de substitution dans les cas où les communes n'auraient pas rempli les obligations mises à leur charge par le schéma départemental.

Cette disposition coercitive est incompatible avec l'idée d'un partenariat qui doit présider à la mise en oeuvre du schéma. Elle traduit un désaccord profond entre l'Assemblée nationale et le Sénat qui s'est exprimé lors travaux de la commission mixte paritaire.

Le caractère obligatoire des dépenses relatives aux aires d'accueil - caractère qui leur est conféré par le II du présent article - devrait permettre de remédier aux éventuels cas de carence manifeste.

Dépenses obligatoires, elles pourraient, en conséquence, être inscrites d'office au budget de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale selon la procédure prévue par l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales, qui fait intervenir la chambre régionale des comptes.

Pour les mêmes motifs que lors des lectures précédentes, votre commission des Lois vous suggère, par un amendement, de supprimer le I du présent article. Elle vous soumet au II un amendement de conséquence.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
Participation financière de l'Etat
à l'aménagement des aires d'accueil

Cet article a pour objet de définir le montant de l'engagement financier de l'Etat pour la réalisation d'aires d'accueil ou l'amélioration des aires existantes. Il prévoit de porter la prise en charge par l'Etat qui s'élève actuellement à 35% des dépenses, à 70%.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a repris le texte qu'elle avait adopté en deuxième lecture. Elle a conséquence écarté la précision apportée par le Sénat sur la proposition de M . Patrick Lassourd, selon laquelle cette prise en charge par l'Etat porterait également dans la même proportion sur la réparation de dommages éventuels.

Par un amendement , votre commission des Lois vous suggère de rétablir cette précision, la capacité à faire face rapidement aux dégradations étant une condition préalable pour assurer la pérennité des aires d'accueil.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
(Livre VIII et articles L. 851-1, L. 851-2
et L. 851-3 du code de la sécurité sociale)
Aide des organismes de sécurité sociale
aux personnes gestionnaires d'aires d'accueil

Cet article institue une aide spécifique destinée à couvrir les frais de fonctionnement occasionnés par l'existence des aires d'accueil.

Lors des lectures précédentes, votre commission des Lois avait fait valoir que le montant de 10 000 F envisagé par le Gouvernement n'apparaissait pas suffisant au regard du coût de fonctionnement d'une aire d'accueil qui - compte tenu notamment des frais de gardiennage - peut s'élever de 30 à 50 000 F par place, voire plus dans certains cas.

C'est pourquoi, elle avait proposé au Sénat de préciser que le montant de l'aide ne pourrait pas être inférieur à 15 000 F. Cette disposition n'a néanmoins pas pu être votée par le Sénat, le Gouvernement ayant opposé l'irrecevabilité financière de l'article 40 de la Constitution.

On ne peut que déplorer que le Gouvernement n'ait pas apporté de réponse à cette question cruciale de l'aide au fonctionnement.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a par ailleurs rétabli la notion de droit d'usage perçu par les gestionnaires des aires d'accueil, dont les modalités de calcul devront être déterminées par la convention passée avec l'Etat.

Ce droit d'usage paraissant devoir être assimilé à une redevance , le Sénat l'avait qualifié comme tel. Il s'agissait notamment de clairement marquer que la délégation de la gestion de l'aire revêtirait le caractère d'une délégation de service public.

Pour les motifs énoncés lors des lectures précédentes, votre commission des Lois vous propose, en conséquence, de rétablir, par amendement , la notion de redevance de préférence à celle de droit d'usage.

Elle vous demande d'adopter l'article 5 ainsi modifié.

Article 7
(article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales)
Majoration de la population prise en compte
au titre du calcul de la DGF

Cet article tend à modifier le deuxième alinéa de l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, afin de majorer la population prise en compte dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF) d' un habitant par place de caravane située sur une aire d'accueil.

Lors des lectures précédentes, le Sénat s'était rallié à un amendement de M. Jean-Claude Peyronnet et des membres du groupe socialiste et apparentés portant à quatre le nombre d'habitants pris en compte par place de caravane, après que le Gouvernement eut opposé l'irrecevabilité de l'article 40 de la Constitution à l'amendement de la commission des Lois majorant l'aide forfaitaire à l'article 5 .

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait adopté en deuxième lecture qui porte la majoration de population à deux habitants pour les communes éligibles l'année précédente à la DSU ou à la fraction bourgs centre de la DSR.

Quelles que soient les modalités retenues, cette disposition pèsera sur les sommes disponibles pour la dotation d'aménagement et, en son sein, pour la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale. L'effort demandé aux communes aurait donc dû se traduire par un abondement supplémentaire de la DGF, dont le Gouvernement n'a pas pris l'initiative.

C'est pourquoi, votre commission des Lois avait jugé préférable d'accroître l'aide forfaitaire prévue par l'article 5.

Sous ces réserves majeures et compte tenu du refus du Gouvernement d'augmenter l'aide forfaitaire, une majoration de quatre habitants par place de caravane est plus conforme à la réalité des charges induites par le stationnement des gens du voyage sur les aires d'accueil. En outre, le texte adopté par le Sénat prévoit expressément la majoration à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement.

Votre commission des Lois vous soumet, en conséquence, un amendement rétablissant la rédaction du Sénat .

Elle vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié .

Article 8
(articles L. 111-1-2, L. 121-10 et L. 443-3 du code de l'urbanisme)
Dispositions modifiant le code de l'urbanisme

Cet article tend à modifier plusieurs dispositions du code de l'urbanisme, afin d'assurer la prise en compte des besoins en stationnement des gens du voyage dans les préoccupations d'urbanisme.

Au III qui prend en compte le cas particulier des terrains familiaux , en alignant les règles d'autorisation sur celles définies par voie réglementaire pour les terrains de camping, l'Assemblée nationale a souscrit à la précision apportée par le Sénat selon laquelle les autorisations ne pourront être délivrées que pour des terrains situés sur des zones constructibles . Il s'agit par cette précision de prévenir des situations de semi-sédentarisation sur des zones protégées ou ne possédant pas les équipements adaptés.

Elle a en outre indiqué que les terrains concernés pourraient être bâtis ou non bâtis . Cet ajout peut être accepté.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 9
Pouvoirs de police du maire - procédure d'expulsion

Cet article tend à préciser les pouvoirs de police des maires des communes ayant réalisé des aires d'accueil et à améliorer les procédures d'expulsion.

• Au I qui reconnaît au maire la faculté de prendre un arrêté interdisant le stationnement en dehors des aires d'accueil aménagées, l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a pris en compte les observations du Sénat qui avait fait valoir que cette faculté devrait pouvoir s'exercer dès la réalisation d'une aire d'accueil, comme le prévoit d'ores et déjà le dispositif issu de l'article 28 de la loi du 31 mai 1990, et non à compter de la mise en oeuvre de l'ensemble des obligations fixées par le schéma départemental comme l'envisageait le projet de loi.

La nouvelle rédaction retenue par l'Assemblée nationale relie cette faculté du maire aux obligations prévues par l'article 2 du projet de loi, obligations qui concernent la mise à disposition des gens du voyage d'aires d'accueil.

Cependant, l'Assemblée nationale - confirmant le choix du Gouvernement - a écarté toute codification de ces dispositions.

Or, les principes retenus en matière de codification justifient que ces dispositions figurent dans un code. En l'absence de proposition alternative, le choix du code général des collectivités territoriales paraît le mieux adapté, dès lors que ces dispositions concernent directement le pouvoir de police du maire.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un amendement rétablissant le texte voté par le Sénat en première lecture.

• Le II et le III de l'article 9 établissent une procédure spécifique permettant au maire d'obtenir l'évacuation forcée de résidences mobiles.

En nouvelle lecture et contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée nationale a confirmé son choix d'unifier ce contentieux entre les mains du juge judiciaire.

Si l'objectif de simplicité poursuivi par l'Assemblée nationale doit être partagé, il ne paraît pas opportun de modifier les règles générales de répartition des compétences entre les ordres de juridiction , à l'occasion de dispositions particulières intéressant les gens du voyage.

Comme votre commission des Lois - ainsi d'ailleurs que le Gouvernement - l'a fait valoir lors des lectures précédentes, le choix opéré par l'Assemblée nationale ne paraît, en outre, pas de nature à simplifier les procédures et pourrait même allonger les délais .

En particulier, dans la rédaction retenue par l'Assemblée nationale, le juge judiciaire ne pourrait que se déclarer incompétent s'il apparaissait que les véhicules stationnant illicitement sur le domaine public ne pouvaient être considérés comme des résidences mobiles au sens de l'article premier du projet de loi.

En outre, sans proposer de solution alternative et contrairement aux principes retenus en matière de codification, l'Assemblée nationale n'a pas souhaité codifier ces dispositions dans le code général des collectivités territoriales.

Confirmant sur ce point la position du Sénat, l'Assemblée nationale n'a en revanche pas repris les atteintes à la continuité des services publics parmi les motifs permettant au maire d'enclencher la procédure d'expulsion.

• Le IV ajouté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture prend en compte le choix du Sénat qui - à la suite d'une initiative de M. Nicolas About - avait rendu applicable la procédure de référé dite d'heure à heure, dans le cas d'atteinte à la poursuite de l'activité économique d'un bien à usage industriel, commercial ou professionnel, ou de la zone économique environnante.

Cependant, l'Assemblée nationale a jugé préférable de confier directement au propriétaire du terrain privé la faculté de déclencher la procédure sans s'adresser au maire comme l'avait envisagé le Sénat.

Cette modification paraît acceptable, l'essentiel étant de rendre applicable cette procédure pour remédier à des situations extrêmement préjudiciables à l'activité économique.

Votre commission des Lois vous soumet au II un amendement réaffirmant les principes suivants :

- la codification de ces dispositions dans le code général des collectivités territoriales, le choix de ce code paraissant adapté s'agissant de dispositions intéressant directement les collectivités locales et le pouvoir de police du maire.

- le rétablissement de la compétence du juge administratif s'agissant de l'occupation illicite du domaine public, sous réserve de rappeler la compétence du juge judiciaire sur le domaine public routier.

Le même amendement prend en compte, en les codifiant, les dispositions ajoutées par l'Assemblée nationale au IV de l'article 9.

Votre commission des Lois vous soumet également un amendement de conséquence supprimant le III et le IV.

Elle vous propose d'adopter l'article 9 ainsi modifié.

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Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.

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