B. L'APPLICATION DES « LOIS AUBRY », CAUSE OU PRÉTEXTE ?
La forte croissance des missions du ministère de l'emploi au cours des années 1990, dans un contexte de détérioration quasi-continue de la situation du marché du travail, n'aurait pas été accompagnée de la montée en charge de ses moyens en personnels, situation à l'origine de deux phénomènes : les services déconcentrés du ministère se sont trouvés dans une situation parfois extrêmement délicate pour faire face à leurs nouvelles missions, tandis que cette inadéquation entre des besoins grandissants et des moyens inchangés serait à l'origine des réels dysfonctionnements et irrégularités mis en évidence, notamment par la Cour des comptes, dans la gestion des personnels du ministère.
La mise en oeuvre de la réduction du temps de travail constitue l'une des nouvelles missions du ministère de l'emploi, au même titre que les emplois-jeunes par exemple. Pourtant, accroissant considérablement la charge des services, elle a pu constituer un motif apparemment légitime pour réclamer des créations d'emplois supplémentaires. Votre rapporteur est cependant contraint de constater qu'il a été extrêmement difficile au ministère de préciser la corrélation entre les créations d'emploi officiellement demandées au titre de l'application des « lois Aubry », et l'activité effective de ces nouveaux fonctionnaires.
1. Des emplois supplémentaires pour appliquer les 35 heures ?
Le bilan des créations et transformations d'emplois budgétaires au ministère de l'emploi est retracé dans le tableau ci-contre, pour la période 1997-2001.
Principales mesures budgétaires intervenues de 1997 à 2001
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LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
PLF 2001 |
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dégel de 250 emplois |
dégel des reliquats d'emplois gelés au 31.12.97 |
100 rompus temps partiel |
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Créations d'emplois |
15 inspecteurs du travail |
10 inspecteurs du travail |
20 inspecteurs du travail |
20 inspecteurs du travail |
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140 contrôleurs du travail |
90 contrôleurs du travail (86 CT, 2 CT Insee et 2 assistantes sociales) |
80 contrôleurs du travail (73 CT, 2 assistantes sociales, 5 CT Insee) |
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4 emplois d'administrateur civil (dont 1 au titre de la mobilité) |
4 administrateurs civils (dont 1 en déconcentré) |
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185 régularisations du CEF |
185 régularisations de CEF |
2 attachés INSEE |
2 attachés INSEE |
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2 médecins-inspecteurs du travail |
4 médecins inspecteurs |
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5 contractuels ingénieurs sécurité |
3 contractuels ingénieurs sécurité |
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8 emplois d'attachés d'administration centrale (dont 3 pour les services déconcentrés) |
9 attachés d'administration (dont 2 en déconcentré) |
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12 secrétaires administratifs (donc 10 régul. contrôleurs) |
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1 chargé d'étude documentaire |
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25 emplois de catégorie C (Perben) |
30 emplois de catégorie C (Perben) |
26 emplois de catégorie C (Perben) |
89 emplois pour régularisation précaires (donc 64 adjoints, 11 agents et 14 points cabinet) |
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6 autres régularisations (GPLI) |
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suppression de 50 emplois de B et de C |
suppression de 50 emplois de B et de C |
suppression de 150 catégorie
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suppression de 30 emplois de C |
suppression de 35 emplois de
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LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
PLF 2001 |
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Réformes statutaires |
Provision 5 MF (réforme corps inspection travail) |
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Transformations |
Transformation de 41 inspecteurs de formation professionnelle en inspecteurs du travail et directeur adjoint |
Transformation de 41 inspecteurs de formation professionnelle en inspecteurs du travail et directeur adjoint |
Transformation de 41 inspecteurs de formation professionnelle en inspecteurs du travail et directeur adjoint |
Transformation de 35 inspecteurs de formation professionnelle en inspecteurs du travail |
Transformation de 18 inspecteurs de formation professionnelle en inspecteurs du travail et un chef de service FP en DT et DA |
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30 transformations de catégorie C en catégorie B |
Transformation de 22 chefs de services FT en DT, DACF, DACN et en IPFPI |
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11 transformations d'IT en DA et DD |
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Transformations d'emploi liées au Durafour : création 2 ème et 3 ème grade de la nouvelle carrière des catégories B |
206 transformations d'AST en agents administratifs et inspecteurs service intérieur |
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360 transformations d'agents en adjoints |
365 transformations d'agents en adjoints |
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61 transformations de téléphonistes en adjoints administratifs |
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Transformation pour emploi de 2 chefs de mission, 3 directeurs de projet et 1 chargé d'étude documentaire principal, 1 chargé d'étude documentaire |
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LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
PLF 2001 |
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Repyramidage d'emplois (attachés, médecins) |
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Indemnitaire |
2 MF administrateurs civils |
4 MF contrôleurs |
22,7 MF |
28,3 MF répartis : |
40,30 MF (dont 17,94 MF pour la réforme de l'inspection du travail et statut d'emploi) |
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14,9 MF (dont 0,5 par transfert du secteur solidarité) |
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13,4 MF pour le corps de l'inspection |
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Mesures diverses |
1 emploi d'IHT (emploi sur crédits) |
4 emplois d'IHT (emploi sur crédits) |
5 emplois d'IHT (emploi sur crédits) |
1 emploi d'IHT (Parcours 3) |
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Revalorisation des taux de vacation des médecins COTOREP + 5 MF |
Vacations (Cotorep) : 1,8 MF |
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10 MF de remboursement de mises à dispositions d'autres administrations |
1,87 MF de remboursement de mise à disposition d'autres administrations |
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50 emplois supprimés |
50 emplois supprimés |
150 emplois supprimés |
30 emplois supprimés |
35 emplois supprimés |
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225 emplois créés (dont 185 CEF et 25 Perben) |
365 emplois créés (donc 185 CEF et 30 Perben) |
160 emplois créés (dont 26 Perben) |
135 emplois créés pour renforcement |
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Total |
95 créations d'emplois pour régularisations (dont 89 agents précaires) |
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2 MF indemnitaire |
4 MF indemnitaire |
22,7 MF indemnitaire |
28,3 MF indemnitaire |
40,30 MF indemnitaire |
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Source : ministère de l'emploi et de la solidarité |
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Si la ministre de l'emploi a été particulièrement discrète sur les moyens de ses services, à l'exception de ceux de l'ANPE, lors de la présentation du budget 2001, tel n'avait pas été le cas de son prédécesseur au cours de l'examen du budget de l'emploi 2000, au Sénat, le 6 décembre 1999.
Mme Martine Aubry déclarait ainsi 19 ( * ) : « enfin, l'effort de renforcement du service public de l'emploi concerne aussi les services du ministère, dont les moyens en personnels ne sont pas à la hauteur des missions. [...] Ces emplois [nouveaux] sont surtout affectés aux sections afin de mieux contrôler la bonne application du code du travail et, notamment, l'hygiène et la sécurité, qui est une des priorités que nous leur avons fixées - mais aussi d'accompagner et d'aider les entreprises dans les négociations, notamment mais pas seulement sur la durée du travail, et de renforcer le contrôle de la formation professionnelle ».
L'application de la législation relative à la réduction du temps de travail était donc, dans les propos de la ministre, l'une des raisons - mais pas la seule - des créations d'emplois budgétaires dans les services du ministère de l'emploi.
Pourtant, dans une circulaire du 29 septembre 1999 relative aux moyens en personnels dans le budget 2000, la ministre mettait au premier rang de ses préoccupations l'application des 35 heures : « ces créations d'emplois permettront de compléter les forces nécessaires à la mise en oeuvre de la « seconde loi » sur la réduction négociée du temps de travail [...] ».
En réalité, le ministère a lui-même placé ses services, avec les « lois Aubry », dans une situation souvent très inconfortable, en raison d'une réglementation particulièrement complexe et d'activités administratives croissantes, la gestion de ce dispositif étant extrêmement lourde.
Votre rapporteur avait d'ailleurs déjà démontré cette situation, dans le rapport qu'il a établi l'année dernière, avec notre collègue Gérard Braun, sur la gestion des personnels du ministère de l'emploi.
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L'application des « lois Aubry » par les services du ministère de l'emploi : des tâches administratives considérablement accrues Au cours de l'année 2000, votre rapporteur, de façon conjointe avec M. Gérard Braun, rapporteur spécial des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a effectué une mission de contrôle budgétaire portant sur la gestion des personnels du ministère de l'emploi et de la solidarité (section emploi) 20 ( * ) . Il ressort de ce contrôle que l'application de la législation relative à la réduction du temps de travail accroît considérablement les tâches administratives et de statistiques des services, placés ainsi dans une situation souvent extrêmement délicate. Il convient de rappeler les appréciations portées par certains services déconcentrés du ministère de l'emploi sur la façon dont ils ont dû s'adapter à cette législation particulièrement complexe. « La direction départementale de Paris a indiqué à vos rapporteurs que la loi Aubry I entraînait une modification de la fonction des agents afin de tenir compte du traitement des dossiers liés à la réduction du temps de travail, notamment en ce qui concerne le conventionnement et la tenue des statistiques hebdomadaires relevant de la compétence du service d'aide à la modernisation des entreprises. Quant au service des conventions et accords d'entreprises, il avait atteint à la mi-avril 2000 un volume d'enregistrement équivalent à celui d'une année ordinaire. Cette direction a également précisé que l'activité de l'inspection du travail s'était considérablement accrue suite au vote de la loi Aubry II, 60 % des questions auxquelles les agents de contrôle de ce service répondent actuellement concernant le temps de travail. Par ailleurs, la direction départementale de Paris s'est vu contrainte de multiplier les modules d'information et de formation des agents de ses services, mais aussi de développer les interventions en entreprise, afin de « vendre » les 35 heures. Du reste, la loi Aubry II a « nécessité un effort sans précédent » pour s'en approprier les dispositions, d'autant plus que « les services de l'administration centrale alertés n'ont pas communiqué d'informations sur le dispositif dans les délais répondant aux besoins des services et des entreprises ». Or, cette direction départementale estime, à bon droit, ne pas disposer d'effectifs suffisants pour faire face à cette charge de travail accrue, étant précisé que « l'activité du service de l'aide à la modernisation des entreprises restera soutenue ». Quant au service des conventions et accords collectifs, il remplit ses missions, mais « au détriment du travail de codification transmis à la direction régionale ». La direction départementale du Nord-Valenciennes a créé un service d'appui technique afin de coordonner le travail des cinq sections d'inspection du travail intervenant à l'occasion de la mise en place de la réduction du temps de travail, et composé de trois agents : deux contrôleurs du travail et un agent de catégorie C. Or, ce service spécialisé a été créé à effectifs constants, et, surtout, au détriment d'autres activités de la direction départementale. Ainsi, le contrôleur, qui était précédemment chargé de la lutte contre le travail illégal n'a pas été remplacé. Quant aux deux autres postes, ils ont fait l'objet de permutations internes au détriment du service du contrôle de recherche d'emploi. En outre, il a été précisé à vos rapporteurs que « les services renseignements ont à répondre à des questions de plus en plus délicates par rapport à la mise en place des 35 heures », d'autant plus qu'est « à observer un regain des conflits liés aux 35 heures ». Du reste, la direction régionale du Nord-Pas-de-Calais a conclu que « la mise en place des 35 heures tant dans les services que dans les entreprises privées, ne peut qu'alourdir la charge de travail des services déconcentrés ». La direction régionale de Midi-Pyrénées a précisé, en ce qui la concerne, que « la loi relative à la réduction du temps de travail a entraîné une très forte mobilisation des services régionaux qui ont dû faire face, à effectif constant, à de multiples tâches nouvelles et à une amplification de celles existantes », et que l'accomplissement de ces missions « a imposé de différer l'accomplissement d'autres tâches ». En outre, « la complexité du dispositif statistique mis en place n'a pas, en particulier, facilité le travail ». Interrogée sur la façon dont elle envisageait son rythme d'activité futur, la direction départementale a indiqué que « l'extension du champ d'application de la réduction du temps de travail à l'ensemble des entreprises devrait provoquer l'arrivée d'un nombre massif d'accords que les services ne pourront absorber à effectif constant ». La direction régionale de Corse a estimé que « si la suppression du conventionnement pour l'accès aux exonérations de charges sociales [avec la loi Aubry II] va alléger la charge des services « emploi », le contrôle même a posteriori des accords signés dans les petites entreprises sans de réelles structures syndicales va mobiliser fortement l'inspection du travail ». Dès lors, « le temps nécessaire sera pris sur d'autres tâches de contrôle ». Et un chef de service d'une direction régionale de conclure : en matière de complexité d'application, la loi sur les 35 heures « est la pire mesure qu'on ait jamais eue »... Il apparaît ainsi que la réduction du temps de travail a été imposée de façon autoritaire, non seulement aux entreprises, mais également aux services déconcentrés du ministère de l'emploi lui-même, qui sont obligés d'adapter leur fonctionnement à une décision venue de l'administration centrale qui, non contente d'exiger « du chiffre », peut ensuite légitimement arguer de la charge de travail très lourde de ses services déconcentrés pour demander la création d'emplois nouveaux » . |
D'ailleurs, comme l'a reconnu un haut-fonctionnaire auditionné par votre rapporteur, « la réduction du temps de travail est devenue prioritaire dans l'activité des services, alors que d'autres activités, comme le contrôle de l'emploi, ont été négligées ».
2. L'impossibilité de justifier ces créations d'emplois
Le ministère de l'emploi a vu ses effectifs budgétaires croître de 258 postes de 1999 à 2001, soit :
- en 1999 : 10 postes d'inspecteur du travail et 140 postes de contrôleur du travail, outre l'autorisation de recrutement sur des fractions d'emploi libérées par le temps partiel ;
- en 2000 : 20 postes d'inspecteur du travail et 88 postes de contrôleur (86 contrôleurs du travail et 2 contrôleurs de l'INSEE) ;
- en 2001 : 20 postes d'inspecteur du travail, 78 postes de contrôleur (73 contrôleurs du travail et 5 contrôleurs de l'INSEE) et 10 postes de secrétaire administratif permettant de régulariser la situation de 10 contrôleurs en administration centrale, et donc de procéder à 10 recrutements supplémentaires dans les services déconcentrés.
Toutefois, sur l'ensemble de ces 258 créations d'emplois, l'affectation de postes spécifiquement dédiés à la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail n'a été effectuée qu'en 1999 , soit 10 postes d'inspecteur du travail et 90 postes de contrôleur (85 contrôleurs du travail et 5 contrôleurs de l'INSEE). 38,8 % des créations d'emplois au ministère ont donc été spécifiquement affectées à l'application des « lois Aubry ».
Cette proportion est à la fois faible par rapport au total des créations d'emplois au regard de la priorité que constituent les 35 heures pour le gouvernement, et importante quand on considère qu'une mesure comme celle-là, uniforme, autoritaire et étatiste, nécessite la création d'emplois de fonctionnaires supplémentaires.
Le coût budgétaire de ces créations d'emplois s'est établi à 31,5 millions de francs en 1999, 47,2 millions de francs en 2000 et 49,8 millions de francs en 2001, soit un total de 128,5 millions de francs sur trois ans . Sur cet ensemble, le coût budgétaire des 100 postes dédiés à la réduction du temps de travail en 1999 s'établissait à 18,4 millions de francs, soit 14,3 % du total.
De façon générale, la répartition des moyens entre services est réalisée sur une base d'indicateurs généraux et de critères de répartition, réactualisés chaque année, « à charge pour les chefs de service d'organiser leur activité selon leurs contraintes et spécificités locales » comme l'a indiqué la DAGEMO à votre rapporteur.
Modalités retenues pour les directions départementales
• Attribution d'un socle de 1 directeur (hors Corse du Sud) et 3 A, 3 B et 2 C
• Pour les fonctions d'inspection du travail :
1 inspecteur du travail par section
2 contrôleurs et
1,5 C pour 33 000 salariés
• Pour les sections détachées : 0,5 B et 0,5 C par site délocalisé avec un forfait de 4 sites pour Paris
Emplois utilisés : 819 A
1215
B
893 C
• Répartition du solde des emplois attribués au vu des indicateurs retenus :
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Indicateurs |
Poids |
Observations |
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Population active |
10 % |
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Population salariée |
20 % |
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Sans emploi |
30 % |
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DEFM indemnisés |
40 % |
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Chômeurs de longue durée |
40 % |
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Bénéficiaires du RMI |
20 % |
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Nombre d'établissements |
20 % |
De + de 50 salariés pour les A
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Dossiers COTOREP |
10 % |
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Effet « structures » |
10 % |
Forfait pour les A |
• Garantie d'un seuil minimal pour chaque direction départementale (hors Lozère) de 7 B et 11 C
Désormais, la population salariée est prise en compte à hauteur de 20 % et la population active qui était prise en compte à hauteur de 30 % ne l'est plus qu'à hauteur de 10 %. Par ailleurs, afin de prendre en considération un certain nombre de fonctions logistiques ou fonctionnelles (gestion du personnel et des moyens, maintenance informatique), dont l'importance croît en fonction de la taille de la direction, les emplois précédemment affectés au titre d'un forfait et les contrôleurs dévolus à la réduction du temps de travail sont répartis proportionnellement au nombre d'agents déterminé par les autres indicateurs plafonné à 16 pour les agents de catégorie B et à 26 pour les agents de catégorie C.
Modalités retenues pour les directions régionales
• Attribution d'un socle de 1 directeur, 3 A, 6 B et 6 C
• Attribution de 7 emplois de catégorie A au titre des fonctions « spécifiques » : médecin, inspecteur, ingénieur de sécurité, analyste, organisateur régional, économiste, attaché INSEE, chef du service de contrôle de la formation professionnelle
Emplois utilisés : 242 A
132 B
132 C
• Répartition du solde en fonction des indicateurs retenus :
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Indicateurs |
Poids |
Observations |
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Nombre de DD dans la région |
1/8 |
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Nombre d'établissements |
1/8 |
|
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Nombre de salariés |
1/8 |
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Nombre de DEFM |
1/8 |
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Nombre de DEFM de - de 25 ans |
1/8 |
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Contrôle de la formation professionnelle |
2/8 |
1/8 pour les B et C |
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Nombre d'organismes de formation |
50 % |
|
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Masse financière contrôlable |
50 % |
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Montant des crédits gérés |
1/8 |
2/8 pour les B et C |
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Crédits FSE |
60 % |
|
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Crédits CPER |
40 % |
La fonction de contrôle de la formation professionnelle et de gestion des contrats de plan était auparavant prise en compte à raison de 2/7 des effectifs, calculés par rapport au nombre d'organismes de formation (à hauteur de 70 %) et du montant des crédits CPER (à hauteur de 30 %). Pour 2001, 2/8 des effectifs, pour moitié en tenant compte du nombre d'organismes de formation, et, pour l'autre moitié, de la masse financière contrôlable, serait affecté à la fonction contrôle de la formation professionnelle. La situation particulière de l'Ile-de-France - la concentration d'un certain nombre d'organismes collecteurs notamment - a conduit à diminuer la dotation pour cette région. A la charge de travail engendrée par les contrats de plan a été ajoutée la prise en considération des crédits du Fonds social européen (FSE). Il y est attribué 1/8 des effectifs. Les effectifs ainsi déterminés ne prennent pas en compte les agents au titre de l'assistance technique. Enfin, compte tenu de la nature des tâches effectuées, les proportions 2/8 pour le contrôle de la formation professionnelle et 1/8 pour la gestion des crédits, retenues pour la répartition des emplois de catégorie A, ont été inversées pour les catégories B et C.
Au total, selon une évaluation interne réalisée en 1999 sur la base d'extrapolations du dispositif d'application de la « loi de Robien », le ministère de l'emploi concluait à un besoin d'environ 400 agents pour la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail.
La DAGEMO a indiqué à votre rapporteur que, « si l'on estime qu'outre les 100 agents affectés en 1999, un tiers des nouvelles créations a été consacré à la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail, on peut conclure que ce besoin a été comblé pour moitié par des créations nettes et pour moitié par des redéploiements d'activité ».
Cette estimation est cependant extrêmement vague et incertaine , la DAGEMO, en réponse à votre rapporteur, ayant indiqué que la répartition de ces emplois « ne permet pas de distinguer les fonctions réellement exercées par les agents, du fait de la méthodologie suivie au cours des années, pour l'affectation des moyens » !
Cette incertitude quant à l'affectation des emplois nouveaux n'est en fait pas très étonnante, lorsque l'on sait que, selon la DAGEMO, « le temps moyen nécessaire au traitement d'un dossier [sur les 35 heures] , de la première information au suivi de l'application, est très difficile à mesurer. De ce fait, les besoins engendrés par la mise en oeuvre du dispositif ne sont pas réellement quantifiables , même s'ils sont indéniables ».
Ainsi en est-il des besoins en personnels suscités par la mise en oeuvre des 35 heures comme de leur impact sur le niveau de l'emploi : ils sont importants, mais ne seront jamais vraiment connus...
* 19 Journal officiel des débats parlementaires, Sénat, n° 94, séance du lundi 6 décembre 1999, page 6948.
* 20 Rapport d'information n° 65, Mieux employer les personnels du ministère de l'emploi (2000-2001).