Dette publique : une législature pour rien

GLOSSAIRE

Besoin de financement :	Partie des dépenses publiques qui n'est pas financée par des ressources propres des administrations publiques. Additionné avec les acquisitions nettes d'actifs financiers, il a pour contrepartie la dette publique.
Besoin de financement primaire :	C'est le besoin de financement moins les dépenses d'intérêt.
Composante conjoncturelle du besoin de financement public :	Il s'agit de la partie du besoin de financement public qui résulte de l'impact de l' écart de croissance (voir infra ) sur les recettes publiques ^35 ( * ) .
Composante structurelle du besoin de financement public :	Elle s'obtient en soustrayant du besoin de financement public sa composante conjoncturelle.
Croissance potentielle :	La croissance potentielle correspond au rythme de croissance résultant, pour une économie, de l'augmentation non inflationniste du facteur travail augmentée des gains de la productivité apparente du travail.
Croissance tendancielle :	La croissance tendancielle correspond au rythme de croissance moyen connu sur longue période par une économie.
Ecart de croissance :	L'écart de croissance est égal à l'écart entre la croissance effective et la croissance potentielle (ou tendancielle). Positif, il signifie que l'économie est dans la phase haute de son cycle, négatif, dans sa phase basse.
Effet « boule de neige » de la dette :	Il s'agit de la variation autonome de la dette publique qui résulte de l'écart entre le coût de la dette publique et le taux de croissance nominale du PIB.
Valeur nette :	La valeur nette d'un agent est la différence entre ses actifs et ses passifs. Dans les comptes de patrimoine de la Comptabilité nationale, elle est calculée en tenant compte des prix des actifs et des passifs.

ANNEXES

ANNEXE N° 1 :

DE QUELQUES PROBLÈMES DE COMPTABILISATION DE LA DETTE PUBLIQUE

Les débats sur la dette publique sont centrés sur le concept de dette publique défini par le Traité sur l'Union européenne et ses protocoles financiers annexés. Mais, le chiffre qui en résulte n'est pas immédiatement disponible à partir des différents états que les responsables - ou simplement les personnes intéressées par la matière - de la politique des finances publiques manient usuellement. Plusieurs étapes doivent être parcourues pour y aboutir.

La dette publique en comptabilité nationale

La première étape vise à évaluer la dette publique dans les concepts de la comptabilité nationale.

Il n'existe pas de définition particulière de la dette publique dans le système européen de comptes 95 (SEC 95). Mais des dispositions générales concernent les administrations publiques, les passifs financiers et leurs règles de valorisation.

Il résulte de ces dispositions que l'encours des engagements des administrations publiques doit être enregistré dans les comptes nationaux à leur valeur de marché au début et à la fin de la période comptable, dans le patrimoine d'ouverture et dans le patrimoine de clôture du secteur des administrations publiques.

L'encours de la dette publique selon les comptes nationaux se rapproche donc de la somme de tous les passifs financiers du secteur des administrations publiques.

Les principaux passifs financiers des administrations publiques recensés sont les :

Numéraires et dépôts, dont :

- numéraire : émission de monnaie métallique (compte d'opérations monétaires du Trésor),

- dépôts transférables : soit les dépôts qui peuvent être convertis à tout moment en numéraire (en particulier, les dépôts des correspondants du Trésor),

- autres dépôts : dépôts à terme (de type CODEVI).

Titres (autres qu'actions), dont :

- titres à court terme : y figurent les bons du Trésor à taux fixes et à intérêts précomptés (BTF d'une durée d'un an ou moins), et les bons du Trésor à taux fixe et à intérêts annuels (BTAN d'un terme entre 2 et 5 ans),

- titres à long terme : obligations assimilables du Trésor (OAT, plus de 5 ans),

- produits dérivés : options, warrants, swaps, « futures ».

Crédits, dont :

- les crédits à court terme  : l'échéance du crédit est normalement d'un an au plus (exemple : les concours de la Banque de France),

- les crédits à long terme : l'échéance du crédit est normalement d'un an au moins . On y retrouve essentiellement les emprunts bancaires des collectivités locales.

Autres comptes à payer :

- crédits commerciaux et avances : il s'agit principalement de crédits à court terme accordés aux administrations par leurs fournisseurs (fourniture de biens et services),

- autres comptes à payer, à l'exclusion des crédits commerciaux et avances : il s'agit principalement d'avances sur opérations de répartition (impôts, cotisations sociales, salaires, loyers, etc.).

Ce recensement appelle plusieurs observations. On peut d'abord déplorer que, selon les comptables nationaux eux-mêmes, les autres comptes à payer « restent en partie un poste d'ajustement des comptes financiers où figurent des décalages comptables mal identifiés et dont la fiabilité comptable est souvent mise en question ».

La seconde observation, plus fondamentale, conduit à souligner les problèmes de frontières que pose le recensement de la dette publique.

A ce titre, on soulignera, en premier lieu, que le parti pris consistant à considérer que la dette publique est celle des administrations publiques, s'il a pour lui la simplicité, est peu adapté si l'on souhaite prendre une vue exacte de la dette que sont appelées à supporter les administrations publiques, et ce en raison de la définition particulière du secteur des administrations publiques en comptabilité nationale.

Selon elle, une unité institutionnelle doit être classée dans le secteur des administrations publiques si elle est à la fois :

- contrôlée par une administration (qui en détermine la politique générale), et

- non marchande (ses ventes couvrent moins de 50 % de ses coûts de production).

Ces deux critères ont des implications susceptibles de réduire sensiblement la dette publique apparente par rapport à la dette publique réelle.

Le critère du contrôle conduit à exclure des administrations publiques des unités privées, pourtant largement dépendantes du financement public, telles les fondations ou associations par exemple.

Surtout, le critère de financement des coûts de production conduit à exclure du champ de la dette publique la dette d'un grand nombre d'unités du secteur public dont la viabilité économique n'est pas telle qu'elles puissent faire face à leur endettement (Charbonnages de France, par exemple).

En second lieu, il faut observer que seuls les engagements explicites des administrations publiques sont recensés, ce qui conduit à exclure de leur passif la totalité de leurs engagements implicites et, tout particulièrement, les engagements en matière de retraites.

De la dette publique en comptabilité nationale à la dette publique au sens de Maastricht

La seconde étape consiste à opérer le passage de cette dette publique à celle correspondant à la définition du Traité sur l'Union européenne.

Le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs avait spécifié les règles de comptabilisation de la dette (dettes brutes, consolidées à l'intérieur des APU). Le règlement relatif à l'application du protocole a précisé les conventions à appliquer.

Seuls certains engagements sont « computés ». La dette publique comprend tous les engagements des administrations publiques (APU) (au 31 décembre) mais dans les seules catégories suivantes du système européen de comptabilité nationale (SEC) :

- numéraires et dépôts ;
- titres à court terme ;
- obligations ;
- autres crédits à court, moyen et long terme.

Il en résulte notamment que les crédits commerciaux et les décalages comptables, qui sont comptabilisés dans la dette publique par les comptables nationaux, sont exclus de la dette. Néanmoins, les Etats membres sont invités à fournir (« pour mémoire ») les estimations dont ils disposent sur les crédits commerciaux.

En outre, à la différence des comptes de patrimoine de la comptabilité nationale, la dette est calculée en valeur nominale et non en valeur de marché . Plus précisément, la valeur nominale d'un engagement est sa valeur faciale, sauf s'il est indexé. Dans ce cas, il est réévalué en fonction de l'indexation afin d'éviter une sous-évaluation manifeste de l'encours de dette.

A l'inverse, il existe des risques de surestimation par la valeur faciale dans le cas de titres assortis d'une forte décote (obligations à coupon zéro par exemple). Il est ainsi prévu qu'en cas d'écart « considérable » entre valeur faciale et valeur actuelle d'un engagement, les Etats membres fourniraient des informations expliquant les causes et la portée de cette différence.

Enfin, il s'agit d'une dette consolidée. Il faut observer que les opérations de consolidation ont pour effet de réduire très nettement le montant de la dette publique (de 72,6 milliards d'euros en 2000), mais aussi de brouiller le partage de la dette publique au sens du Traité sur l'Union européenne entre les différentes catégories d'administrations publiques.

On trouvera, ci-après, le passage, en 2000, de la dette publique en comptabilité nationale à la dette publique notifiée à la Commission européenne.

			2000 (en millions d'euros)
	S13	Dette comptabilité nationale Total administrations publiques	1 036 084
		Passage à la dette consolidée (1) AF 2 Consolidation des dépôts AF33 Consolidation des titres autres qu'actions AF 4 Consolidation des crédits	34 213 13 577 24 806
		Passage à la valeur nominale (2) AF33 Ecart de valorisation sur obligations	42 967
		Exclusion des autres comptes à payer et des intérêts courus non échus (3) AF 7 Autres comptes à payer AF 28, 38, 48 Intérêts courus non échus	105 332 3 836
		Ajustements statistiques (4)	1 959
		Dette notifiée à la Commission = Dette comptabilité nationale -(1) - (2) - (3) - (4)
	S13	Total administrations publiques	809 173
L'ensemble de ces conventions appelle plusieurs observations. Le champ des engagements couverts est restrictif : Au risque de sembler insistant, il faut souligner que la référence aux seuls engagements explicites des administrations publiques laisse de côté tous leurs engagements implicites - leur « hors-bilan » -, ce qui confère à la mesure de la dette publique un caractère pour partie irréaliste. Le champ des APU et leur rôle d'intermédiaire financier : La frontière du secteur des APU est relativement floue, ce qui affecte sensiblement la mesure de la dette publique.

Par exemple, le caractère public ou privé des fonds de retraite et de sécurité sociale est susceptible de fausser les comparaisons de dette publique entre pays. Ainsi, la part des organismes privés de capitalisation est quasi-nulle en France dans le total des prestations « vieillesse » versées aux ménages, mais atteint près de 70 % au Royaume-Uni. De même, les Pays-Bas se distinguent de leurs partenaires par la place des fonds de pension privés qui gèrent par un système de capitalisation l'ensemble des retraites, hormis celles des fonctionnaires.

Par ailleurs, les administrations publiques exercent plus ou moins le rôle d'intermédiaires financiers vis-à-vis des entreprises publiques. La dette publique en serait gonflée en Belgique. Un phénomène important concernant l'Allemagne est la reprise de montants considérables de dettes par les APU (dette des sociétés ferroviaires de l'Est et de l'Ouest par un Fonds des chemins de fer, dette de la Treuhandanstalt) représentant au total environ dix points de PIB.

Ainsi, de nombreuses disparités liées au rôle joué par les APU dans des contextes nationaux très différents peuvent rendre plus difficiles les comparaisons de dette publique.

La consolidation de la dette :

L'intensité des relations financières entre sous-secteurs des APU est très différente selon les pays. Compte tenu de cette intensité en France, la consolidation modifie assez sensiblement le niveau de la dette rapportée au PIB, du fait de l'obligation qu'ont les collectivités locales de déposer l'intégralité de leur trésorerie sur un compte du Trésor.

Sous l'effet cumulé de la consolidation, de l'élimination des crédits commerciaux et décalages comptables, et de la convention de valorisation (valeur nominale), l'indicateur français s'établissait ainsi, pour l'année 1992, à 39,5 % contre 52,7 % avant ces rectifications méthodologiques.

* ³⁵ Et sur quelques dépenses, principalement les dépenses d'indemnisation du chômage.