B. ... MAIS ELLES APPELLENT DES OBJECTIONS...
L'obligation imposée aux Etats d'atteindre rapidement une cible d'excédent structurel élevé suscite d'abord la critique, un peu récurrente lorsqu'on examine les règles du pacte, de sa déliaison avec la situation conjoncturelle.
La trajectoire des finances publiques ne peut être définie sans considérer celle-ci.
Votre rapporteur répète que si les périodes de haute conjoncture doivent être mises à profit pour améliorer la situation structurelle des finances publiques, ce qui est conforme à une conception contracyclique de la politique budgétaire, il faut s'abstenir de consacrer des orientations conduisant à des politiques budgétaires délibérées manifestement procycliques excepté dans les situations, heureusement rares, de dérapage excessif des soldes publics .
Mais, il faut aussi souligner qu'une position de fort excédent structurel suppose un sur-équilibre permanent susceptible d'exercer des effets pervers. Deux sortes de conséquences peu désirables risquent d'être associées à une telle prescription :
La première d'entre elles vient de ce qu'en une telle configuration, la dette publique serait amenée à disparaître. Or, si un excès de dette publique doit être proscrit, une dette publique nulle n'a pas de justification économique et pourrait détourner l'épargne nationale vers des titres publics étrangers.
La seconde vient de ce qu'une telle contrainte pourrait conduire à sacrifier les dépenses publiques les plus utiles si elle ne devait pas se traduire par une hausse des prélèvements obligatoires, qui serait très préjudiciable.
Plus le niveau de la cible d'excédent structurel serait élevé, plus il faudrait redouter que la contrainte sur les dépenses publiques ne conduise à réduire les dépenses les plus aisément ajustables, l'investissement public parmi d'autres.
A ce sujet, votre rapporteur souhaite apporter quelques éclairages.
La mise en oeuvre d'une règle d'excédent structurel reviendrait à ce que la totalité des investissements publics soit financée par des ressources propres. En bref, le recours à l'emprunt serait proscrit.
Cette solution est nettement plus rigoureuse que celle parfois évoquée de plafonner l'emprunt au montant des investissements. Cette dernière proposition, pour intéressante qu'elle soit, semble à votre rapporteur susceptible d'être soit trop, soit trop peu rigoureuse.
Trop rigoureuse dans les périodes où la politique budgétaire doit répondre aux besoins de stabilisation économique, sauf à ce que, comme au Royaume-Uni, ce plafond soit à respecter sur la durée du cycle.
Trop peu rigoureuse dans les périodes où il est fondé que la politique budgétaire soit neutre ou restrictive. S'il est vraisemblable que les investissements publics aient, pour certains d'entre eux, un impact sur le régime de croissance, le lien entre investissement et ressources propres des administrations publiques est nettement plus lâche que pour les investissements privés. Les « retours » sur les investissements publics sont, du fait de la gratuité usuelle de leur usage, structurellement plus faibles que dans la sphère marchande. Celle-ci n'en autofinance pas moins une partie importante de ces investissements. Il apparaît logique qu'il en aille de même s'agissant des investissements publics. Enfin, un argument pratique conduit à redouter qu'une certaine « créativité comptable » ne conduise à atténuer l'intérêt d'établir un lien étroit entre déficit et investissement public.
Ainsi, si la norme de déficit structurel à définir doit certainement ne pas être indifférente au niveau des investissements publics, elle ne devrait pas être étroitement décalquée de celui-ci.
|
Investissement public en pourcentage du PIB (en %) |
||||||
|
Allemagne |
France |
Italie |
Irlande |
Portugal |
Zone euro |
|
|
1970 |
4,5 |
4,1 |
3,2 |
4,5 |
3,8 |
|
|
1971 |
4,4 |
4,0 |
3,0 |
4,7 |
3,8 |
|
|
1972 |
4,0 |
4,0 |
3,2 |
4,4 |
3,7 |
|
|
1973 |
3,8 |
3,7 |
2,8 |
4,9 |
3,5 |
|
|
1974 |
4,0 |
3,7 |
3,0 |
6,0 |
3,5 |
|
|
1975 |
3,8 |
4,2 |
3,4 |
5,3 |
3,7 |
|
|
1976 |
3,4 |
4,0 |
3,3 |
4,4 |
3,5 |
|
|
1977 |
3,2 |
3,4 |
3,2 |
4,5 |
3,3 |
|
|
1978 |
3,2 |
3,2 |
2,9 |
4,6 |
3,1 |
|
|
1979 |
3,4 |
3,3 |
2,9 |
5,2 |
3,0 |
|
|
1980 |
3,5 |
3,4 |
3,2 |
5,7 |
3,1 |
|
|
1981 |
3,2 |
3,4 |
3,7 |
5,5 |
3,0 |
|
|
1982 |
2,8 |
3,6 |
3,8 |
5,1 |
3,0 |
|
|
1983 |
2,5 |
3,3 |
3,7 |
4,5 |
2,9 |
|
|
1984 |
2,4 |
3,2 |
3,6 |
3,9 |
2,8 |
|
|
1985 |
2,3 |
3,4 |
3,7 |
3,9 |
2,9 |
|
|
1986 |
2,4 |
3,4 |
3,5 |
3,6 |
2,9 |
|
|
1987 |
2,4 |
3,2 |
3,5 |
2,7 |
2,9 |
|
|
1988 |
2,3 |
3,6 |
3,4 |
1,8 |
2,9 |
|
|
1989 |
2,3 |
3,7 |
3,3 |
1,8 |
2,9 |
|
|
1990 |
2,3 |
3,6 |
3,3 |
2,1 |
2,9 |
|
|
1991 |
2,7 |
3,8 |
3,2 |
2,2 |
3,1 |
|
|
1992 |
2,9 |
3,8 |
3,0 |
2,1 |
3,0 |
|
|
1993 |
2,8 |
3,4 |
2,6 |
2,3 |
2,9 |
|
|
1994 |
2,7 |
3,5 |
2,3 |
2,3 |
2,8 |
|
|
1995 |
2,3 |
3,4 |
2,1 |
2,3 |
3,8 |
2,6 |
|
1996 |
2,1 |
3,3 |
2,2 |
2,4 |
4,3 |
2,5 |
|
1997 |
1,9 |
2,9 |
2,2 |
2,5 |
4,4 |
2,4 |
|
1998 |
1,9 |
3,1 |
2,4 |
2,7 |
4,0 |
2,4 |
|
1999 |
1,9 |
3,1 |
2,5 |
3,1 |
4,1 |
2,5 |
|
2000 |
1,8 |
3,2 |
2,4 |
3,8 |
4,2 |
2,5 |
|
2001 |
1,8 |
3,2 |
2,6 |
4,4 |
4,2 |
2,5 |
|
2002 |
1,8 |
3,1 |
2,7 |
4,9 |
4,2 |
2,5 |
|
Sources : OFCE |
||||||
A ces deux premières objections, il faut ajouter une troisième remarque qui vise à nuancer le bien-fondé de l'approche de la Commission en matière de provisionnement des charges futures de retraites.
La Commission développe une logique où les excédents structurels viennent réduire la dette brute afin notamment que les économies sur les charges d'intérêt permettent de fiancer le surcroît de charges de retraite. Cette approche privilégie une solution aux politiques de financement des charges de retraite qui suppose d'accepter deux décisions implicites, qui, au contraire, devraient être débattues : la première décision implicite est l'augmentation des dépenses de pension ne sera pas atténuée par un aménagement du régime des droits à retraite qui pourrait intervenir ; la seconde décision implicite est que l'augmentation des dépenses de retraite doit être financée par une réduction d'autres dépenses.
L'ensemble de ces présupposés appelle un débat clair d'où doivent émerger des décisions qui peuvent a priori être très diverses. En fonction de leur nature, la cible, consistant à rechercher la constitution rapide d'un excédent structurel, serait validée ou non.