5. Audition de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) (6 mai 2003)
L'Office national de la chasse (ONC) depuis 1972, et l'ONCFS ensuite, ont mis en évidence, qu'au-delà d'une pratique raisonnée de la chasse, l'avenir des espèces chassables, et donc de la chasse, dépend de la protection des habitats.
Après l'encadrement réglementaire de la chasse, les dispositifs tendant à la protection des habitats apparaissent comme une innovation intéressante, logiquement induite par le progrès des connaissances.
Force est de constater, aujourd'hui, qu'en 1979 la logique de la protection dominait, et, que depuis la sortie de la directive Oiseaux, leurs habitats n'ont cessé de se dégrader. La directive Habitats de 1992 relève toujours, dans le texte, de cette même logique, mais les difficultés d'application, et notamment les réactions des propriétaires, gestionnaires, usagers ont conduit à s'intéresser aussi à la gestion, et à compléter le volet réglementaire d'une approche contractuelle.
Cet esprit nouveau, qui amène à des projets de territoire aux objectifs de mieux en mieux partagés par l'ensemble des acteurs, n'a cependant pas modifié les textes. Il persiste donc des craintes sérieuses sur les conséquences du classement, parce que chacun sait que les contentieux génèrent des interprétations par la justice parfois contraires aux interprétations administratives apaisantes.
Le principal sujet de friction reste l'interprétation du concept de « perturbation ». Les organisations cynégétiques continuent à avoir une attitude très méfiante sur ce dossier, car elles ont été échaudées par l'interprétation très restrictive de la cour de justice de Luxembourg.
Il faut souligner que ce dossier :
- reste un sujet brûlant au niveau national, avec des oppositions souvent dogmatiques et de défense d'intérêts catégoriels. D'ailleurs, la prise en compte de l'environnement, et la mise en application des principes de développement durable exigent de tous les acteurs des modifications de comportement, et, des pouvoirs publics en particulier, une « révolution » pour intégrer la protection de l'environnement dans chaque compartiment des politiques publiques ;
- est mieux traité lorsqu'on descend au niveau local, où autour d'une table, et avec un peu de bonne volonté de part et d'autre, on arrive à des compromis.
Ces compromis sont souvent fondés sur des engagements financiers (Union européenne et Etat) mais il est à craindre que les tensions budgétaires conduisent à des révisions bouleversant les accords locaux négociés avec peine. Or, une politique ambitieuse pour Natura 2000 exige des choix budgétaires et la réussite de ce programme passe également par la permanence d'une capacité de médiation/animation qui elle aussi n'est pas financièrement garantie sur le long terme.
En interface entre faune sauvage et gestion agricole et forestière, l'ONCFS dispose d'une capacité d'expertise incontestée et d'un savoir-faire en matière de médiation apprécié de ses partenaires.
Bien qu'il soit établissement sous tutelle du ministère chargé de l'environnement, l'ONCFS n'a jamais été chargé d'une mission nationale sur la mise en oeuvre du processus Natura 2000. Le ministère s'est appuyé essentiellement sur le Muséum national d'histoire naturelle et les cinq centres nationaux d'études et de recherche appliquée (CNERA) 28 ( * ) n'ont pas été officiellement sollicités dans la phase d'inventaire des sites d'intérêt communautaire. C'est ainsi que le vaste réseau de réserves de chasse, qui représente 2,3 millions d'ha en France, et comprend plusieurs espaces de grand intérêt classés en réserves nationales de chasse et de faune sauvage ou en réserves naturelles a été négligé, alors qu'il pouvait servir de tremplin.
- En revanche, les services locaux des CNERA ont été ponctuellement sollicités à travers le Programme LIFE d'expérimentation des premiers documents d'objectifs (Asco (Haute-Corse) et Pointe d'Arcay (Vendée)) et la co-rédaction des cahiers d'espèces : ce fut le cas par exemple du mouflon ou du râle des genets. Mais l'ONCFS est peu intervenu sur les cahiers des habitats et n'a participé qu'à la rédaction de celui consacré aux prairies alluviales.
- De plus, depuis le mise en place des délégations régionales en 2001/2002, l'ONCFS se trouve parfois désigné par le préfet de région comme opérateur (réserve nationale de chasse du Der (Haute-Marne), réserve nationale de l'étang de la Horre (Aube), vallée de l'Eure (Eure et Loir)).
Les atouts de l'ONCFS pour intervenir dans ce dossier sont la connaissance précise des exigences biologiques des espèces d'oiseaux et mammifères chassables ou menacées et de l'impact sur celles-ci des activités humaines. Il est également en capacité de gérer des territoires en réserve et de mobiliser tous les acteurs institutionnels (propriétaires, agriculteurs,...) dans des projets collectifs de territoire, qu'il s'agisse d'espace banal/ordinaire, ou d'espaces remarquables, pour une meilleure prise en compte de l'environnement. L'office a ainsi su développer une capacité de médiation/négociation avec les propriétaires, les gestionnaires et les usagers.
L'ONCFS relève que plusieurs difficultés liées aux différentes phases de désignation subsistent.
- Le processus d'identification de l'intérêt scientifique des sites résulte d'une connaissance acquise à ce jour et détenue par les milieux scientifiques et associatifs sur la présence/absence d'espèces ou d'habitats. Il est rare que cette connaissance au niveau national repose sur un inventaire exhaustif avec un plan d'échantillonnage et une pression d'observation parfaitement raisonnée. Il en résulte que la justification de l'intérêt d'un site est souvent bonne, mais qu'il est souvent difficile de prouver pourquoi tel site figure à l'inventaire plutôt que tel autre site.
- La valeur actuelle d'un site est toujours associée à la gestion passée. La liaison entre mode de gestion et intérêt naturel est parfois mal connue. La difficulté scientifique résulte dans l'impossibilité de hiérarchiser parfaitement les atouts et menaces de chaque type d'usage et de gestion. La quantification des différents usages reste à réaliser dans bien des cas.
Il faut toutefois remarquer que les « opérateurs » s'intéressent de plus en plus à l'identification des modes de gestion favorables que l'on cherche à maintenir, à retrouver ou restaurer, voire à inventer.
- Des interrogations demeurent sur la nature des contrats à passer avec les acteurs. En effet, une activité agricole ou forestière constitue un système de production et des pratiques. Or les mesures que l'on a jusqu'alors proposées aux exploitants sont des « emplâtres » qui ne concernent que des pratiques. La plupart des experts considèrent qu'aujourd'hui il faut réinventer de nouveaux systèmes et rentrer dans des problématiques de changements en profondeur. Cela demande d'une part une expérimentation, donc un soutien par la recherche agronomique, et d'autre part un dispositif financier qui ne soit pas seulement attaché au financement du « manque à gagner » ou du « surcoût de gestion », mais intègre une aide spécifique au changement de systèmes.
- S'agissant de l'information des propriétaires et des usagers, l'information sur l'intérêt « naturaliste » du site ne pose pas de difficultés. Elle est souvent bien faite. L'information sur la liaison « mode de gestion et usage/présence-absence des espèces/habitats remarquables » dépend de la pertinence de l'analyse précédente. Il y a plus de lacunes dans ce domaine.
Lorsque l'ONCFS agit en qualité d'opérateur, il insiste sur la phase essentielle d'information et de consultation. Cela peut aboutir à identifier « l'adhésion réelle » des propriétaires, gestionnaires, et usagers, ce qui peut conduire à cibler les premières actions sur des « volontaires », et recentrer les périmètres, au risque d'une perte d'intérêt « biodiversité ».
- A propos des difficultés de désignation des zones de protection spéciale (ZPS), la chasse est toujours perçue comme une activité négative, alors qu'elle peut amener les chasseurs à s'investir dans la gestion/entretien des territoires et que les espèces, globalement au niveau paléarctique ou national, sont loin d'être toutes en régression. La protection dans l'espace est toujours ressentie comme une menace pour la chasse. La notion « droits-devoirs » fait cependant petit à petit son chemin dans les rangs des chasseurs qui sont de plus en plus intéressés par la gestion des territoires.
Les chasseurs sont sensibles à l'exigence « d'équité ». S'il faut prendre des mesures, il faut que tous les facteurs soient abordés, à savoir la dégradation des habitats ou encore la multiplicité des dérangements dus aux loisirs notamment et pas uniquement la pression de chasse.
Les difficultés liées aux notions de perturbation et de dérangement sont en partie dues au fait que la directive ne définit pas avec précision comment interpréter les concepts qu'elle utilise, ce qui rend difficile son application.
Pour la directive Oiseaux, la commission a fait travailler un groupe d'experts sur un « guide d'interprétation ». Il vient d'être publié, mais sa diffusion encore restreinte ne permet pas d'en faire ici l'analyse, et une question se pose immédiatement sur sa valeur juridique. Pour qu'il ait valeur juridique, ne faut-il pas modifier la directive pour en introduire le principe ?
En outre, l'ONCFS a édité un numéro spécial sur la notion de perturbation, qui fait état des conclusions du groupe de travail crée à l'initiative de l'administration sur ce thème.
- Quelques articles précis des directives sont à l'origine des difficultés d'application de ces textes communautaires.
L'article 5-d de la directive Oiseaux stipule que les Etats membres doivent instaurer un régime général de protection des espèces d'oiseaux auxquelles s'applique la directive comportant l'interdiction (...) « de les perturber intentionnellement, notamment durant la période de reproduction et de dépendance, pour autant que la perturbation ait un effet significatif eu égard aux objectifs de la directive ».
L'article 12 de la directive Habitats, au titre du système général de protection de certaines espèces animales et végétales, stipule que les Etats membres doivent interdire en particulier (...) « la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction, de dépendance, d'hibernation et de migration ».
L'article 6-2 de la directive Habitats précise que « Les Etats-membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d'espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d'avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive ».
Ces textes font une distinction entre « détérioration », appliquée aux habitats et « perturbation », appliquée aux espèces, mais, les critères d'appréciation de l'impact d'une perturbation ne figurent pas dans le texte de la directive, ce qui pose problème.
Les prises de position, tant au plan communautaire que national, ne calment pas la méfiance des acteurs, car les textes n'ont été ni modifiés, ni précisés, et que les expériences contentieuses des uns et des autres entretiennent cette méfiance.
Sur la question des financements, il est à craindre que les ressources budgétaires disponibles ne puissent répondre aux besoins. La tendance pourrait être de confier à l'Etat ou aux collectivités le soin d'acquérir et d'entretenir ces espaces « patrimoniaux », or l'essentiel est d'arriver à bien gérer. C'est donc d'abord une aide à la gestion qu'il faut créer, plutôt que de s'orienter vers une acquisition toujours coûteuse. Pourquoi ne pas encourager une contractualisation Etat ou collectivités d'une part et propriétaires-agriculteurs d'autre part prévoyant des mesures de défiscalisation ainsi que des aides au changement de systèmes et de pratiques de gestion.
L'idéal serait de financer le « changement de systèmes et de pratiques » en recherchant des activités conciliant économie et protection, et combinant dynamique privée et aide publique.
Un autre risque, c'est que la protection de la nature focalise ses moyens sur les espaces remarquables et délaisse les espaces banals dans lesquels les enjeux sont très forts en termes de paysage, de biodiversité et de corridors écologiques entre espaces remarquables.
Certaines actions sont peu coûteuses : l'équipement d'une grotte en dispositifs (grilles) empêchant l'accès et le dérangement des grottes à chéiroptères. D'autres sont plus coûteuses : soutien à l'élevage extensif en zones humides : 130-140 euros/ha d'indemnité compensatrice en zone humide.
Ne faut-il pas, alors, s'orienter vers la création d'un fond de gestion de l'espace rural alimenté par une taxation de l'artificialition du sol (urbanisation, zone d'activité, infrastructure, ...).
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* 28 Les CNERA sont des entités de recherche et d'études au sein de l'ONCFS (petite faune sédentaire de plaine, grand gibier, faune de montagne, avifaune migratrice, prédateurs et déprédateurs).