CONCLUSION
Ainsi, malgré un effort remarquable de maîtrise de la dépense au niveau voté par le Parlement, l'exécution du budget pour 2003 fait apparaître, par suite du fort recul des recettes consécutif au ralentissement de l'activité, un déficit exceptionnellement élevé et une croissance préoccupante de l'endettement.
Avant la préparation des orientations budgétaires pour 2005 et avant la réforme de l'assurance maladie, le présent rapport d'information a pour ambition d'attirer l'attention sur les défis financiers qui attendent le gouvernement.
Les premiers chiffres de l'exécution 2004 témoignent des difficultés à venir. Il ne faut pas dissimuler la vérité des finances publiques de la France. Il n'y a pas de « trésor caché » qui pourrait venir financer les besoins nouveaux des Français mais des choix à faire.
Pour retrouver des marges de manoeuvre et desserrer l'étau budgétaire, le gouvernement devra faire preuve de cohérence et de volonté mais aussi d'imagination.
Beaucoup de détermination sera nécessaire pour que la France rejoigne le chemin de la convergence européenne, condition de la crédibilité de l'euro.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 5 mai 2004 sous la présidence de M. Jean Arthuis , président, la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur l'exécution du budget 2003 .
Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général , a indiqué que cette communication résultait d'une visite sur place effectuée auprès de M. Pierre-Mathieu Duhamel, directeur du budget, en date du 16 mars dernier, dont l'objet était de se faire expliquer la façon dont le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait procédé à la clôture des comptes de l'exercice 2003. Examinant le déroulement de l'exercice 2003 et la dégradation du déficit constaté entre la prévision en loi de finances initiale et l'exécution, passé de 44,6 milliards d'euros à 56,9 milliards d'euros, il a formulé deux constats : l'un que les crédits ouverts en loi de finances initiale, 273,8 milliards d'euros, étaient rigoureusement identiques au montant de la dépense exécutée, l'autre que la dégradation du solde, hors comptes spéciaux du Trésor, était, à la décimale près, identique à la moins-value de recettes.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a montré que les 11,1 milliards d'euros de moins-values de recettes étaient liés au faible taux de croissance enregistré en 2003, qui s'établissait à 0,5 %, contre une prévision de 2,5 %. Il a néanmoins remarqué que, contrairement à 1993, l'année 2003, si elle avait été une année creuse en termes de croissance, n'avait pas été marquée par la récession. Il a expliqué que la conséquence logique de cette faible croissance était une baisse du taux des prélèvements obligatoires, en diminution en 2002 et 2003 par rapport à l'exercice précédent. Détaillant les moins-values de recettes, il a observé, en matière de recettes fiscales, que les recettes issues de l'impôt sur les sociétés, de la taxe sur la valeur ajoutée et de la taxe intérieure sur les produits pétroliers avaient fortement régressé en 2003, mais qu'en revanche, l'exercice s'était achevé, par rapport à la prévision, par une plus-value sur l'impôt sur le revenu de 700 millions d'euros. Il s'est félicité, par ailleurs, de la justesse de la prévision du taux d'élasticité des recettes fiscales par rapport à l'évolution du PIB, l'exécution, avec un taux d'élasticité de 0,75, se trouvant proche de la prévision en loi de finances initiale, à 0,79. Il a également rappelé que la prévision du taux d'élasticité pour la loi de finances initiale pour 2004 était particulièrement prudente, puisqu'elle était de 0,6.
En ce qui concernait les moins-values de recettes non fiscales en 2003, M. Philippe Marini, rapporteur général , a rappelé que celles-ci, de 2 milliards d'euros, provenaient, pour l'essentiel, du report du versement de l'UNEDIC de 1,2 milliard d'euros. Il a noté que les annonces du ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale comportaient un nouveau report de cette créance. Enfin, il a fait état, en ce qui concernait les cessions d'actifs publics, d'un produit de 2,5 milliards d'euros, en retrait par rapport à la prévision de 8 milliards d'euros établie en loi de finances initiale, ce qui témoignait d'une adaptation pragmatique aux conditions de marché.
M. Philippe Marini, rapporteur général , s'est ensuite félicité du respect, en 2003, de la norme de dépense votée par le Parlement, à mettre au crédit d'une action volontariste du gouvernement dans ce domaine. Il a montré que l'évolution des dépenses, par rapport à l'année précédente, avait été contrastée, la progression des charges de fonctionnement se trouvant ralentie, les crédits de fonctionnement ayant été réduits et les dépenses militaires préservées, conformément à la loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 de programmation militaire. Il a salué la poursuite de l'effort en matière de reports, dont le montant, sur l'exercice 2004, s'établissait à 8,8 milliards d'euros, contre 11,3 sur l'exercice 2003.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a évoqué le niveau historiquement élevé du déficit des administrations publiques, qui avait atteint en 2003 4,1 % du PIB. Tout en rappelant le caractère conjoncturel de ce chiffre, il a souligné l'incidence très significative du solde des administrations de sécurité sociale sur le solde global. Après avoir détaillé les conséquences de ce déficit sur la dette publique, il a expliqué que la forte augmentation de celle-ci, de 94,6 milliards d'euros en 2003, avait également en partie des origines comptables, liées notamment au retraitement du découvert de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale en emprunt. Il a mis en exergue, par contraste, la stabilité de l'endettement des collectivités territoriales. Il s'est par ailleurs inquiété de la dégradation des conditions relatives de financement de la dette française, dont le différentiel favorable par rapport à la moyenne de la zone euro se réduisait, tandis que la qualité de la signature de certains pays, comme l'Espagne, s'améliorait nettement. Il a rappelé les conséquences d'une hausse de 100 points de base de l'ensemble des taux sur la charge de la dette, l'évaluant à 1,1 milliard d'euros au bout d'un an, à 2,3 milliards d'euros au bout de deux années et à plus de 10 milliards d'euros à long terme.
Pour conclure, M. Philippe Marini, rapporteur général , a souligné que la maîtrise des dépenses constituerait, tout autant qu'en 2003, un impératif pour 2004 et qu'une première matérialisation de l'objectif formulé par le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie de « ne pas dépenser plus que le montant autorisé par le Parlement », avait consisté, le 20 avril 2004, en un gel de 4 milliards d'euros. Il a souligné que les priorités gouvernementales étaient toutefois globalement préservées.
Un large débat s'est ensuite engagé.
M. Jean Arthuis, président, s'est félicité que la politique de maîtrise de la dépense initiée par M. Alain Lambert, lorsqu'il était ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, ait effectivement permis de respecter le plafond de dépenses voté par le Parlement.
M. Yves Fréville s'est déclaré de plus en plus mécontent des prévisions de recettes, notant que pour les impôts perçus avec un décalage d'une année, les justifications d'une mauvaise prévision étaient difficiles à percevoir.
M. François Marc a souhaité insister sur le décalage entre les mouvements de crédits engendrés à l'issue de 3 semaines de débats parlementaires sur le projet de loi de finances et l'importance des gels de crédits décidés, « sans concertation », par le pouvoir exécutif.
M. Maurice Blin s'est inquiété des coupes sévères opérées par le gel du 20 avril 2004 sur les crédits du ministère de la défense et souhaité connaître la répartition des gels entre dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement.
M. Jean Arthuis, président , en rappelant l'engagement du ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie de revenir prochainement devant la commission des finances, s'est interrogé pour savoir si les modèles économétriques permettant d'établir les prévisions de recettes n'avaient pas perdu de leur pertinence en raison de la globalisation économique et a souhaité qu'une étude puisse être réalisée sur ces outils.
En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général , s'est montré d'accord avec cette idée. Il a rappelé, néanmoins, l'exactitude de la prévision d'élasticité du gouvernement pour 2003. Faisant état de la dernière « situation hebdomadaire » des recettes de l'Etat, il a relevé une forte progression, d'une année sur l'autre, des recettes de TVA, encore difficile à interpréter à ce stade.
S'opposant à M. François Marc jugeant les mises en réserve de crédits peu respectueuses des droits du Parlement, M. Philippe Marini, rapporteur général , a jugé que, dans une vision globale, ces gels permettaient, au contraire, de respecter le plafond de dépense acté par le Parlement et de rester dans l'épure du budget voté par celui-ci.
En ce qui concernait les dépenses militaires, M. Philippe Marini, rapporteur général , a indiqué que les négociations se poursuivaient entre la direction du budget et le ministère de la défense pour répartir le milliard de gel de crédits demandé à ce ministère. Il a indiqué que contrairement aux « réserves d'innovation » faites en 2003, qui permettaient au ministère de la défense de gager d'éventuelles dépenses nouvelles, le gel 2004 avait encore un statut incertain.
En complément, M. Jean Arthuis, président , a souhaité rappeler qu'aucun crédit destiné à financer les opérations extérieures (OPEX) du ministère de la défense n'avait été voté en loi de finances initiale pour 2004.
La commission a alors donné acte à M. Philippe Marini, rapporteur général, de sa communication et décidé d'autoriser sa publication sous la forme d'un rapport d'information .