B. UNE LOURDE HYPOTHÈQUE
Une politique budgétaire est soutenable si elle ne conduit pas à une accumulation excessive de dette publique, c'est à dire à un niveau de dette qui, sans ajustement majeur, ne pourrait être couvert, à l'avenir, par des surplus budgétaires.
Une politique budgétaire soutenable exclut, d'une part, que le financement des intérêts de la dette soit durablement assuré par de nouveaux emprunts et, d'autre part, que la politique budgétaire mise en oeuvre comporte des ajustements fiscaux significativement plus importants que ceux constatés par le passé.
Le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques en vue du débat d'orientation budgétaire 2005 explicite les conditions théoriques garantissant que la dette est soutenable sur la longue période.
Le rapport de l'INSEE sur les comptes de la Nation 2003 conclut à la faible soutenabilité de la politique budgétaire poursuivie au cours des vingt-cinq dernières années.
1. Les conditions théoriques de la soutenabilité de la dette
Le théorème de Domar mentionné plus haut, est évoqué indirectement par le gouvernement dans son rapport, lorsqu'il relève que dans le cas de la France 4 ( * ) « le taux d'intérêt apparent sur la dette qui représente une moyenne des taux d'intérêt des emprunts en cours reste très supérieur à la croissance de l'économie, ce qui favorise l'augmentation spontanée de la dette au delà de la trajectoire du solde primaire. »
Comme on l'a indiqué plus haut, il faut désormais ramener le déficit public en deçà d'environ 2,5 points de PIB pour faire refluer le ratio d'endettement public. En d'autres termes, le déficit public « stabilisant » est d'environ 2,5 points de PIB.
Le rapport du gouvernement sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques en vue du débat d'orientation budgétaire 2005 vient compléter cette approche en soulignant le poids de la « dette sociale latente ».
Il rappelle en effet les engagements non couverts en matière de retraite et de santé. Si la réforme des retraites de 2003 représente une mesure de réduction pérenne du déficit structurel de 1 point de PIB, l'écart de financement reste d'environ 2 points de PIB. La dette implicite des régimes de retraite à horizon 2004 ne s'établirait plus désormais qu'à environ 100 points de PIB... Une même analyse devrait pouvoir être menée après la réforme de l'assurance-maladie.
Le poids de ses engagements sociaux non financés pèsera à terme, sans mesures correctrices, sur la soutenabilité de la dette publique.
De ce point de vue, le rapport va plus loin en posant une sorte de principe de précaution financière : « l'existence d'engagements sociaux non couverts peut justifier un effort préventif de désendettement afin d'éviter que ne se reproduise, sur le long terme, un scénario d'ajustement brutal des déséquilibres financiers qui serait coûteux pour l'économie et le pacte social 5 ( * ). ».
* 4 Rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques en vue du débat d'orientation budgétaire 2005 page 26
* 5 Rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques en vue du débat d'orientation budgétaire 2005 page 32.