b) Vers la diversification des sources de financement des collectivités territoriales
(1) Les « quatre vieilles » « à bout de souffle » ?
Au cours de la précédente législature, de nombreuses réformes avaient conduit à réduire l'autonomie financière des collectivités territoriales, des dotations budgétaires remplaçant des impôts ou parts d'impôts locaux. Le rapport de l'observatoire des finances locales pour 2004 28 ( * ) souligne d'ailleurs que « la part des impôts destinés aux APUL a augmenté de 1978 à 1997 et se réduit depuis, sous l'effet notamment des réformes visant à alléger les impôts destinés aux collectivités locales (vignette, taxe d'habitation régionale, taxe professionnelle, droits de mutation) ».
Le vote de la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003, puis de la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, visait à mettre fin à ce mouvement de « recentralisation » du financement des collectivités.
Toutefois, le fait que la fiscalité locale actuelle soit « à bout de souffle » et inadaptée au contexte économique est un constat largement partagé ; la substitution croissante de l'Etat aux contribuables locaux dans l'acquittement de la charge fiscale locale constitue d'ailleurs un symptômes évident de ce constat. Le rapport de l'observatoire des finances locales pour 2004 précité montre d'ailleurs que la part des 4 taxes directes locales prises en charge par l'Etat est passée de 21,6 % en 1994 à 34,6 % en 2003, soit 21,5 milliards d'euros.
Part de la fiscalité directe locale prise en charge par l'Etat
Source : rapport de
l'Observatoire des finances locales, juillet 2004
La prise en charge croissante de la fiscalité locale par l'Etat présente de nombreux effets pervers, dénoncés depuis plusieurs années par votre commission des finances : rigidification des dépenses de l'Etat, déresponsabilisation des élus locaux et diminution de leurs marges de manoeuvre fiscales, absence d'incitation à la réforme des impôts locaux...
Les impôts locaux, à bout de souffle, devraient faire l'objet d'une réforme d'ensemble, dont il paraît difficile d'envisager qu'elle n'inclue pas une révision des bases locatives cadastrales, qui sont intégrées dans l'assiette des quatre taxes directes locales. Pourtant, la réforme semble davantage s'engager par « petits bouts », sans qu'il soit possible d'étudier de manière globale les transferts de ressources et de charges pour les redevables et les collectivités territoriales. Ainsi, le remplacement de la taxe professionnelle par un nouvel impôt a été annoncé le 6 janvier 2004 par le président de la République, et une « élimination progressive » de la taxe foncière sur les propriétés non-bâties pour les exploitants agricoles a été annoncée par le président de la République le 21 octobre 2004, qui a précisé à cette occasion que : « u ne telle réforme ne peut s'envisager que si elle préserve les ressources propres des collectivités locales concernées ».
Votre rapporteur général considère qu'il aurait été préférable de s'engager dans une réforme d'ensemble de la fiscalité locale, la méthode qui semble avoir été privilégiée rendant les modifications complexes dans leur mise en oeuvre, et souffrant d'un défaut de visibilité évident pour les élus locaux concernés.
* 28 Les finances des collectivités locales en 2004 - Etat des lieux - rapport présenté par notre collègue Joël Bourdin, sénateur, juin 2004.