N° 37
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 20 octobre 2005 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la mission commune d'information (1) sur le bilan et les conséquences de la contamination par l'amiante ,
Par M. Gérard DÉRIOT,
Rapporteur,
et
M. Jean-Pierre GODEFROY,
Rapporteur-adjoint.
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Tome I : Rapport |
(1) Cette mission commune d'information est composée de : M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président ; M. Gérard Dériot, rapporteur ; M. Jean-Pierre Godefroy, rapporteur-adjoint ; MM. Paul Blanc, Jean-Léonce Dupont, Roland Muzeau, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, vice-présidents ; M. Gilbert Barbier, Mme Sylvie Desmarescaux, secrétaires ; M. Bernard Angels, Mme Marie-Christine Blandin, M. Philippe Dallier, Mme Michelle Demessine, MM. Jean Desessard, Ambroise Dupont, Pierre Fauchon, Bernard Frimat, Georges Ginoux, Francis Giraud, Alain Gournac, Mmes Adeline Gousseau, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, M. Roger Madec, Mme Catherine Procaccia, MM. Henri de Richemont et Jean-Marc Todeschini.
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Santé publique. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le 2 février 2005, le Sénat a autorisé la création d'une mission d'information commune pour établir le bilan et les conséquences de la contamination par l'amiante.
Une telle initiative n'est pas nouvelle pour le Parlement puisque l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, saisi il y a plus de dix ans du dossier de l'amiante, a rendu ses conclusions en octobre 1997 dans un rapport 1 ( * ) qui reste largement d'actualité.
La création d'une mission d'information s'imposait cependant, pour évaluer la progression du drame sanitaire annoncé, qui est aujourd'hui loin d'avoir atteint son pic, pour mesurer l'efficacité et le coût des dispositifs d'indemnisation mis en place à la fin des années 90, pour faire le point sur les problèmes de responsabilité civile et pénale actuellement pendants devant les diverses juridictions, et d'une manière générale, pour essayer de comprendre comment une telle tragédie a pu se développer, en évitant cependant la tentation de juger et de rechercher des coupables en fonction des connaissances d'aujourd'hui, ce qui n'est pas la vocation d'une mission d'information.
Comme on le verra, la France n'est pas le seul pays touché par cette catastrophe sanitaire , mais le retard pris pour édicter des mesures de précaution et d'interdiction, alors que les dangers de l'amiante étaient déjà parfaitement documentés au milieu des années 60, et accessibles à nos décideurs, fait que la courbe des pathologies malignes dues à l'exposition, notamment des cancers de la plèvre, les mésothéliomes, est encore ascendante, alors que celle-ci est en baisse dans d'autres pays comme les États-Unis, où les entreprises ont pris vingt ans plus tôt des mesures de prévention.
Comme on le sait désormais, les prévisions établies par les scientifiques les plus autorisés, épidémiologistes et pneumologues, sont particulièrement sombres et ont d'ailleurs été confirmées par les deux ministres en charge de la santé et du travail devant la mission : alors que 35.000 décès peuvent être imputés à l'amiante entre 1965 et 1995, 60.000 à 100.000 morts sont attendues dans les 20 à 25 ans à venir, en raison du temps de latence de 30 à 40 ans du mésothéliome, auquel il convient d'ajouter environ 10 % des 25.000 cancers du poumon déclarés chaque année. Compte tenu de l'issue fatale de ces pathologies malignes, les scientifiques jugent l'épidémie à venir inéluctable et irréversible et son ampleur déterminée jusqu'en 2030.
La contamination par l'amiante apparaît donc comme un drame sanitaire majeur dont les conséquences sociales se prolongeront pendant plusieurs dizaines d'années, en France comme à l'étranger. L'Organisation internationale du travail (OIT) estime ainsi que 100.000 personnes mourront chaque année dans le monde en raison de l'usage massif qui a été fait ou qui est encore fait de ce matériau.
En effet, seuls 40 pays ont interdit l'amiante, dont les 25 pays de l'Union européenne, et on estime à 174 millions de tonnes l'amiante qui a été extrait et utilisé dans le monde au cours du siècle dernier : à titre d'exemple, 3.000 produits contenant de l'amiante ont été recensés dans notre pays et 100 millions de m 2 de nos bâtiments seraient encore amiantés.
Compte tenu de ses remarquables propriétés et de son faible coût, l'amiante a été massivement utilisé notamment dans les filatures, dans la sidérurgie, dans la réparation et la construction navale ; pour calorifuger les fours, les chaudières, les chauffe-eau, les équipements frigorifiques, les navires et les matériels ferroviaires ; pour protéger contre l'incendie les structures métalliques utilisées dans la construction ; pour étanchéifier et coller les revêtements de sol, les cloisons intérieures ; pour isoler thermiquement les cheminées, les appareils de chauffage ; pour fabriquer des faux plafonds, des portes coupe-feu, des appareils électroménagers d'usage courant...
Le « magic mineral » est ainsi rapidement devenu le compagnon de route du développement industriel, de la France de l'avant-guerre, jusqu'à la fin des Trente Glorieuses.
Comme on le sait, il a été utilisé à profusion pour prévenir le risque incendie des campus trop souvent à taille inhumaine des années 60 (Jussieu) et des cités universitaires, des immeubles de grande hauteur des quartiers d'affaires de la Défense et de Montparnasse afin que ceux-ci ne devinssent autant de tours infernales, des milliers de collèges à structure métallique construits à la hâte entre le milieu des années 60 et 70 pour répondre à l'explosion démographique dans l'enseignement secondaire, des bâtiments hospitaliers et notamment de la plupart des hôpitaux parisiens de l'assistance publique...
Quant à l'amiante-ciment 2 ( * ) , considéré comme moins dangereux, parce que non friable, il couvre encore de ses ondulations les maisons d'habitation, garages, appentis et abris de jardin de nos villes et de nos villages ; il évacue nos eaux pluviales et usées ; il abrite au grand dam des défenseurs de l'environnement, et quelles que soient les régions d'élevage, toutes les variétés de nos cheptels.
Bref, jusqu'à son interdiction tardive en 1997, l'amiante a fait l'objet d'une utilisation généralisée et fait encore partie de notre environnement quotidien.
Cependant, certaines populations ont été plus particulièrement exposées au « minerai miracle » avant son interdiction : bobineuses et cardeuses des filatures d'amiante de Condé-sur-Noireau ou de l'usine textile Amisol de Clermont-Ferrand, salariés des sous-traitants de l'automobile fabriquant des garnitures de frein et d'embrayage, ouvriers de la réparation et de la construction navale, notamment des arsenaux qui ont truffé d'amiante les bâtiments de la Royale, les sous-marins de notre force de dissuasion et nos porte-avions, dont on espère qu'ils ne sont pas promis aux désamianteurs aux pieds nus des chantiers indiens de démolition, mais aussi dockers et personnels portuaires de manutention de Dunkerque, de Marseille ou de Bastia qui ont longtemps déchargé sans protection les sacs de minerai importés du Canada, du Brésil ou provenant de la mine corse de Canari, ouvriers des entreprises de flocage et de calorifugeage des années 60...
Les effectifs concernés apparaissent considérables puisque l'Institut de veille sanitaire a récemment évalué à 27,6 % le pourcentage actuel des retraités masculins qui ont été exposés à l'amiante au cours de leur vie professionnelle.
Le risque d'exposition ou de contamination n'est pas derrière nous puisque les ouvriers de « second oeuvre » dans le bâtiment (électriciens, plombiers, couvreurs, chauffagistes...), les personnels d'entretien et de maintenance, souvent à statut précaire, les salariés des entreprises de désamiantage, dont les trois quarts ne respecteraient pas les obligations de sécurité, les ouvriers du BTP travaillant sur les terrains amiantifères de Bastia et du nord de la Haute-Corse... sont encore aujourd'hui exposés à l'amiante dit résiduel ou environnemental.
D'après les informations fournies à la mission, 80 % des mésothéliomes aujourd'hui observés le sont chez des salariés du bâtiment, qui ont été, comme les petites entreprises qui souvent les emploient, longtemps tenus dans l'ignorance des dangers de l'amiante, dont le repérage n'a été rendu obligatoire que tout récemment pour les bâtiments où ils sont conduits à intervenir, la fiabilité des diagnostics effectués étant par ailleurs souvent discutable compte tenu des conditions de leur réalisation.
La mission s'est légitiment interrogée sur le retard pris par notre pays pour mettre en oeuvre les premières mesures de prévention , avant l'interdiction complète et encore plus tardive de l'amiante.
On rappellera en effet que la Grande-Bretagne, dès 1931, et les États-Unis, dès 1946, ont édicté les premières réglementations limitant l'empoussièrement dans les usines concernées.
En dépit d'un premier signal lancé en 1906 par un inspecteur du travail de Caen ayant enquêté sur la surmortalité des ouvriers d'une usine de textile de Condé-sur-Noireau utilisant l'amiante, dont le rapport est resté lettre morte, de l'inscription en 1945 des fibroses pulmonaires consécutives à l'inhalation de poussières de silice ou d'amiante et de la reconnaissance en 1950 de l'asbestose dans les tableaux des maladies professionnelles, ce n'est qu'en 1976 que le tableau n° 30 prendra en compte le cancer du poumon et le mésothéliome, qu'en 1977 que sera interdit le flocage dans les immeubles d'habitation, et que sera réduite la concentration d'amiante à laquelle les salariés peuvent être exposés dans les entreprises.
C'est donc 46 ans après le Royaume-Uni, 31 ans après les États-Unis, mais aussi 13 ans après la réunion de la conférence internationale de New York en 1964 - dont les actes étaient pourtant consultables dès 1965 à la bibliothèque de la faculté de médecine de Paris, à quelques centaines de mètres du siège des ministères concernés - qui a documenté de manière complète les risques liés à l'amiante, que la France prendra les premières mesures de précaution.
Alors que le caractère cancérigène de l'amiante était souligné par une résolution du Parlement européen de janvier 1978, transmise au Conseil des ministres et à la Commission, ce n'est que 19 ans après que notre pays interdira l'amiante.
Plusieurs raisons sont traditionnellement évoquées pour expliquer l'inertie de nos décideurs :
- le fait que l'exposition à l'amiante concernait pour l'essentiel le monde ouvrier, qui n'avait pas les moyens de mesurer les risques : il a fallu attendre les révélations des enseignants-chercheurs de Jussieu au milieu des années 70, découvrant que leurs locaux étaient pour une large part floqués à l'amiante, et qui ont pu aisément effectuer des recherches dans une littérature scientifique déjà abondante, pour prendre la mesure des risques encourus par les salariés des usines de transformation de l'amiante ;
- les longs délais de latence des maladies de l'amiante qui ont longtemps conduit à sous-estimer les conséquences de l'exposition à ce matériau ;
- les incertitudes scientifiques relatives à la dangerosité de l'exposition à l'amiante à de faibles doses ;
- les carences de notre système de santé au travail et de prévention des risques professionnels : celles-ci résultent de l'absence, à l'époque, de systèmes de veille et d'alerte 3 ( * ) , du rôle ambigu de l'Institut national de recherche et de sécurité, de l'inadaptation et du manque de moyens de la médecine et de l'inspection du travail, et plus généralement de la traditionnelle sous-administration des départements ministériels en charge du travail et de la santé, comme l'ont révélé, notamment pour ce dernier, les crises sanitaires du sang contaminé et des farines animales ; la mise en place d'instruments nouveaux, comme l'InVS et le Plan santé au travail, à la condition qu'ils bénéficient de moyens adaptés, répond à ces insuffisances ;
- une pause dans la mobilisation : le contexte politique et social des années 80 jusqu'au milieu des années 90, conjugué à une dégradation de la situation de l'emploi, a contribué à réduire la mobilisation qui avait porté le dossier de l'amiante dans les années 70.
Enfin, la mission considère que le fait que le dossier de l'amiante ait été officieusement délégué dans le même temps, entre 1982 et 1995, à une structure informelle et singulière - le comité permanent amiante (CPA) - qui n'était en fait qu'un lobby de l'industrie dans lequel siégeaient également des scientifiques, les partenaires sociaux et des représentants des ministères concernés, et qui prônait l'usage contrôlé de l'amiante, a joué un rôle non négligeable dans le retard de l'interdiction de ce matériau en France.
Comme il sera vu plus loin, et en l'absence de toute tutelle ministérielle, le CPA a bénéficié de la caution de scientifiques éminents, mais aussi de jeunes chercheurs abusés et tenus dans l'ignorance de l'existence de produits de substitution et a participé à de nombreux et coûteux colloques à l'étranger - en particulier au Canada, dont on sait la position à l'égard de l'amiante - financés par les industriels et ayant pour objet de prolonger l'utilisation du « magic mineral » et d'en relativiser les risques, les organisations syndicales ayant été associées à cette démarche dans une conjoncture dégradée de l'emploi.
Le comité permanent amiante apparaît ainsi, selon la mission, comme un « modèle » de lobbying, de communication et de manipulation , et a su exploiter, en l'absence de l'État, de pseudo incertitudes scientifiques qui pourtant étaient levées, pour la plupart, par la littérature anglo-saxonne la plus sérieuse de l'époque.
Comme il a été dit, et compte tenu de la feuille de route qui lui a été assignée, la mission n'a pas vocation à se substituer à la justice pour établir des responsabilités dans ce dossier, mais à comprendre et à formuler des propositions.
Il reste que les risques de l'amiante, depuis quarante ans au moins, étaient connus, documentés, accessibles aux scientifiques, même si Internet n'existait pas, aux médecins, aux inspecteurs du travail, aux gestionnaires des régimes sociaux, aux fonctionnaires des administrations centrales concernées, pour peu que ceux-ci se donnassent la peine de chercher l'information et de la faire remonter aux décideurs, c'est-à-dire aux pouvoirs publics.
Si tout le monde était en mesure de savoir, à une certaine époque, certains en savaient plus que d'autres, notamment les industriels de l'amiante : les grands groupes multinationaux et leur organisation professionnelle en contact avec les trusts anglo-saxons de la production et de la transformation de l'amiante avaient en effet aisément accès aux études scientifiques sur ses dangers et, jusqu'au début des années 70, se sont efforcés de bâtir une stratégie pour leur permettre de continuer à utiliser le minerai.
Les entreprises moyennes, petites ou artisanales, si elles ne peuvent encourir le même reproche, ne sauraient cependant être exonérées de toute responsabilité, comme l'attestent les condamnations quasi-systématiques pour faute inexcusable de l'employeur.
Les organisations syndicales, qui disposent il est vrai d'informations et de moyens d'investigations moins complets que ceux des employeurs, n'ont pas non plus discerné la menace représentée par l'utilisation de l'amiante et ont souvent eu tendance à accorder la priorité à la préservation de l'emploi, au détriment des enjeux de santé au travail.
Sans déflorer les développements qui seront consacrés plus loin à la responsabilité des employeurs, notamment à la suite de la nouvelle jurisprudence de la Cour de cassation sur la faute inexcusable et aux procédures pénales actuellement pendantes devant les tribunaux, on rappellera que le Conseil d'État, par quatre décisions du 3 mars 2004, a confirmé la responsabilité de l'État pour défaut de réglementation spécifique à l'amiante avant 1977 et pour le caractère tardif et insuffisant de la réglementation après cette date, en suivant les conclusions sévères du commissaire du gouvernement qui estimait que la carence et l'inertie de l'administration engageaient cette responsabilité.
A la suite de la décision d'interdire l'amiante, la réparation du préjudice subi par les victimes de la contamination apparaissait comme une exigence : elle s'est traduite dès la fin des années 90 par la mise en place d'un dispositif spécifique de préretraite destiné à compenser la perte d'espérance de vie des personnes exposées, le FCAATA, puis par un dispositif dérogatoire au droit commun de la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles, instituant une indemnisation intégrale de leur préjudice, le FIVA.
Comme il sera vu, ces mécanismes de réparation sont susceptibles d'être améliorés afin notamment de rendre les indemnisations plus cohérentes et plus homogènes, de réduire les recours contentieux et de remédier aux dérives du dispositif de cessation anticipée d'activité, parfois utilisé comme instrument de gestion des effectifs dans des secteurs d'activité en difficulté. Il reste que les dépenses au titre de la prise en charge des victimes de l'amiante risquent de représenter entre 27 à 37 milliards d'euros dans les vingt années à venir , ce qui conduit à s'interroger sur les modalités de leur financement, alors que celui-ci est assuré pour l'essentiel par la branche accidents du travail-maladies professionnelles de la sécurité sociale, privilégiant ainsi la mutualisation du risque au détriment de la nécessaire prévention et de la responsabilisation des employeurs.
Au total, force est de constater que la gestion du problème de l'amiante en France a été défaillante, que cette défaillance met en cause la responsabilité de l'État, justifiant par là la mise en place de dispositifs de réparation pour les victimes, dont les défauts et dérives devraient être corrigés.
S'agissant de la responsabilité civile des employeurs, alors que celle-ci est désormais fréquemment reconnue par les tribunaux pour faute inexcusable, les victimes engagent de plus en plus des actions pénales qui devraient être désormais regroupées dans les pôles santé de Paris et de Marseille, et qui pourraient aboutir à des condamnations, sous réserve que la Cour de cassation les confirme et que leurs moyens d'instruction soient adaptés à l'importance d'un dossier pénal qui pourrait être le plus important du siècle, comme le montre l'exemple des États-Unis.
Contrairement à l'opinion généralement émise par les associations de victimes et leurs avocats, la loi du 10 juillet 2000 sur les délits non intentionnels ne devrait pas s'opposer, comme il sera vu plus loin, à la recherche d'une responsabilité pénale dans le dossier de l'amiante.
Enfin, le drame sanitaire de la contamination par l'amiante s'inscrit dans une problématique plus large de l'utilisation de produits dangereux pour la santé humaine et l'environnement, qu'il s'agisse des produits de substitution , comme les fibres céramiques réfractaires, dont la dangerosité semble aujourd'hui avérée, mais aussi des milliers de produits chimiques utilisés dans l'industrie et mis sur le marché, qu'une proposition de règlement communautaire, actuellement bloquée par le lobby des industriels, notamment allemands, se propose de réglementer.
A cet égard, le précédent de l'amiante doit servir de leçon pour qu'à l'avenir de tels drames sanitaires ne se reproduisent pas.
* 1 L'amiante dans l'environnement de l'homme : ses conséquences et son avenir, par M. Jean-Yves Le Déaut, député, et M. Henri Revol, sénateur, n° 329 AN (XIe législature) et n° 41, Sénat (1997-1998).
* 2 Une « réclame » publiée par l'Illustration du 30 mars 1929, titrée : « Tout en Eternit, à la maison, à la ferme, à l'usine », propose ainsi au service du client « ardoises, plaques ondulées, plaques planes, tuyaux, hourdis » et va même jusqu'à représenter un abri canin confectionné en amiante-ciment ondulé. Dès le début des années 30, la société anonyme française Eternit, sise à Prouvy-Thiant dans le département du Nord, au capital de 5 millions de francs, créée par l'industriel Georges Cuvelier en 1922, se présente comme « la plus ancienne et la plus importante marque du monde ». Elle a mis en exploitation la mine de Canari, au Cap corse, en 1927.
* 3 En dépit de la création de l'InVS en 1998, les autorités sanitaires sont passées à côté du drame de la canicule de l'été 2003.