PREMIÈRE PARTIE - LA RÉFORME DE L'ÉTAT AU CANADA ET AU QUÉBEC
Comme l'ont rappelé la plupart des interlocuteurs rencontrés par votre délégation au Canada et au Québec, la réforme de l'Etat ne saurait procéder d'une « recette » transposable d'un pays à l'autre.
A cet égard, il convient de garder à l'esprit que le Canada, dont le niveau de développement est comparable à celui de la France, est un Etat fédéral d'une superficie de près de 10 millions de km 2 , ce qui en fait le deuxième plus grand pays du monde. Sa population, qui s'élève à 32,27 millions d'habitants, est néanmoins plus réduite que celle de la France, et se distingue par son bilinguisme 4 ( * ) .
L'action conduite dans ce pays pour réformer l'Etat ayant produit des résultats tangibles, son analyse présente un intérêt indéniable pour notre pays, où cette question fait l'objet de débats et d'initiatives gouvernementales depuis la III ème République 5 ( * ) .
I. UN CHANGEMENT DE CULTURE DANS LE FONCTIONNEMENT DE L'ETAT
Lors de sa rencontre avec votre délégation à l'ambassade du Canada à Paris, à l'invitation de M. Claude Laverdure, ambassadeur du Canada en France 6 ( * ) , M. Marcel Massé, qui était président du Conseil privé 7 ( * ) , ministre des affaires intergouvernementales et ministre responsable du renouveau de la fonction publique en 1993, a déclaré que l'entreprise de réforme de l'Etat lancée à cette époque par le gouvernement de M. Jean Chrétien, alors Premier ministre, apparaissait inévitable au regard de la situation financière du pays .
En effet, en 1993, l'Etat canadien connaissait un déficit budgétaire pour la 22 ème année consécutive, sa dette atteignant 64,1 % du PIB et suivant une progression accélérée 8 ( * ) . Aussi le gouvernement canadien a-t-il engagé dès 1993-1994 un ensemble de réformes tendant à maîtriser les dépenses de l'Etat et, plus particulièrement, les effectifs de la fonction publique.
|
Présentation générale du Canada Le Canada s'étend de l'Atlantique au Pacifique, « a mari usque ad mare » comme l'énonce, sa devise latine. Ainsi, quand il est midi à Terre-Neuve, il n'est que 7 h 30 dans le Yukon. Les 10 millions de kilomètres carrés de superficie du pays ne sont pas entièrement occupés : 90 % du territoire sont dépourvus de population permanente et près de 80 % des Canadiens habitent des agglomérations urbaines qui se trouvent à moins de 400 km de la frontière américaine. Aussi, le Canada se situe-t-il au 33 ème rang mondial en termes de densité démographique (3 hab/km 2 ). En outre, 60 % de la population se concentre entre la ville de Québec et l'extrémité ouest du lac Ontario. Selon le recensement de 2001, les Canadiens autochtones (indiens, inuits, métis) représentent environ 2,3 % de la population du pays. Près de 24 millions de personnes appartiennent à la double lignée des « deux peuples fondateurs » : près de 17,4 millions sont d'origine britannique et 6,7 millions d'origine française. A l'exception du Québec, où les francophones constituent 80 % de la population, l'anglais est la langue majoritaire dans les provinces. Le Nouveau-Brunswick, où les Acadiens représentent 30 % de la population, est la seule province qui se soit officiellement déclarée bilingue. Près d'un million de francophones vivent en dehors du Québec. La population bilingue s'élève à 17,7 %, les Canadiens parlant seulement le français formant 13,3 % de la population. Les grandes villes du Canada sont : Toronto (5 millions d'habitants), Montréal (3,5 millions), Vancouver (2 millions), Ottawa , capitale fédérale (1,1 million) et Québec (700.000). Taux de croissance du PIB en 2005 (prévision) : 2,8 %. Taux de chômage en novembre 2005 : 6,4 % (plus bas niveau depuis 3 ans). Taux d'inflation en octobre 2005 : 2,6 %. Taux de change du dollar canadien en décembre 2005 : 0,72 euro. Quelques dates 24 juillet 1534 - Jacques Cartier découvre le Canada. 1608 - Samuel Champlain fonde la ville de Québec (« Kebec »). 1763 - Traité de Paris : la France cède le Canada à la couronne Britannique, à l'exception des îles Saint-Pierre et Miquelon. 1er Juillet 1867 - L'Acte de l'Amérique du Nord britannique crée la fédération canadienne. 1931 - Statut de Westminster : le Canada acquiert son autonomie. 1980 - Victoire du non (60 %) au premier référendum québécois sur la souveraineté. Novembre 1981 - Rédaction d'une nouvelle constitution, sans la participation du Québec. 17 avril 1982 - Rapatriement de la Constitution : la Reine proclame la loi constitutionnelle du Canada, qui met fin à la juridiction législative britannique. 1987 - Conférence du Lac Meech : pour réintégrer l'ordre constitutionnel canadien, le Québec est reconnu comme une « société distincte ». 23 juin 1990 - Echec de la ratification de l'accord du Lac Meech (opposition du Manitoba et de Terre-Neuve). 1992 - Rejet de l'accord sur le projet de réforme de la Constitution (accord de Charlottetown). Octobre 1993 - Victoire du Parti libéral aux élections fédérales ; M. Jean Chrétien devient Premier ministre du Canada. 30 octobre 1995 - Courte victoire du non (50,6 %) au deuxième référendum québécois sur la souveraineté. Décembre 2003 - M. Paul Martin devient Premier ministre du Canada. 28 novembre 2005 - Adoption d'une motion de censure par la Chambre des communes. Les institutions canadiennes Le Canada est une démocratie parlementaire et une monarchie constitutionnelle. La Charte canadienne des droits et libertés est incluse dans la loi constitutionnelle de 1982. Le Chef de l'Etat est Elisabeth II, reine du Canada, représentée par un gouverneur général, Mme Mickaëlle Jean, désignée par le Premier ministre canadien. Comme l'a indiqué M. Serge Joyal, sénateur du district de Kénnebec (Québec) à votre délégation, il revient au gouverneur général d'accorder la sanction royale aux projets de loi adoptés par le Parlement. Le Sénat canadien compte 105 membres inamovibles nommés par le Premier ministre. La Chambre des communes est composée de 308 députés élus pour 5 ans au maximum au scrutin uninominal à un tour. Le Canada est un Etat fédéral comprenant dix provinces et trois territoires. |
A. UN EFFORT DE GESTION DES EFFECTIFS DE LA FONCTION PUBLIQUE
1. La réduction des effectifs de la fonction publique dans la seconde moitié des années 1990
Lancé à partir de 1994, le programme d'assainissement des finances publiques défini par M. Jean Chrétien, Premier ministre, et M. Paul Martin, ministre des finances, a entraîné la suppression de près de 66.000 emplois au sein de l'administration publique fédérale 9 ( * ) , soit plus d'un fonctionnaire sur six entre 1994 et 1999 .
Au cours de cette période, le nombre d'emplois dit du gouvernement, soit au sein des administrations fédérales, provinciales, territoriales, de santé et de l'éducation, a été réduit de 2.679.068 à 2.508.044, soit une diminution de 6,38 % des effectifs. La majorité des efforts de réduction de la masse salariale a été réalisée grâce à l'encouragement des départs à la retraite anticipés.
Cette réduction des effectifs s'est accompagnée d'un gel des rémunérations entre 1994 et 1997, les fonctionnaires ayant par ailleurs vu leur pouvoir d'achat diminuer de 1997 à 2004, en raison d'une augmentation inférieure à l'inflation.
Les responsables administratifs et politiques rencontrés par votre délégation lors de son déplacement au Canada ont témoigné du climat de consensus politique et syndical dans lequel cette réforme avait été conduite. La majorité parlementaire soutenant le gouvernement de M. Jean Chrétien (Parti libéral) avait en effet été élue sur un programme de réduction des déficits et présenté l'assainissement des finances publiques comme essentiel à la création d'emplois.
Le gouvernement a ensuite bénéficié du soutien de l'opinion publique. En effet, M. Marcel Massé, alors président du Conseil privé, rappelant à votre délégation que le service de la dette fédérale absorbait en 1993-1994 37 % des recettes fiscales du pays , a estimé que ce constat avait fortement contribué à rassembler la majorité des Canadiens en faveur de la réduction des déficits publics.
Il a souligné que l'opinion publique avait dès lors jugé les décisions gouvernementales appropriées et équitables. Il a considéré qu'elles avaient été bien acceptées, en dépit de l'opposition de certains syndicats de fonctionnaires aux mesures tendant à lier les rémunérations de la fonction publique aux résultats. Le parti libéral a d'ailleurs été reconduit au pouvoir de 1997 à 2005, ce qui témoigne de l'adhésion de l'opinion publique canadienne aux réformes conduites par MM. Jean Chrétien et Paul Martin.
En outre, si le travail pédagogique réalisé par les membres du gouvernement et les hauts fonctionnaires dans l'ensemble du pays a fortement contribué au succès de la réforme, le très strict encadrement du droit de grève par la loi 10 ( * ) , incitant à privilégier la conciliation en amont , a sans doute favorisé l'aboutissement du dialogue avec les syndicats 11 ( * ) .
Évolution du solde budgétaire fédéral du Canada depuis 1983-1984
Source : Comptes publics du Canada, Statistique Canada
Évolution de la dette fédérale du Canada depuis 1983-1984
Source : Comptes publics du Canada, Statistique
Canada
Évolution des frais de la dette publique
fédérale du Canada
depuis 1983-84 (% du PIB)
En outre, le retour d'une croissance économique soutenue au Canada dans la seconde moitié des années 1990 a facilité la reconversion des personnels qui ont quitté la fonction publique.
Le gouvernement a par ailleurs assorti son programme de réduction des effectifs de mesures de reclassement au sein de l'administration et de dispositifs d'aide à la reconversion dans le secteur privé. Une administration fut provisoirement mise en place afin de contrôler l'ensemble des recrutements, et de les remplacer par le reclassement de fonctionnaires dont le poste était supprimé.
Ainsi, M. Raymond Crête, directeur général de l'agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, a indiqué à votre délégation qu'un employé déclaré « excédentaire » se voyait proposer d'autres postes, dans les domaines d'intervention de l'Etat confrontés à des besoins de recrutement, ou une indemnité de départ équivalente à un an de traitement. Il a précisé que l'Etat canadien prenait en charge la relocalisation des fonctionnaires lorsqu'ils étaient amenés à changer de province.
Enfin, l'action du gouvernement de M. Jean Chrétien visant à maîtriser les dépenses publiques a également été favorisée par une reprise de la croissance économique, par l'augmentation des recettes fiscales qui en a résulté et par la réduction des dépenses de transfert aux personnes ou aux collectivités, qui n'entraient pas dans le champ de la révision des programmes.
|
La réduction des déficits par la révision des programmes ministériels En 1994, afin de réduire en trois ans le déficit budgétaire de 5,3% à 3 % du PIB, MM. Jean Chrétien, alors Premier ministre et Paul Martin, ministre des finances, décidèrent d'appliquer une diminution des dépenses dans tous les ministères. Le ministère des finances a estimé que les ajustements nécessaires pour atteindre cet objectif, correspondaient à une baisse moyenne de 20 % des dépenses publiques , sans augmenter l'imposition des ménages et en augmentant faiblement celle des entreprises. Il a ensuite répartit l'effort d'économie dans les ministères fédéraux, en distinguant trois catégories en fonction des priorités du gouvernement : - les ministères soumis à un effort important , soit à une réduction d'au moins 25 % de leur budget ; - les ministères soumis à un effort substantiel , soit à une baisse de 15 % de leurs moyens ; - les ministères ne connaissant que des ajustements formels , soit une réduction d'environ 5 %. Cette mission de « révision des programmes » a été confiée à une équipe constituée à cet effet et réalisée en 6 mois . Les ministres ont présenté des plans de réalisation des objectifs demandés. Après examen de ces propositions, le conseil des ministres a adopté des recommandations relatives à chaque programme. Les subventions aux entreprises furent diminuées de 60 %, les budgets des ministères de l'industrie et des transports réduits de 50 % et ceux des ministères de l'environnement, de la culture, de l'aide internationale et de la pêche, de 20 % à 50 %. Les ajustements réalisés ont permis d'atteindre l'objectif de diminution du déficit public, réduit à 1 % du PIB en 1996-1997, et de parvenir dès l'exercice suivant à un excédent de 0,2 % du PIB. En outre, le nombre de ministères fut réduit de 32 à 23 , certaines administrations furent supprimées et d'autres regroupées. Ainsi, le recouvrement des impôts fut confié à un seul service de même que l'inspection sanitaire des aliments auparavant répartis entre quatre ministères. Un guichet unique fut instauré pour traiter les relations des administrations avec les entreprises. Les relations entre le gouvernement fédéral et les provinces furent clarifiées, celles-ci assumant désormais l'entière responsabilité des transports, de la formation et des loisirs, ce qui permit au gouvernement fédéral de supprimer certaines subventions qui leur étaient versées. Enfin, M. Marcel Massé a indiqué à votre délégation que certains services publics avaient été confiés au secteur privé , comme le contrôle de la navigation aérienne. |
* 4 L'anglais et le français sont reconnus comme langues officielles depuis 1969, 60 % de la population étant de langue maternelle anglaise et 24 % de langue maternelle française.
* 5 La question de la réforme de l'Etat a fait l'objet de réflexions en France dès les années 1930, avec les ouvrages d'André Tardieu (la réforme de l'Etat : les idées maîtresses de l'heure de la décision, 1934) et de Léon Blum (la réforme gouvernementale, 1936).
* 6 Cette rencontre a eu lieu avant le déplacement de la mission au Canada, le 7 septembre 2005.
* 7 Le président du conseil privé a des responsabilités comparables à celles du ministre de la fonction publique en France.
* 8 La dette de l'Etat fédéral s'élevait à près de 450 milliards de dollars canadiens en 1993, contre 157 milliards de dollars canadiens en 1983. Au début des années 1990, la dette publique augmentait de 40 milliards de dollars canadiens par an.
* 9 Le nombre d'emplois dans l'administration publique générale fédérale est passé de 394.106 en 1994 à 328.154 en 1999.
* 10 Aux termes de l'article 102 de la loi fédérale sur les relations de travail dans la fonction publique, il est notamment interdit à un fonctionnaire de participer à une grève « s'il ne fait pas partie d'une unité de négociation pour laquelle un agent négociateur a été accrédité », « s'il appartient à une unité de négociation pour laquelle le mode de règlement des différends est le renvoi à l'arbitrage », ou « s'il appartient à une unité de négociation dont l'agent négociateur a choisi de renvoyer [à un] mode substitutif [...] toutes les questions en cause dans la grève ». L'article 105 de la même loi dispose que « le fonctionnaire qui contrevient à l'article 102 commet une infraction et encourt, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, une amende maximale de mille dollars. »
* 11 M. Claude Laverdure, ambassadeur du Canada en France, a indiqué à votre délégation que le taux de syndicalisation atteignait 80 % dans la fonction publique.