SYNTHÈSE
Dans son troisième rapport sur la cohésion économique et sociale publié en février 2004, la Commission européenne a constaté une réduction des disparités économiques et sociales au sein de l'UE et souligné la nécessité de poursuivre les politiques conduites en la matière, notamment pour tenir compte de l'élargissement de l'Union à dix (et bientôt douze) nouveaux Etats membres.
Elle a ensuite proposé en juillet 2004 une réforme de la politique régionale européenne et des règles de mise en oeuvre des fonds structurels , destinée à s'appliquer à la prochaine programmation (2007-2013).
I. PRÉSENTATION DE LA RÉFORME
Cette réforme porte à la fois sur l'architecture générale, sur l'orientation des interventions, désormais fondée sur une approche stratégique, sur les modalités de programmation et sur les règles de mise en oeuvre.
1°) En ce qui concerne, tout d'abord, l'architecture générale de la politique, la réforme se caractérise par une volonté de simplification et de concentration
Dans la programmation actuelle (2000-2006), les crédits des fonds structurels sont regroupés autour de trois grands objectifs :
- l'objectif 1 , qui concerne les régions et les pays en retard de développement et qui, en France, bénéficie aux quatre départements d'outre-mer (DOM), ainsi que, à titre transitoire, à la Corse et à trois arrondissements du Hainaut français (dans le Nord Pas-de-Calais).
- l'objectif 2 , qui soutient des zones connaissant des difficultés structurelles, tels que les territoires industriels en mutation, les zones rurales en déclin et les zones urbaines en difficulté. Cet objectif donne lieu dans chaque Etat membre à l'établissement d'un zonage, seuls les territoires zonés étant éligibles à des financements du FEDER et du FSE ;
- l'objectif 3 , consacré aux politiques de formation et d'emploi, qui est financé par le FSE et s'adresse à tous les territoires (hors objectif 1).
Une part moins importante des fonds structurels est, en outre, mise en oeuvre dans le cadre de quatre initiatives communautaires : Leader +, qui soutient le développement local en milieu rural, Urban II, destiné aux quartiers urbains en crise, Equal, qui vise à réduire les discriminations sur le marché du travail et Interreg III qui favorise la coopération entre territoires européens.
Pour la prochaine programmation, les trois objectifs prioritaires sont redéfinis de la manière suivante :
- l'objectif 1, rebaptisé « convergence », reste destiné aux pays et régions en retard de développement ; en France, seuls les quatre DOM continueront à en bénéficier ;
- l'objectif 2, dénommé « compétitivité régionale et emploi » rassemble les financements alloués actuellement dans le cadre des objectifs 2 et 3. Il sera désormais accessible à tous les territoires (suppression du zonage) non compris dans l'objectif 1 et sera axé sur un certain nombre de thématiques inspirées de la stratégie de Lisbonne ;
Il convient d'insister sur l'impact de la suppression du zonage pour un pays comme le nôtre , où les deux-tiers de la population vivent aujourd'hui dans des territoires non bénéficiaires de la politique régionale. Si ce changement peut être considéré, à certains égards, comme une avancée, il faut garder à l'esprit qu'il s'accompagnera d'une plus grande sélectivité des projets qui risque de jouer contre les territoires jusqu'ici « zonés » et que les territoires nouvellement concernés devront rattraper un retard considérable sur les autres dans la compréhension de la lourde mécanique des fonds structurels et acquérir sans tarder les compétences nécessaires à l'élaboration des dossiers de candidatures.
- l'objectif 3, intitulé « coopération territoriale européenne », vise à développer les actions actuellement subventionnées dans le cadre de l'initiative communautaire Interreg III.
Les trois autres initiatives communautaires disparaissent en tant que telles : les orientations d'Urban et Equal sont reprises dans l'objectif « compétitivité régionale et emploi ». Quant à Leader +, il est intégré dans le volet « développement rural » de la politique agricole commune (PAC) qui sera financé à compter du 1 er janvier 2007 par un nouveau fonds.
En effet, la réforme fait disparaître deux fonds structurels :
- le FEOGA-O, qui finançait jusqu'à présent le développement rural dans le cadre de l'objectif 1 et Leader + ;
- l'IFOP, qui finançait la politique commune de la pêche (PCP).
Ils seront respectivement remplacés par un Fonds européen agricole de développement rural (FEADER) et par un Fonds européen pour la pêche (FEP) . Or, ces deux nouveaux fonds ne seront plus mis en oeuvre dans le cadre de la politique régionale, mais feront l'objet de programmations séparées dans le cadre des politiques sectorielles dont ils relèvent (PAC et PCP).
La refonte de la politique européenne de développement rural fera aussi disparaître dans notre pays le volet « FEOGA-G » des DOCUP d'objectif 2. Ce volet, précisons-le, correspond non à des financements de la politique régionale, mais à des financements de la politique agricole commune pour le versement desquels la France a choisi d'utiliser le support des DOCUP. Ces financements seront aussi regroupés dans le FEADER.
2°) Cette refonte de l'architecture générale des fonds structurels s'accompagne de l'adoption d'une approche stratégique destinée à orienter les financements vers des priorités ciblées
Il s'agit de faire en sorte que la politique européenne de cohésion contribue davantage à la réalisation de la stratégie de Lisbonne pour l'innovation, la croissance et l'emploi.
Ainsi, l'UE doit adopter des orientations stratégiques communautaires pour la cohésion (OSC) décrivant l'ensemble des interventions ayant vocation à être soutenues par les fonds structurels en vue de renforcer les synergies avec la stratégie de Lisbonne.
Néanmoins, les Etats membres sont invités à définir leurs propres priorités et la cohérence de celles-ci avec les priorités communautaires dans un « cadre de référence stratégique national » (CRSN), dont la rédaction est en France pilotée par la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT). Ce document stratégique a lui-même vocation à guider les acteurs régionaux, sous la houlette des préfets de région, dans l'établissement d'une stratégie régionale reliant ces priorités aux spécificités régionales et destinée à être mise en oeuvre par des programmes opérationnels.
Notons-le, une démarche stratégique similaire est prévue pour la politique européenne de développement rural et pour la politique commune de la pêche . Ainsi, l'Union européenne a adopté en février 2006 des « orientations stratégiques pour le développement rural » que chaque Etat membre doit décliner dans un plan stratégique national (PSN) et mettre en oeuvre par l'intermédiaire d'un ou de plusieurs programmes.
Enfin, les Etats membres ont décidé lors du Conseil européen du 16 décembre 2005 d'instaurer un ciblage des interventions des fonds structurels désigné par le terme de « fléchage Lisbonne ». Il s'agit d'une prescription visant à consacrer 60 % des crédits de l'objectif « convergence » et 75 % des crédits de l'objectif « compétitivité régionale et emploi » à des dépenses contribuant à la réalisation de la stratégie de Lisbonne, selon une grille de critères définie par la Commission européenne.
3°) Les modalités de programmation apparaissent, par ailleurs, profondément modifiées
Tout d'abord, les documents uniques de programmation (DOCUP) et leurs compléments de programmation sont remplacés par des programmes opérationnels (PO) . Ceux-ci introduiront davantage de souplesse dans la programmation dans la mesure où ils seront moins détaillés que les DOCUP. Les taux de cofinancement européen seront ainsi appliqués au niveau de leurs axes prioritaires et non plus au niveau de mesures, ce qui autorisera certains lissages et facilitera la gestion financière.
En outre, alors qu'actuellement les DOCUP mettent en oeuvre des crédits issus de différents fonds (FEDER, FSE, IFOP et FEOGA-O pour l'objectif 1, FEDER et FSE pour l'objectif 2), les PO devront être spécialisés par fonds : coexisteront donc des programmes opérationnels FEDER et des programmes opérationnels FSE.
Compte tenu des choix faits par le Gouvernement français lors du Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) du 6 mars dernier concernant les niveaux de programmation, tous ces programmes opérationnels ne seront pas mis en oeuvre au niveau régional : ce sera le cas, conformément à la réglementation communautaire, pour le FEDER, mais pas pour le FSE qui fera l'objet d'un programme unique pour la métropole, seuls les DOM devant bénéficier de programmes opérationnels FSE régionalisés.
Concernant le choix des autorités de gestion , le Gouvernement français a décidé, lors du même CIACT, de confirmer l'Etat (et donc les préfets de région) dans son rôle d'autorité de gestion . Le choix de ne pas confier cette fonction aux Conseils régionaux s'explique pour le souci de garantir une coordination uniforme des programmes et des politiques sur l'ensemble du territoire national. Il n'exclut pas, toutefois, des délégations ponctuelles de gestion dans le cadre de « subventions globales ».
4°) S'agissant, enfin, des règles de mise en oeuvre, il convient de signaler notamment :
- la plus grande autonomie conférée aux Etats membres en matière de gestion financière (la Commission, par exemple, ne sera plus systématiquement représentée dans les comités de suivi des programmes) ;
- le choix d'une plus grande subsidiarité dans l'organisation des contrôles (l'intervention communautaire sera désormais proportionnelle à l'importance des cofinancements européens) ;
- la possibilité de prendre en compte, pour la contrepartie des cofinancements communautaires, les dépenses totales (publiques et privées) engagées dans les Etats membres , ce dont nous ne pouvons que nous féliciter. En effet, il était initialement prévu de ne tenir compte que des dépenses publiques dans le mode de calcul du cofinancement communautaire, au détriment de pays comme le nôtre où l'effet de levier des fonds structurels sur les financements privés est significatif.
Les négociations sur cette réforme sont désormais très avancées . Elles ont été tributaires des difficultés des négociations concernant le budget européen pour la période 2007-2013 (« perspectives financières »). Le compromis entre Etats membres qui s'est dégagé en décembre 2005 et qui a été affiné depuis sous la pression du Parlement européen devrait être adopté très prochainement par ce dernier et validé définitivement par les Etats membres.
Le montant global alloué à la politique de cohésion pour 2007-2013 devrait s'élever à 307,9 milliards d'euros , dont plus de 81 % sont destinés à l'objectif « convergence », conformément à l'exigence de solidarité envers les régions européennes les moins développées et notamment les nouveaux Etats membres. Notons que pour la première fois, la dotation de la politique de cohésion dépassera celle du volet « soutien aux marchés » de la PAC (293,1 milliards d'euros).
La France devrait recevoir une enveloppe de l'ordre de 12,7 milliards d'euros au titre des fonds structurels .
II. LES NOUVELLES RÈGLES DU JEU
1°) Une baisse de la dotation française finalement limitée
Par rapport à la précédente programmation, la dotation française pour 2007-2013 devrait enregistrer une diminution de 25 % qui, sans être négligeable, reste dans les limites du raisonnable, notamment au regard de ce qui avait été initialement craint. Par exemple, à enveloppe constante, c'est-à-dire en le comparant avec les dotations cumulées des actuels objectifs 2 et 3, le montant des crédits de l'objectif « compétitivité régionale et emploi » baissera de 1,8 milliard d'euros, soit une baisse de 16,5 % .
Néanmoins, dès lors que la disparition du zonage rend éligible à cet objectif la totalité du territoire métropolitain, une plus grande sélectivité des projets s'imposera pour éviter tout saupoudrage des crédits.
2°) L'orientation nouvelle de la politique de cohésion
La réforme tend à conférer une orientation nouvelle à la politique de cohésion, notamment en ce qui concerne le nouvel objectif 2 . En effet, si l'objectif « convergence » vise très classiquement à favoriser le rattrapage économique des territoires en retard de développement, l'objectif 2 « compétitivité régionale et emploi » semble, en revanche, s'éloigner de la logique de cohésion territoriale qui le caractérisait jusqu'à présent. Ce changement d'orientation du nouvel objectif 2 transparaît à la fois :
- dans la suppression du zonage , qui permettait un ciblage des aides au profit des espaces les moins favorisés ;
- dans la recommandation de fléchage des crédits vers des interventions contribuant à la réalisation de la stratégie de Lisbonne , dans des domaines (tels que l'innovation et la recherche), pour lesquels les territoires les moins développés comptent a priori peu d'atouts. Plus généralement, l'intégration de la stratégie de Lisbonne dans la politique régionale met en avant des préoccupations générales de croissance, de compétitivité et d'emploi qui semblent d'abord s'adresser aux territoires les plus dynamiques.
3°) Moins de crédits européens pour les zones rurales ?
Les espaces ruraux ont jusqu'à présent largement bénéficié de la politique régionale. Sur la programmation 2000-2006, ils auront mobilisé près du tiers des crédits du FEDER et 26% des crédits du FSE. L'impact positif en termes de développement, d'image et de valorisation des territoires ruraux éligibles, notamment grâce aux soutiens apportés à l'agrotourisme, à la rénovation des villages et à la réhabilitation du patrimoine, est incontestable.
Or, pour les zones rurales, la manne des fonds structurels risque d'être à l'avenir moins importante . A la suppression du zonage et à la baisse globale des financements disponibles, il convient, en effet, d'ajouter le transfert, à compter du 1 er janvier 2007, des mesures financées jusqu'à présent par le FEOGA-O (notamment à travers le programme Leader +) à un fonds, le FEADER, relevant de la PAC et qui risque, comme tel, d'avoir une approche principalement agricole . En outre, la dotation du FEADER pour 2007-2013 est tout à fait insuffisante et un seul de ses quatre axes traitera de la diversification économique en milieu rural.
III. LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORT
Compte tenu de ces remarques, les recommandations de vos rapporteurs s'organisent autour de trois grands axes :
1°) Faciliter la mise en oeuvre de la prochaine programmation
- parer aux risques du dégagement d'office
La reconduction de la règle du dégagement d'office, qui s'applique aux crédits non consommés à la fin de la deuxième année suivant leur mise à disposition, inquiète vos rapporteurs, notamment pour la phase de démarrage de la nouvelle programmation. Les acteurs locaux, qui vont devoir s'approprier les nouvelles règles et concevoir des projets plus innovants, risquent en effet de ne pas être prêts en temps utile. Pour limiter le risque de perte des crédits sans remettre en cause le principe du dégagement d'office, nous suggérons une montée en puissance progressive du montant des tranches annuelles de crédits à consommer sur la durée de chaque programme opérationnel.
- mettre l'accent sur la coordination
Alors que la politique de cohésion est née de la volonté d'intégrer les interventions d'instruments financiers ayant à l'origine une vocation sectorielle, la présente réforme s'inscrit dans un mouvement inverse qui induit un risque de perte de cohérence . Ceci résulte tant des choix réalisés au niveau communautaire (sortie de la politique de développement rural et de la politique de la pêche du dispositif des fonds structurels) que de ceux effectués au niveau national, avec la décision de gérer le FSE dans un programme opérationnel unique (sauf pour les DOM), alors que le FEDER restera programmé à l'échelon régional.
Les crédits des différents fonds, jusqu'à présent mis en oeuvre au niveau régional par un programme unique, le DOCUP, vont désormais transiter par des circuits séparés . Pour atténuer les effets de cet « éclatement » des interventions, le rapport préconise de mettre en place au niveau régional des outils de coordination efficaces, tels qu'un comité de programmation commun au FEDER, au FSE et au FEADER , notamment pour traiter les projets « intégrés », c'est-à-dire les projets comportant plusieurs actions faisant appel à des sources différentes de financement.
Il recommande aussi de mieux coordonner le suivi des fonds structurels et des futurs contrats de projets Etat-régions (CPER) , dont il a été décidé d'aligner non seulement la durée mais aussi les thèmes d'intervention sur ceux de la prochaine programmation de fonds structurels.
- valoriser les nouveaux mécanismes d'ingénierie financière
Les nouvelles règles applicables aux fonds structurels autorisent le FEDER à subventionner le financement de capital-risque au bénéfice de petites et moyennes entreprises (PME) et très petites entreprises (initiative JEREMIE) et de projets de développement urbain (initiative JESSICA). Compte tenu de la baisse des crédits européens disponibles et, plus généralement, de la contrainte qui pèse sur les budgets publics, vos rapporteurs recommandent de mettre à profit ces nouveaux dispositifs d'ingénierie financière pour accéder à des financements complémentaires privés.
2°) Travailler sans tarder à la préparation des projets
- quelques repères concernant le calendrier
Le calendrier de la réforme a pris beaucoup de retard en raison des difficiles négociations sur les perspectives financières. L'adoption imminente (elle est prévue pour mai) du budget européen 2007-2013 par le Parlement européen devrait permettre l'adoption définitive des règlements européens d'ici l'été 2006. Les programmes opérationnels devront être soumis courant septembre à la Commission européenne . Même s'ils sont validés assez tard, ils entreront de toute façon en vigueur au 1 er janvier 2007, au besoin de manière rétroactive. Une mobilisation de l'ensemble des acteurs concernés est donc indispensable.
- privilégier les projets cohérents avec la stratégie de Lisbonne
Le rapport recommande de présenter en priorité des projets susceptibles de se rattacher aux catégories d'interventions retenues par le « fléchage Lisbonne » (innovation, recherche, TIC, environnement économique des entreprises, environnement et diverses mesures dans le domaine de l'emploi, thématiques auxquelles il convient d'ajouter, pour l'objectif « convergence », les réseaux de transports, d'énergie et de télécommunications).
En effet, selon le compromis budgétaire du 16 décembre 2005, 60 % des crédits de l'objectif « convergence » et 75 % des crédits de l'objectif « compétitivité régionale et emploi » devront être prioritairement orientés vers ces catégories de dépenses.
Les projets entrant dans ces catégories auront donc plus de chance d'obtenir des financements . Une liste détaillée des catégories de dépenses considérées comme contribuant à la stratégie de Lisbonne est en cours d'élaboration par la Commission européenne. Une version provisoire est reproduite dans ce rapport.
- donner une taille critique aux projets
Dans un souci de sélectivité, il sera, par ailleurs, nécessaire de ne retenir que les projets d'une certaine dimension . Les micro-projets d'intérêt purement local ne pourront plus être financés. Pour autant, cela ne doit pas conduire à privilégier les projets coûteux et de grande ampleur, mais plutôt ceux comportant un caractère structurant à l'échelle de territoires pertinents.
3°) Préserver un volet « développement rural » significatif
- assurer une dimension non agricole au FEADER
Vos rapporteurs souhaitent que le FEADER ne soit pas exclusivement tourné vers le soutien au secteur agricole et forestier, mais puisse exercer une action en faveur de la diversification économique du milieu rural . Dans ce but, ils préconisent que l'axe 3 de ce fonds soit doté d'un montant de crédits bien supérieur au minimum de 10 % de l'enveloppe totale du FEADER imposé par la réglementation communautaire.
- garder une dimension rurale au FEDER et au FSE
Il importe également que le FEDER et le FSE continuent à financer des actions en faveur des espaces ruraux. Le « fléchage Lisbonne » des crédits ne doit pas être considéré comme constituant un obstacle , car les interventions en matière de technologies de l'information et de la communication, d'énergies renouvelables ou encore de création d'entreprises intéressent au premier chef le monde rural. Quant à l'innovation, elle ne réduit pas à des avancées technologiques, mais peut aussi porter sur de nouvelles formes d'organisation, par exemple dans le domaine des services aux personnes.
En fait, il reviendra aux partenariats régionaux de veiller à ce que des financements conséquents continuent d'être orientés vers les zones rurales . A cet égard, le rapport préconise l'inscription d'un axe rural dans les programmes opérationnels régionaux . Il plaide aussi pour que les pôles d'excellence rurale puissent bénéficier des fonds structurels et recommande une meilleure articulation de l'action du FSE avec les politiques de développement rural.
- combler le déficit de « matière grise » en faveur du développement économique en milieu rural
Afin de favoriser le développement de nouvelles activités dans les zones rurales, nous suggérons de construire un réseau d'échanges de projets et de bonnes pratiques permettant la capitalisation, à l'échelle européenne, d'expériences innovantes dans le domaine du développement rural . Il nous semble, en outre, nécessaire de mettre l'accent sur la recherche appliquée et la conduite d'expérimentations pour explorer de nouvelles voies , en permettant le financement de tels projets de recherche par le FEDER.