N° 22
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 17 octobre 2006 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur un projet de décret d' avance reçu par la commission le 11 octobre 2006, en application de l'article 13 de la LOLF .
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
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Finances publiques |
AVANT-PROPOS
L'article 13 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décrets d'avance, dans le respect de conditions de forme , recueil de l'avis du Conseil d'Etat et de celui des commissions chargées des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, ainsi que de conditions de fond , situation d'urgence et non dégradation de l'équilibre budgétaire voté en loi de finances.
A ces conditions de fond s'ajoutent certaines limites quantitatives : le montant cumulé des crédits ouverts par les décrets d'avance pris en cas d'urgence sur le fondement des trois premiers alinéas du même article ne peut dépasser « 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année », tandis que le total des crédits annulés par décret en vertu des articles 13 et 14 de la LOLF est limité, par le I de l'article 14 de la même loi, à 1,5 % des « crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours ».
Les décrets d'avance n'ayant pas vocation à modifier l'équilibre budgétaire de la loi de finances tel qu'il a été défini par le Parlement, l'ouverture de crédits nouveaux doit être gagée par des annulations de crédits à due concurrence.
Tel est le contexte juridique qui conduit votre commission des finances à rendre son avis sur un projet de décret d'avance portant ouverture de 580,14 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 513,26 millions d'euros en crédits de paiement qui a été transmis par courrier en date du 10 octobre 2006, en tenant compte de considérations de forme comme de fond.
I. AVIS SUR LE PRÉSENT PROJET DE DÉCRET D'AVANCE
Le présent projet de décret d'avance portant ouverture de 580,14 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 513,26 millions d'euros en crédits de paiement est destiné à financer plusieurs dépenses réparties comme suit :
- 519,41 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 452,53 millions d'euros en crédits de paiement (CP), pour le financement du surcoût des opérations extérieures en 2006 par rapport à la prévision de la loi de finances initiale, ainsi que pour la couverture d'un marché d'externalisation des véhicules de la gamme commerciale ;
- 18,73 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), afin de financer l'allocation d'installation étudiante, créée par le gouvernement ;
- 42 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) pour le financement de mesures urgentes sur le programme n° 177 « politiques en faveur de l'inclusion sociale », en vue de la couverture des besoins d'hébergement d'urgence généraliste.
90 % des ouvertures de crédits (452,53 millions d'euros) en crédits de paiement sont consacrées à couvrir le besoin de financement constaté au titre des opérations extérieures (OPEX) en raison de l'insuffisance de la dotation initiale prévue à ce titre par la loi de finances pour 2006, qui s'élevait à 175 millions d'euros. La procédure du décret d'avance est devenue habituelle, chaque automne, pour combler l'écart entre la prévision de dépense des OPEX et la réalité de l'exécution 1 ( * ) . Le recours à cette procédure, pour de tels montants de crédits, pourrait devenir moins systématique, dès lors que le ministère de la défense inscrirait en loi de finances initiale une dotation plus conforme aux réalités de gestion et au principe de sincérité. C'est la volonté constante de votre commission depuis de nombreuses années.
A. LES CONDITIONS DE FORME
1. Les délais
Votre commission des finances a reçu, par une lettre en date du mardi 10 octobre 2006 de M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, - reçue le mercredi 11 octobre - notification du présent projet de décret d'avance. Selon les termes de l'article 13 de la LOLF, elle doit faire connaître son avis au Premier ministre dans un délai de sept jours, la signature du décret ne pouvant intervenir qu'après réception de son avis ou, à défaut, après expiration du délai précité.
La ratification du décret d'avance dont le projet est soumis à l'avis de votre commission des finances doit être demandée dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année 2006.
2. L'information du Parlement sur les motifs du décret d'avance
Un « rapport de motivation » du gouvernement explicitant l'objet du décret d'avance, a été joint au projet soumis à l'avis de votre commission des finances. Il souligne notamment pour les OPEX que le recours au décret d'avance est motivé par le « caractère imprévisible et aléatoire » des dépenses concernées « qui ne permet pas une inscription intégrale de leur financement en loi de finances initiale », ainsi que « par l'urgence à couvrir les dépenses relatives à des opérations en cours, qui ne permet pas de recourir à la loi de finances rectificative ».
B. LES CONDITIONS DE FOND
S'agissant des ouvertures de crédits, trois conditions de fond doivent être respectées, en application de l'article 13 de la LOLF.
1. Le plafond de 1 % pour les crédits ouverts n'est pas dépassé
En application du premier alinéa de l'article 13 précité, le montant cumulé des crédits ouverts par décret d'avance ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année. L'article 67 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 ouvre aux ministres, pour 2006, au titre du budget général, des crédits de paiement de 344.188.639.049 euros. Votre commission des finances constate que ce plafond de crédits qui en découle, soit 3.441.886.390 euros, n'est pas atteint compte tenu des ouvertures déjà effectuées en mars et août 2006 2 ( * ) .
2. L'urgence doit être appréciée au regard de deux critères
Le projet de décret d'avance doit respecter la condition d'urgence posée par l'article 13 de la LOLF.
Cette condition doit être appréciée au regard de deux critères :
- la dépense était-elle prévisible ?
- son financement ne peut-il attendre l'intervention d'un prochain projet de loi de finances rectificative ?
Le rapport de motivation du gouvernement souligne le caractère imprévisible des dépenses faisant l'objet d'une ouverture de crédits dans le présent projet de décret d'avance.
Ce point n'est pas contestable en ce qui concerne le financement de l'allocation pour l'installation étudiante (ALINE) , dont la création a été annoncée par le Président de la République dans son allocution du 14 juillet 2006, et dont la mise en place a été confirmée par le Premier ministre le 24 août 2006, en précisant qu'elle serait versée pour la prochaine rentrée universitaire.
Il ne l'est pas davantage s'agissant des mesures en faveur de l'hébergement d'urgence dont le besoin peut difficilement être évalué dans son intégralité en loi de finances initiale. Le rapport de motivation du gouvernement fait ainsi état des besoins d'hébergement constatés dans le cadre du « plan hiver » 2005-2006, dont le niveau de mobilisation a été plus élevé et la durée d'application plus longue que le précédent, ainsi que des dépenses imprévues au titre du relogement des personnes rapatriées du Liban, de la création d'un dispositif expérimental d'hébergement de stabilisation en Île-de-France, destiné prioritairement aux personnes sous tentes et de l'hébergement des occupants du gymnase de Cachan.
De la même manière, l'avancement, plus rapide que prévu , de l'opération d'externalisation des véhicules de la gamme commerciale du ministère de la défense, dont le marché devrait être notifié, si l'intérêt économique du projet est confirmé, avant le 15 décembre 2006, date-limite de validité des offres, comme l'engagement des forces françaises au Liban, au titre des opérations extérieures, était difficile prévisible au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2006.
En revanche, la sous-dotation de la provision inscrite en loi de finances initiale pour 2006 au titre des OPEX du ministère de la défense avait été soulignée par votre commission des finances. Nos collègues rapporteurs spéciaux Yves Fréville et François Trucy avaient ainsi écrit dans leur rapport sur le budget 2006, publié au nom de la commission des finances du Sénat : « la dotation initiale de 250 millions d'euros inscrite au projet de loi de finances 2006 ne devrait couvrir qu'un peu moins de la moitié des surcoûts des OPEX pour 2006 3 ( * ) ». Il s'agit là d'un cas parfaitement connu, et récurrent, de sous-budgétisation d'une dotation, même si des progrès lents mais réels ont été faits dans la voie de sa rebudgétisation en loi de finances initiale.
Le gouvernement souligne « l'urgence à couvrir les dépenses relatives à des opérations en cours, qui ne permet pas de recourir à la loi de finances rectificative ».
Y a-t-il à ce point urgence pour l'ensemble des crédits demandés que l'on ne puisse attendre le projet de loi de finances rectificative ?
Le gouvernement répond par l'affirmative.
Il est vrai qu'il s'agit, pour l'ensemble des ouvertures de crédits demandées, soit d'allocations sur lesquelles les allocataires ont un droit de tirage « quasi automatique », soit, en ce qui concerne les opérations extérieures, des dépenses de rémunération des personnels de nos armées. Les montants concernés ne permettent pas, dans le cas des OPEX, au ministère de la défense de procéder par voie de virement de crédits, compte tenu des plafonds posés par l'article 12 de la LOLF.
Votre commission des finances constate ainsi qu'il n'est pas possible de recourir à la loi de finances rectificative et que la condition d'urgence est ainsi respectée. Ceci ne dispense pas le gouvernement de progresser dans l'amélioration de la prévision de dépenses au titre des opérations extérieures du ministère de la défense, conformément au principe de sincérité posé par la LOLF.
3. L'équilibre budgétaire n'est pas affecté
En application de l'article 13 de la LOLF, votre commission des finances est invitée à examiner si le présent projet de décret d'avance affecte l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances.
a) Un montant d'annulations strictement égal aux ouvertures de crédits
Elle relève que l'article 2 du projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits prévoit d'annuler, pour 2006, des crédits d'un montant de 580.140.000 euros en autorisations d'engagement et de 513.260.000 euros en crédits de paiement, strictement égal au montant des ouvertures à titre d'avances effectuées par l'article 1 er . Elle constate donc que l'équilibre budgétaire défini par la loi de finances pour 2006, voté par le Parlement, est respecté.
b) Une opération vertueuse, à condition qu'elle n'entraîne pas d'ouvertures de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative
S'agissant des opérations extérieures du ministère de la défense, l'opération résultant de l'annulation de crédits de paiement pour un montant identique aux ouvertures de 452,53 millions d'euros de crédits de paiement, pourrait se trouver largement atténuée comme cela s'est produit en 2004 avec l'ouverture de crédits complémentaires en loi de finances rectificative.
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La ratification des modifications apportées par le présent projet de décret d'avance, notifié par le gouvernement le 10 octobre 2006 aux commissions chargées des finances des assemblées, sera demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année 2006. En application de l'article 58-6 de la LOLF, la Cour des comptes adressera un rapport relatif aux mouvements de crédits opérés par voie administrative dont la ratification sera demandée dans ledit projet de loi de finances.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des finances émet un avis favorable sur le projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de 580.140.000 euros en autorisations d'engagement, et de 513.260.000 euros en crédits de paiement, tel que notifié le 10 octobre 2006 par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
* 1 Ainsi, l'année dernière, le décret d'avance n° 2005-1206 du 26 septembre 2005 a ouvert 611 millions d'euros de crédits de paiement sur plusieurs chapitres de fonctionnement du ministère de la défense, pour financer notamment les OPEX, à hauteur de 421 millions d'euros. Ces ouvertures ont été gagées par des annulations équivalentes sur les titres V et VI du ministère de la défense.
* 2 Le décret n° 2006-365 du 27 mars 2006 relatif à l'épidémie de Chikungunya et à l'épizootie de grippe aviaire, qui porte sur un montant de 140,82 millions d'euros et qui a fait l'objet d'un rapport n° 252 de votre commission des finances et le décret n° 2006-954 du 1 er août 2006 portant sur un montant de 261 millions d'euros de crédits de paiement , en vue de faire face à une série de dépenses urgentes (l'indemnisation des victimes de spoliations, la lutte contre des crises sanitaires, des aides à la distillation, etc...).
* 3 Cf. rapport n° 99 (2005-2006) du 24 novembre 2005, tome III, annexe 8 de nos collègues Yves Fréville et François Trucy. Le projet de loi de finances initiale pour 2006 prévoyait une dotation de 250 millions d'euros pour le financement des OPEX, qui a été ramenée à 175 millions d'euros par amendement du gouvernement, cf infra.