II. OBSERVATIONS SUR LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS
Le gouvernement a l'obligation de faire figurer dans les décrets d'avance l'intégralité de l'économie de chaque opération : l'ouverture de crédits nouveaux doit, en l'occurrence, être gagée par des annulations de crédits qui font partie intégrante du dispositif des décrets d'avance.
Il convient de relever également que tous les mouvements de crédits détaillés ci-après concernent, pour les mêmes montants, autorisations d'engagement (AE) et crédits de paiement (CP).
A. MISSIONS « DÉFENSE » ET « SÉCURITÉ »
1. L'ouverture de 452,53 millions d'euros de crédits de paiement pour le financement des OPEX
Le présent décret d'avance prévoit l'ouverture de 452,53 millions d'euros de crédits de paiement pour financer le surcoût des opérations extérieures OPEX. Ces crédits de paiements sont ainsi décomposés 4 ( * ) :
- 428,78 millions d'euros pour la mission « Défense » ;
- 23,75 millions d'euros pour la mission « Sécurité » (Programme « Gendarmerie nationale »).
Le montant des surcoûts des OPEX, en 2006, est évalué à 627 millions d'euros . La loi de finances pour 2006 n'avait ouvert que 175 millions d'euros à ce titre 5 ( * ) . Le montant des surcoûts à couvrir est donc de 452,53 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement dont 207,26 millions d'euros au titre des dépenses de personnel et 245,27 millions d'euros sur les autres titres.
Précisons que le texte initial du projet de loi de finances initiale pour 2006 avait initialement prévu de doter l'action 6 « Surcoûts liés aux OPEX » du programme 178 « Emploi et préparation des forces » de 250 millions d'euros en crédits de paiements et en autorisations d'engagement. Pour le financement du plan « banlieue », le gouvernement avait choisi de réduire cette dotation à 175 millions d'euros, imputant à la seule action 6 le montant de la participation du ministère de la défense à l'effort de solidarité gouvernementale. Un tel choix aboutit à accroître le besoin d'ouverture de crédits supplémentaires par ce décret d'avance, à dispenser de facto le ministère de toute participation au financement du plan « banlieue ».
Indépendamment de cette sous budgétisation patente de l'action 6, précitée, le gouvernement motive sa demande d'ouverture de crédits supplémentaires par le caractère imprévisible et urgent de la dépense.
Il souligne ainsi le caractère imprévisible et aléatoire des opérations extérieures qui ne permet pas une inscription intégrale de leur financement en loi de finances initiale. Tel est effectivement le cas de l'OPEX réalisée en Côte d'Ivoire, qui n'était pas prévue lors du vote de la loi de finances pour 2006 et représente un surcoût de 170,52 millions d'euros. De même, l'intervention française au Liban n'était pas programmée. Le surcoût des opérations BALISTE et FINUL renforcée au Liban s'est élevé à 39,93 millions d'euros. Ces opérations imprévues correspondent à un surcoût d'un montant total de 200,45 millions d'euros supplémentaires. Elles ne suffisent pas à elles seules à expliquer l'ouverture des crédits supplémentaires demandés, puisqu'elles n'en représentent que 44 %.
Votre commission des finances estime donc indispensable que l'action 6 du programme 178 « Emploi et préparation des forces », ne fasse plus l'objet d'une sous budgétisation récurrente . Elle rappelle que la ministre de la défense a pris l'engagement, devant elle, le 25 octobre 2005, de parvenir à la budgétisation totale dès 2007 du surcoût des OPEX. A cet égard, elle note que la dotation prévue par le projet de loi de finances pour 2007 s'élève à 360 millions d'euros, ce qui semble encore insuffisant .
Le gouvernement s'est également prévalu de l' urgence à couvrir les dépenses relatives à des opérations en cours, qui ne lui permettrait pas de recourir à la loi de finances rectificative. Cet argument paraît fondé dans la mesure où la ligne budgétaire relative au financement du surcoût des OPEX était intégralement consommée, et même en déficit, dès la fin du mois de mai 2006.
L'ouverture de crédits supplémentaire est « gagée » par l'annulation d'un montant équivalent de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement, soit 452,53 millions d'euros. Ces annulations portent essentiellement sur le programme 146 « Equipement des forces », pour un montant de 375,62 millions d'euros, soit 83 % des crédits annulés sur la mission « Défense ». Le programme 212 « Soutien de la politique de la défense » supporte des annulations de crédits de paiement et d'engagement de 45,64 millions d'euros, et le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » contribue à hauteur de 31,27 millions d'euros au financement des OPEX.
Votre commission des finances rappelle que ce mécanisme d'annulation de crédits d'investissement, gageant l'ouverture de crédits supplémentaires pour le financement des OPEX par décret d'avance , qui sont ensuite réouverts en loi de finances rectificative, est à l'origine du phénomène de « bosse » des reports de crédits que vos rapporteurs spéciaux de la mission « Défense » ont analysé et dénoncé. L'absence de budgétisation initiale des OPEX obligeait, ces dernières années, le ministère de la défense à prévoir leur financement en avance de trésorerie. Les crédits nécessaires au financement des OPEX et le rétablissement des crédits gelés n'intervenaient qu'en fin d'année. Un décret d'avance sur les crédits du titre III (au sens de l'ordonnance organique de 1959) était gagé par un décret d'annulation sur le titre V (au sens de l'ordonnance organique de 1959). Les crédits annulés au titre V étaient, en général, réouverts en loi de finances rectificative. Le ministère n'avait alors pas le temps de consommer ces crédits rendus disponibles trop tardivement, ce qui a entraîné la constitution de reports de crédits.
Cette pratique, en empêchant l'accomplissement des programmes d'armement et d'équipement prévus, perturbe la réalisation de la loi de programmation militaire et pourrait menacer la capacité de l'armée française à remplir son contrat opérationnel, défini par le modèle « Armée 2015 ».
On peut donc s'interroger sur l'opportunité de recourir à nouveau à des annulations massives de crédits du programme 146 « Équipement des forces », alors :
- qu'un effort important a été engagé en 2005 et 2006 pour réduire la masse des reports de crédits, le ministère de la défense étant exceptionnellement autorisé à dépenser plus que l'autorisation parlementaire annuelle ne le prévoit (au détriment des dépenses d'autres ministères, contraints de restreindre leurs dépenses pour que l'équilibre budgétaire voté soit respecté), d'une part ;
- et que pour la deuxième année consécutive, le ministère de la défense devrait bénéficier d'une dérogation pour reporter des crédits dans une limite supérieure à celle de 3 % prévue par la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, conformément à son article 15, d'autre part.
Ainsi en 2005, les crédits annulés par le décret d'avance du 26 septembre 2005, soit 611 millions d'euros, n'ont pas été réouverts, mais le ministère de la défense a été autorisé à dépenser 220 millions d'euros supplémentaires en investissements. Il s'agissait là d'une autorisation de consommer des reports de crédits sur ce titre, issue d'un arbitrage politique et n'ayant pas donné lieu à un acte juridique particulier. En 2006, un mécanisme similaire pourrait permettre au ministère de la défense de consommer 184 millions d'euros de reports de crédits. Il est également possible que des crédits soient ouverts en loi de finances rectificative, pour un montant correspondant à l'écart entre cette autorisation de consommer des reports de crédits et le montant de l'annulation de crédits prévus par le présent décret d'avance, soit 268 millions d'euros.
Votre commission des finances sera donc particulièrement attentive à la répartition des annulations de crédits au sein du programme 146 « Equipement des forces ». Elle veillera également à la résorption de la bosse des reports de crédits, à la pleine réalisation de la loi de programmation militaire et à l'amélioration de la sincérité du budget de la mission « Défense » .
2. L'ouverture de 353,5 millions d'euros supplémentaires en autorisations d'engagement pour couvrir le marché d'externalisation des véhicules de la gamme commerciale
Le décret d'avance prévoit l'ouverture nette de 307,86 millions d'euros en autorisations d'engagement sur le programme 212 « Soutien de la politique de la défense (soit l'ouverture brute de 353,5 millions d'euros, moins l'annulation brute précitée de 45,64 millions d'euros). Il s'agit de permettre la passation d'un marché d'externalisation de la gestion des véhicules de la gamme commerciale du ministère de la défense, qui doit être confirmée avant le 15 décembre 2006, date-limite de la validité de la procédure d'appel d'offres.
Le gouvernement invoque, pour cette raison, l'urgence , et souligne le caractère imprévisible de la finalisation des montages juridiques et financiers des marchés publics. Pour que le marché d'externalisation précité puisse être passé, il convient qu'il soit couvert en autorisations d'engagement pour un montant de 420 millions d'euros . La loi de finances pour 2006 avait prévu une provision de 15 millions d'euros pour ce marché et le ministère de la défense prévoit de réaliser un redéploiement au sein du programme 212 à hauteur de 51,5 millions d'euros .
L'externalisation des véhicules légers du ministère de la défense doit se traduire par des économies de personnel, une rationalisation des coûts et une réduction du volume global du parc automobile qui doivent permettre une économie annuelle comprise entre 19,4 et 24,3 millions d'euros par an, soit entre 20 et 25 % du coût constaté aujourd'hui .
Votre commission des finances est favorable à cette mesure d'économie, dont la réalisation plus rapide que prévue rend nécessaire l'ouverture d'autorisations d'engagement supplémentaires.
B. MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR »
1. Une ouverture de crédits de 18,73 millions d'euros afin de financer l'allocation pour l'installation étudiante (ALINE)
Le projet de décret d'avance prévoit, s'agissant de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur », une ouverture de crédits, pour l'année 2006, de 18,73 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sur le programme « Vie étudiante ».
Cette ouverture de crédits est destinée à financer une allocation de rentrée universitaire, dont la mise en place avait reçu un avis favorable du Président de la République lors de son discours annuel du 14 juillet, et avait été suggérée dans plusieurs rapports dont celui remis au premier ministre sur les bourses étudiantes 6 ( * ) .
Le Premier ministre a annoncé officiellement la création de l'allocation pour l'installation étudiante (ALINE) le 24 août 2006 en précisant qu'elle serait versée la première semaine de novembre , ce qui justifie l'ouverture de crédits dans le présent décret.
L'allocation pour l'installation étudiante est destinée aux étudiants boursiers qui quittent le domicile familial et louent un logement pour la première fois en 2006 . Le montant de l'allocation, initialement fixé à 200 euros, a été revu à la hausse pour atteindre 300 euros .
Afin de bénéficier de cette aide, l'étudiant doit remplir une double condition :
- d'une part, avoir reçu un avis favorable s'agissant de sa demande de bourse ;
- d'autre part, avoir déposé une demande d'aide personnalisé au logement (APL) ou d'allocation logement à caractère social (ALS).
Selon les informations recueillies auprès du cabinet de M. François Goulard, ministre délégué à l'enseignement supérieur et à la recherche, environ 77.000 jeunes seraient potentiellement concernés par cette mesure.
Le montant de l'ouverture de crédits a été calculé, d'une part, sur la base du versement de cette allocation à 80 % d'entre eux, soit 61.600 étudiants, et d'autre part sur un montant de frais de gestion de 4 euros par dossier. Il résulte, en effet, de l'étude des rythmes d'examen des dossiers boursiers et des demandes d'allocation, qu'au maximum, seulement 80 % des dossiers seraient payables avant décembre.
Cette mesure s'inscrit dans le cadre d'un ensemble de mesures destinés à renforcer l'égalité des chances tant à l'école qu'à l'université.
2. Une annulation de crédits d'un montant équivalent qui rend l'opération globalement neutre pour la mission « recherche et enseignement supérieur »
Le projet de décret d'avance prévoit, s'agissant de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur », une annulation de crédits, pour l'année 2006, de 18,73 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sur le programme « Recherche dans le domaine de la gestion et des milieux de ressources » .
Cette annulation sert à compenser l'ouverture de crédits réalisée sur le programme « Vie étudiante » afin de financer la mise en place d'ALINE.
Le financement de l'allocation sera en effet assis sur les économies réalisées dans le cadre du programme « Recherche dans le domaine de la gestion et des milieux de ressources » suite à la mise en place d'une modification du régime de TVA de certains établissements publics industriels dans le PLF 2007 avec effet rétroactif au 1 er janvier 2006.
En ce qui concerne le programme « Recherche dans le domaine de la gestion et des milieux de ressources », la mise en conformité du régime de la TVA de l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) avec la réglementation fiscale permet une économie de 19,23 millions d'euros. Cette économie sert à gager le financement d'ALINE.
C. MISSION « SOLIDARITÉ ET INTÉGRATION »
1. Une opération globalement neutre pour les crédits de la mission « solidarité et intégration »
Le présent projet de décret d'avance prévoit l'ouverture de 42 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et crédits de paiement (CP) sur le programme n° 177 « Politiques en faveur de l'inclusion sociale », gagée par une annulation d'un montant équivalent portant sur le programme n° 104 « Accueil des étrangers et intégration » : cette modification est donc neutre pour la mission « Solidarité et intégration » prise dans son ensemble , puisque les deux programmes concernés y sont rattachés.
2. Les ouvertures prévues sur le programme « Politiques en faveur de l'inclusion sociale »
a) Des crédits destinés à financer trois catégories de dépenses
Le rapport de motivation, transmis par le gouvernement à votre commission des finances, indique que la demande d'ouverture de crédits en gestion est justifiée par la prise en compte des dépenses relatives à trois dispositifs :
- le financement du dispositif d'hébergement d'urgence mobilisé depuis le début de l'année : 25 millions d'euros seraient requis, compte tenu des besoins d'hébergement constatés ; le rapport précise que le niveau de mobilisation du « plan hiver » 2005-2006 a été plus élevé et sa durée d'application plus longue que ceux du précédent plan ;
- l'adaptation des dispositifs d'hébergement en cours d'année : le rapport précise que ceci correspond à un besoin de 14 millions d'euros , afin de répondre aux besoins de publics spécifiques comme les familles, les jeunes errants ou encore les personnes déboutées du droit d'asile, ainsi qu'à assurer le renforcement du « plan hiver » 2006-2007 ;
- le financement de dépenses imprévues , pour un montant de 3 millions d'euros : d'après les informations recueillies auprès du ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, le relogement des personnes rapatriées du Liban aurait coûté environ un million d'euros ; la création d'un dispositif expérimental d'hébergement de stabilisation en Ile-de-France, destiné prioritairement aux personnes sous tentes, aurait coûté environ 700.000 euros, tandis que le coût de l'hébergement des occupants du gymnase de Cachan serait compris entre un et deux millions d'euros.
b) Une demande qui doit être replacée dans un contexte plus large
D'après les informations recueillies auprès du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, le décret d'avance doit être lu conjointement avec deux autres opérations budgétaires, réalisées ou en cours :
- un décret de transfert de 16 millions d'euros de la mission « Ville et logement » vers le programme n° 177 « Politiques en faveur de l'inclusion sociale » ;
- des redéploiements effectués au sein des programmes , dans le cadre des marges de manoeuvre octroyées au gestionnaire par la mise en oeuvre de la LOLF.
En outre, votre rapporteur général observe que les crédits destinés au dispositif d'hébergement d'urgence font traditionnellement l'objet d'une sous-évaluation en loi de finances initiale , ce qui est régulièrement souligné par le rapporteur spécial de la mission « Solidarité et intégration » 7 ( * ) .
Le tableau qui suit, transmis par le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, retrace ainsi l'évolution des dépenses d'hébergement d'urgence au cours des derniers exercices et rend compte des redéploiements effectués en cours de l'exercice 2006.
Compte tenu des redéploiements effectués dans le cadre des possibilités offertes par la LOLF, on peut observer une nette amélioration de la part des besoins couverte par les crédits ouverts en loi de finances initiale .
3. Les annulations prévues sur le programme « Accueil des étrangers et intégration »
D'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, les annulations de 42 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme « Accueil des étrangers et intégration » correspondraient :
- pour 35 millions d'euros à des économies permises par la sollicitation de la trésorerie disponible de deux établissements publics : même si la répartition définitive de l'effort n'est pas encore arrêtée, le Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations ( FASILD 8 ( * ) ) devrait être mis à contribution à hauteur de 20 millions d'euros et l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations ( ANAEM ) à hauteur de 15 millions d'euros . L'importance de la ponction opérée sur la trésorerie de ces établissements nécessitera, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, une analyse approfondie de votre commission des finances sur leur situation. Ceci vaut tout particulièrement pour l'ANAEM, dont la subvention avait déjà été réduite dans le cadre du redéploiement opéré en cours de gestion ;
- pour 7 millions d'euros, à des économies « de constatation » , notamment sur le financement de l'allocation temporaire d'attente.
* 4 Le même montant d'autorisations d'engagement est ouvert, ce qui n'apparaît pas dans le tableau récapitulatif du présent décret d'avance, plusieurs mouvements d'ouverture et d'annulation se cumulent pour permettre de parvenir à l'ouverture nette d'autorisations d'engagement telle qu'elle est présentée.
* 5 Financement prévu par amendements du gouvernement déposés à l'Assemblée nationale en seconde délibération.
* 6 Les aides aux étudiants - les conditions de vie des étudiants : comment relancer l'ascenseur social ? Rapport remis au Premier ministre, Laurent Wauquiez, juillet 2006.
* 7 Sur ce point, se reporter au rapport spécial n° 99 - Tome III - annexe 29 (2005-2006) de notre collègue Auguste Cazalet sur la mission « Solidarité et intégration » pour 2006.
* 8 Le FASILD sera à l'avenir remplacé par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ANCSEC), nouvellement créée par la loi n° 2006-936 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances. On pourra se reporter sur ce point au rapport pour avis n° 213 (2005-2006) de notre collègue Philippe Dallier.