B. LA MAÎTRISE DES DÉPENSES DE PERSONNEL GRÂCE À LA REQUALIFICATION DES EMPLOIS ET À UNE RÉFLEXION STRATÉGIQUE MENÉE SUR L'EXTERNALISATION DE CERTAINES FONCTIONS
1. Les principales caractéristiques de cette dépense
Les dépenses de personnel des préfectures se décomposent entre la masse salariale et les pensions de retraite des fonctionnaires.
La masse salariale est fonction d'un certain nombre de paramètres, certains dépendant de la gestion conduite en matière de politique des ressources humaines par la préfecture. Toutefois, beaucoup relèvent de facteurs et de décisions externes aux préfectures et sur lesquels elles n'ont pas prise.
La masse salariale évolue, en effet, sous l'effet conjugué du nombre d'agents, mais aussi de leurs conditions de rémunération. Or, ces conditions de rémunération sont déterminées par la valeur du point « fonction publique » et le régime indemnitaire prévu en application des statuts des personnels. Le « glissement vieillesse technicité » (GVT) permet, en outre, de rendre compte de la progression inéluctable des salaires liée à l'augmentation de l'ancienneté et de la qualification des agents.
Les dépenses de pension correspondent aux retraites des fonctionnaires. Jusqu'à la mise en oeuvre de la LOLF, ces dépenses n'étaient pas payées par les préfectures au niveau local, mais directement par les services du ministère de l'économie et des finances, sur un chapitre dédié aux pensions civiles.
Avec l'expérimentation de globalisation des crédits des préfectures (2000) et, désormais, sous l'empire de la LOLF, les dépenses de personnel des préfectures font l'objet d'un régime dérogatoire au regard des autres dépenses . Ainsi, il est possible de redéployer des dépenses de personnel vers d'autres types de dépenses, au sein d'un même programme, mais pas de redéployer des dépenses d'investissement ou de fonctionnement stricto sensu vers des dépenses de personnel.
Cette « fongibilité asymétrique » des crédits peut être porteuse d'une modération des crédits de personnel, les gestionnaires des budgets opérationnels de programme (BOP) des préfectures se trouvant en situation d'arbitrer entre de nouveaux recrutements et des dépenses d'équipement favorisant une amélioration des conditions de travail. Elle représente l'introduction d'un élément de souplesse utile au regard de la rigidité relative du niveau des dépenses de personnel des préfectures.
2. Des choix stratégiques opérés dès 2004 - 2005
En matière de dépenses de personnel, les gestionnaires en préfecture ont essentiellement conduit des stratégies fondées sur les trois objectifs suivants, au cours des exercices 2004 et 2005.
En premier lieu, ils ont fait le choix de la « saturation » des plafonds d'emplois et de masse indiciaire budgétaire. La moitié des préfectures (46 en 2005, 51 en 2004) ont, ainsi, visé cet objectif, afin d'optimiser autant que faire se peut les moyens alloués. Pour autant, cet objectif fixé n'a pas empêché l'existence d'une vacance frictionnelle en emplois au cours des deux derniers exercices.
En deuxième lieu, les gestionnaires ont cherché à accompagner un mouvement de requalification des emplois . En 2004, 35 préfectures ont mené une politique de requalification des emplois, notamment des postes d'agents de catégorie C transformés en postes pour des agents de catégorie A ou B. En 2005, 48 préfectures ont choisi cette voie, pour un total de 96 postes d'agents de catégorie C requalifiés en postes pour des agents de catégorie A ou B.
En dernier lieu, les préfectures ont engagé une réflexion stratégique sur leur coeur de métier et l'externalisation éventuelle de certaines fonctions . Ce mouvement d'externalisation, engagé timidement il y a quelques années, s'est poursuivi en 2004 et 2005 au point de concerner, à cette date, 27 préfectures. Cette externalisation porte, notamment, sur les fonctions de nettoyage, de reprographie ou d'entretien de matériel. Elle ne peut pas être totalement disjointe, par ailleurs, de la politique de requalification des emplois menée au sein des préfectures.
3. La tendance à la contraction des dépenses de personnel prévue en loi de finances pour 2006
En loi de finances pour 2006, les dépenses de personnel du programme « Administration territoriale » ont enregistré une baisse au regard des crédits votés en loi finances pour 2005. Elles sont, ainsi, passées de 1.326, 2 millions d'euros en loi de finances pour 2005 à 1.267, 8 millions d'euros en loi de finances pour 2006. Votre rapporteur spécial sera attentif à la confirmation de cette tendance en exécution, lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2006, et note que le projet de loi de finances pour 2007, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 27 septembre 2006, prévoit une enveloppe de 1.304, 5 millions d'euros pour ces dépenses.
Sur cette enveloppe, 830,5 millions d'euros devraient être consacrés aux rémunérations d'activité, contre 804,7 millions en 2005. Cet accroissement de 25,8 millions, soit + 3,2%, est principalement lié aux mesures générales, 7,8 millions résultant de la valorisation du « point fonction publique » et 2,2 % résultant du GVT notamment, et catégorielles (8,5 millions d'euros).
La synthèse des travaux de comptage et de ventilation menés par les services gestionnaires de ressources humaines conduit à constater une baisse des effectifs, en 2006, de 289 ETPT par rapport au plafond de 2005. Le plafond d'emplois prévu s'élève, en conséquence, à 30.384 ETPT pour 2006.
Les effectifs du programme « Administration territoriale »
|
Effectifs |
2004 |
2005 |
2006 |
|
Plafonds d'emplois ETPR * |
Plafonds d'emplois ETPR * |
PLF
|
|
|
Préfectures globalisées |
29.270 |
30.293 |
30.384 |
|
Préfectures non globalisées et SDAT |
1.348 |
380 |
- |
|
Total |
30.618 |
30.673 |
30.384 |
* Les plafonds d'emplois indiqués, en Equivalents temps plein rémunérés (ETPR), sont ceux notifiés aux préfectures au 1 er janvier de l'année de gestion.
** Les plafonds d'emplois indiqués, en Equivalents temps plein travaillés (ETPT), tiennent compte de l'inscription de 354 vacataires non comptabilisés dans les effectifs en 2004 et 2005.
Sous ce plafond d'emplois, la ventilation par catégories d'emplois s'établie de la manière suivante.
Plafond d'autorisation d'emplois rémunérés par l'Etat
|
Catégorie |
ETPT |
|
Hauts fonctionnaires |
560 |
|
Personnels administratifs |
24.709 |
|
Personnels techniques |
5.115 |
De même, la ventilation par action des ETPT est réalisée de la manière suivante.
Répartition des emplois par action en 2006
|
Action |
ETPT |
|
Coordination de la sécurité des personnes et des biens |
4.784 |
|
Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres |
12.665 |
|
Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales |
4.073 |
|
Pilotage territorial des politiques gouvernementales |
8.823 |
|
Animation du réseau des préfectures |
39 1 |
|
Total des emplois du programme |
30.384 |
1 L'action relative à l'animation du réseau ne concerne que les personnels affectés à la sous-direction de l'administration territoriale, en charge de l'animation du réseau des préfectures au regard de la performance et de l'exécution budgétaire.
Cette répartition s'appuie sur les résultats de l'outil de comptabilité analytique des préfectures globalisées, ANAPREF. Cet instrument comptable permet de décomposer les effectifs par action, à partir des missions et des fonctions logistiques qui existent dans les préfectures.
Les missions des préfectures
. Communication et représentation de l'Etat ;
. Sécurité ;
. Accueil du public et délivrance des titres ;
. Réglementation générale ;
. Elections ;
. Relations avec les collectivités locales ;
. Développement économique, politiques interministérielles et gestion des crédits ;
. Animation des politiques régionales.
Les fonctions logistiques des préfectures
. Immobilier administratif et services techniques ;
. Garage et parc automobile ;
. Gestion administrative ;
. Management stratégique ;
. Informatique ;
. Résidences du corps préfectoral ;
. Imprimerie et reprographie ;
. Standard.