C. LE RESPECT DES PRIORITÉS DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE
1. L'impact positif des projets de modernisation de l'administration territoriale
A court et moyen termes, les dépenses de fonctionnement des préfectures seront largement impactées, tant en ce qui concerne leurs niveaux que leurs natures, par les projets de modernisation de l'administration territoriale. De ce point de vue, les préfectures s'apprêtent à faire un saut qualitatif important au regard du service apporté à l'usager, en s'appuyant plus largement sur le recours aux nouvelles technologies et aux applications qu'elles peuvent suscités. Cette évolution ne saurait rester sans conséquence sur la réflexion qu'elles ont à mener sur leurs dépenses de personnel et sur les autres dépenses de fonctionnement.
Déjà, comme le soulignait notre ancien collègue Gérard Braun dans son rapport sur l'administration électronique au service du citoyen 4 ( * ) , l'importance des nouvelles technologies s'est imposée via la mise en ligne d'un certains nombre de formulaires et d'informations accessibles par l'usager directement sur internet. Chaque préfecture dispose, désormais, d'un site internet. Cette mutation en cours, en faveur d'une « administration électronique », implique une nouvelle approche de la dépense , qui prenne en compte le recrutement de nouveaux profils (webmaster, chargés de communication...), la formation des personnels à ces nouveaux outils et une activité de guichet repensée en fonction de cette nouvelle possibilité d'accès au service public et à l'information.
Aujourd'hui, la direction des systèmes d'information et de communication (DSIC) poursuit dans cette voie en travaillant sur des projets de modernisation qui devraient avoir un fort impact financier et organisationnel, tant lors de la phase de mise en place qu'en régime de croisière. Ainsi, la mise en oeuvre de la directive nationale d'orientation (DNO) pourrait se traduire par des économies substantielles et des besoins de réorganisation de certains services, du fait des retombées des projets portant sur l'identité nationale électronique sécurisée (INES) et sur le système d'immatriculation des véhicules (SIV) .
Certes, dans un premier temps, le développement de ces projets génère des coûts, et les impacts positifs attendus ne devraient pas être perceptibles avant la montée en charge, prévue à partir de 2008-2009.
Toutefois, même s'il convient de ne pas surestimer leur incidence, ces projets d'envergure feront sentir leurs effets non seulement en termes d'économies directes, mais aussi en matière d'emplois. Ils auront, aussi, des retombées sur le plan immobilier, à travers la réduction des surfaces occupées par les missions concernées.
De manière analogue, le déploiement du projet ACTES de dématérialisation du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales exercé par les préfectures, dont le terme est fixé à la fin de l'année 2006, pourrait se révéler porteur de gains de temps et d'efficacité, susceptibles d'avoir des répercussions positives sur le niveau de dépense des préfectures.
2. L'importance du dialogue de gestion
La prise en compte, au niveau des préfectures, des projets de modernisation menés au sein du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire passe par la qualité du dialogue de gestion conduit entre les responsables d'unités opérationnelles (UO), c'est-à-dire les services gestionnaires, le responsable du BOP, c'est-à-dire le préfet, et l'administration centrale, en particulier le secrétaire général du ministère de l'intérieur et de l'aménagement territorial qui est le responsable du programme « Administration territoriale ».
Le dialogue de gestion est le moment, pour les gestionnaires, d'anticiper au plus juste les contraintes de l'exercice à venir . Il représente, donc, pour les préfectures l'espace, par excellence, de concertation nécessaire, entre les gestionnaires, pour évaluer les incidences de ces projets de modernisation, en les remettant en perspective du cadrage général de gestion opérationnelle défini par le responsable du programme « Administration territoriale ».
Les principes d'organisation du dialogue de gestion administration centrale-services déconcentrés dans le cycle budgétaire annuel
• La définition et la communication du cadre général de gestion opérationnelle, par le responsable de programme :
Le responsable du programme, en tant que garant de l'exécution de ce dernier, informe les responsables des BOP rattachés à ce programme, du cadre général dans lequel s'inscriront leurs plans d'actions (objectifs et indicateurs, enveloppe de crédits envisagée).
• L'élaboration d'un projet de BOP, par le responsable de BOP :
Une fois ce cadrage général défini par le responsable de programme, le responsable de BOP organise l'élaboration du projet de ce dernier avec l'ensemble de ses services, en proposant une programmation des opérations ou actions à laquelle seront associés des objectifs, des indicateurs, des valeurs cibles et le budget prévisionnel correspondant.
Le responsable de BOP, après consolidation des propositions émanant des services, examinera le projet global avec l'ensemble des acteurs, en garantissant l'adéquation des objectifs et de la programmation retenue pour le BOP avec le cadrage général arrêté par le responsable du programme.
• L'approbation du BOP, par le responsable de programme :
L'approbation du projet de BOP, à la suite du dialogue de gestion et de sa transmission par le préfet, relève du responsable de programme et porte sur l'ensemble des éléments du BOP.
• Le compte-rendu de gestion opérationnelle, par le responsable de budget opérationnel :
Le responsable de BOP, en cours et à l'issue de l'exécution de son budget, devra rendre compte au responsable de programme de sa gestion et de sa contribution aux résultats du programme, sous le couvert du préfet*, garant de la mesure des résultats. En lien avec la phase préparatoire des rapports annuels de performance, cette étape du dialogue de gestion permettra également au responsable de budget opérationnel d'exposer ses plans d'action et de faire valoir ses besoins à venir au responsable de programme.
* Dans le cas des services déconcentrés autres que les préfectures.
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Votre rapporteur spécial tient à souligner, dans la perspective de ce dialogue de gestion au sein des préfectures et avec l'administration centrale, l'importance de trois facteurs, conditions de réussite de l'exercice et, donc, d'une bonne appréhension des évolutions profondes qui vont façonner la future organisation et le futur fonctionnement des préfectures.
Le contrôle de gestion mis en place dans les préfectures , tout d'abord, joue un rôle central dans l'échange auquel donne lieu le dialogue de gestion. Il permet, en effet, aux gestionnaires des préfectures, et en premier lieu au préfet, d'améliorer le rapport entre les moyens engagés et l'activité développée ou les résultats obtenus, dans le cadre déterminé par la stratégie du programme « Administration territoriale ».
Le recours à la comparaison, entre préfectures de même strate , contribue, ensuite, à l'optimisation des dépenses de fonctionnement. Les indicateurs mis en place servent ainsi, pour chaque service, à étalonner ses résultats par comparaison avec les autres préfectures. La comparaison permet de déceler les bonnes pratiques, les facteurs clés de succès et les marges d'amélioration.
Enfin, la détermination des cibles de résultats à atteindre , en termes de dépense comme en termes de performance, ne peut être une décision autoritaire prise par l'échelon central. Elle doit, au contraire, résulter des engagements pris par chaque service en vue d'accroître ses niveaux de performances, compte tenu de son contexte et des moyens qui lui sont alloués. A ce titre, elle ne peut être envisagée sans une association étroite des différentes catégories de personnels. Dans ce cadre, la mobilisation de chaque service autour de ses engagements suppose une large concertation interne préalable, notamment au travers des comités techniques paritaires.
3. L'impératif d'une gestion prévisionnelle des effectifs
Les projets en chantier de modernisation de l'administration territoriale ne font que souligner encore un peu plus l'impératif de la poursuite des efforts engagés en matière de gestion prévisionnelle des effectifs des préfectures, en vue d'une optimisation des dépenses de fonctionnement des préfectures.
Cette démarche prospective, menée par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire dans le cadre Gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC), met en évidence une réalité d'ores et déjà vécue sur le terrain par les gestionnaires : une tendance à la réduction des effectifs doublée d'un besoin de requalification des personnels . La directive nationale d'orientations (DNO) fait, ainsi, apparaître une diminution des emplois dans les préfectures. Au total, et globalement pour l'ensemble du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, cette réduction s'élèverait à 1.500 emplois à l'horizon 2010 : 3.000 emplois de catégorie C seraient amenés à disparaître et 1.500 emplois de catégorie A ou B seraient, concomitamment, créés.
Afin d'optimiser la gestion des ressources humaines des préfectures, des ateliers « Parcours et projets professionnels » ont, par ailleurs, été montées. Ces structures ont pour objectif la conduite d'entretiens de carrière avec les agents et l'orientation de ceux-ci ensuite, selon leurs compétences, vers des postes. L'une des principales difficultés auxquelles est confronté le préfet, soucieux de « tenir » son poste de dépense « Personnel » tout en adaptant ses services à ses nouvelles missions et en permettant un déroulement de carrière satisfaisant ses agents, réside, en effet, dans la recherche de la meilleure adéquation possible entre le profil de poste et les compétences en interne.
En 2005, les préfectures ont poursuivi leur effort de requalification des emplois avec 96 postes de catégorie C transformés en postes de catégorie A et B, contre 64 en 2004.
* 4 Sénat, rapport d'information n° 402 (2003-2004) : « Pour une administration électronique au service du citoyen ».