Justice et sécurité en Europe : comment progresser ?

N° 47

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 30 octobre 2006}

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation pour l'Union européenne (1) sur les « clauses passerelles » et les « coopérations renforcées » en matière de justice et d' affaires intérieures,

Par M. Hubert HAENEL,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM. Denis Badré, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Bernard Frimat, Simon Sutour, vice-présidents ; MM. Robert Bret, Aymeri de Montesquiou, secrétaires ; MM.  Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Yannick Bodin, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Louis de Broissia, Gérard César, Christian Cointat, Robert del Picchia, Marcel Deneux, André Dulait, Pierre Fauchon, André Ferrand, Yann Gaillard, Paul Girod, Mmes Marie-Thérèse Hermange, Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Gérard Le Cam, Louis Le Pensec, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Yves Pozzo di Borgo, Roland Ries, Mme Catherine Tasca, MM. Alex Türk, Serge Vinçon.

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Union européenne.

INTRODUCTION

La justice et la sécurité font partie des domaines où s'exprime la plus forte demande d'Europe chez les citoyens. Certes, depuis le traité d'Amsterdam, en 1999, l'Union européenne a affiché l'objectif de devenir un « espace de liberté, de sécurité et de justice ». Mais, malgré certains succès, comme le mandat d'arrêt européen, les réalisations concrètes sont restées sans commune mesure avec les enjeux soulevés par l'augmentation de l'immigration clandestine et le développement des formes graves de criminalité transnationale, comme le terrorisme, la traite des êtres humains ou le trafic de drogue. C'est pourquoi le traité constitutionnel prévoyait d'étendre les compétences de l'Union européenne dans ces domaines, de renforcer les organes existants comme Europol et Eurojust et il rendait possible la création d'un Parquet européen.

L'échec des référendums sur ce traité en France et aux Pays-Bas a empêché l'entrée en vigueur de ces solutions. C'est dans ce contexte qu'a été évoquée l'idée de recourir aux « clauses passerelles », contenues dans les traités existants, pour accélérer la construction de l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ».

Qu'est ce qu'une « clause passerelle » ?

Une « clause passerelle » peut se définir comme une disposition des traités permettant, après leur entrée en vigueur, de modifier certaines procédures de décision ou de contrôle sans recourir à une Conférence intergouvernementale.

Il s'agit d'un mécanisme qui résulte souvent de compromis entre les États membres lors des négociations au sein des Conférences intergouvernementales : faute de se mettre d'accord sur une disposition, on introduit la possibilité ultérieure de son adoption par une décision en forme simplifiée.

C'est d'abord l'Assemblée nationale qui, la première, a évoqué cette idée, à l'initiative de sa délégation pour l'Union européenne, dans une résolution adoptée le 29 mars 2006. Le Gouvernement français a ensuite repris cette suggestion dans sa contribution portant sur les améliorations possibles à partir du cadre existant des traités, en date du 24 avril 2006. Les chefs d'État et de gouvernement y ont fait indirectement référence, lors du Conseil européen des 15 et 16 juin 2006, en demandant à la présidence finlandaise « d'étudier, en étroite collaboration avec la Commission, les possibilités d'améliorer le processus décisionnel et les actions dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice, sur la base des traités existants ».

Dans sa communication sur « la mise en oeuvre du programme de La Haye : la voie à suivre », du 28 juin 2006, la Commission européenne s'est d'ailleurs déclarée prête à prendre des initiatives en ce sens. Et, lors du dernier Conseil « Justice et Affaires intérieures » informel de Tampere, des 21 et 22 septembre 2006, les représentants des États membres ont débattu de cette idée.

Cependant, ni du côté de la Commission européenne, ni du côté du Gouvernement, on ne dispose d'une étude présentant cette procédure, ses conditions de mise en oeuvre et ses implications. Les seuls documents disponibles sur ce sujet sont des documents parlementaires : un rapport de notre collègue député Christian Philip et un rapport de la Chambre des Lords (1 ( * )) . Ces rapports sont particulièrement intéressants, mais ils ne portent, en réalité, que sur l'une des deux « clauses passerelles » envisageables.

En effet, il existe deux « clauses passerelles » en matière de justice et d'affaires intérieures :

- pour les matières qui ont été transférées dans le « pilier » communautaire par le traité d'Amsterdam (comme l'asile, l'immigration et les autres politiques relatives à la libre circulation des personnes, ainsi que la coopération judiciaire en matière civile), il s'agit de la « clause passerelle » de l'article 67 § 2 du traité instituant la Communauté européenne, qui permet notamment de remplacer la règle de l'unanimité au sein du Conseil par le vote à la majorité qualifiée en codécision avec le Parlement européen ;

- pour les matières qui relèvent du « troisième pilier », c'est-à-dire la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale , il s'agit de la « clause passerelle » de l'article 42 du traité sur l'Union européenne, qui permet de transférer dans le « pilier » communautaire tout ou partie de ces matières.

Encore convient-il de déterminer clairement la signification, les conditions d'utilisation, les chances de succès et les conséquences du recours à ces « clauses passerelles ». Ce n'est qu'ainsi que l'on peut estimer s'il est raisonnablement concevable d'y recourir dans un avenir proche. Et, dans le cas où ce recours paraîtrait peu vraisemblable, il convient de se demander si le recours au mécanisme des « coopérations renforcées », dans le cadre du traité ou en dehors de lui, ne permettrait pas de réaliser de plus grandes avancées vers la création de l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ».

Qu'est-ce qu'une « coopération renforcée » ?

Il s'agit d'un mécanisme qui permet aux États qui le souhaitent et le peuvent d'approfondir leur coopération dans un domaine précis, sans en être empêché par les autres États membres.

On peut distinguer deux formes de « coopérations renforcées » :

- les « coopérations renforcées » dans le cadre des traités ;

- les « coopérations renforcées » en dehors du cadre des traités.

RAPPEL DU CADRE INSTITUTIONNEL
DE L'ESPACE DE LIBERTÉ, DE SÉCURITÉ ET DE JUSTICE

• La coopération en matière de justice et d'affaires intérieures a été prévue par le traité de Maastricht , entré en vigueur en 1993. L'originalité du traité de Maastricht résidait, en effet, dans la création, à côté du « premier pilier » communautaire, à dominante économique et monétaire, de deux « piliers » de nature intergouvernementale : le « deuxième pilier », qui correspond à la politique étrangère et de sécurité commune, et le « troisième pilier », qui regroupait les dispositions relatives à la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.

Contrairement à la méthode communautaire « pure », où la Commission européenne détient le monopole de l'initiative et où le Conseil statue à la majorité qualifiée en codécision avec le Parlement européen, sous le contrôle de la Cour de justice, le « troisième pilier » du traité de Maastricht se caractérisait par plusieurs spécificités, qui reflétaient sa nature intergouvernementale. En particulier, il était gouverné par la règle de l'unanimité au sein du Conseil des ministres.

• Le traité d'Amsterdam , entré en vigueur en 1999, a marqué une étape supplémentaire en modifiant profondément l'approche de ces questions.

En effet, le traité d'Amsterdam a transféré dans le « pilier » communautaire certaines matières qui relevaient auparavant du « troisième pilier » , en particulier les mesures relatives à l'asile et à l'immigration, aux contrôles des frontières, ainsi qu'à la coopération judiciaire en matière civile. Toutefois, ce transfert n'équivalait pas à une « communautarisation » complète . En effet, le traité d'Amsterdam, puis le traité de Nice, ont prévu une application progressive de la méthode communautaire à ces matières. Ainsi, le vote à la majorité qualifiée au Conseil en codécision avec le Parlement européen ne s'applique pas à l'ensemble de ces domaines. De plus, l'étendue du contrôle de la Cour de justice des Communautés européennes est restée limitée par rapport au régime de droit commun applicable dans le « pilier » communautaire.

Le traité d'Amsterdam a profondément réformé ce qui reste du « troisième pilier » , c'est-à-dire la coopération policière et judiciaire en matière pénale en s'inspirant de certains aspects du modèle communautaire, tout en conservant certaines spécificités, tant au niveau des instruments juridiques, que du contrôle juridictionnel, ou encore de la prise de décision.

Les instruments juridiques sont spécifiques : les « décisions » et les « décisions-cadres » du « troisième pilier » sont dépourvues d'effet direct, contrairement aux directives et aux règlements communautaires ; les conventions nécessitent d'être ratifiées par les États membres pour entrer en vigueur.

La prise de décision suit également un régime dérogatoire :

- alors que dans le « pilier » communautaire la Commission dispose du monopole de l'initiative, dans le « troisième pilier » le droit d'initiative est partagé entre la Commission européenne et les États membres ;

- le Conseil des ministres statue, en règle générale, à l'unanimité et le Parlement européen est simplement consulté.

Enfin, le contrôle juridictionnel obéit à des règles particulières :

- la Commission européenne ne dispose pas du recours en manquement, seuls les États étant habilités à saisir la Cour à ce titre ;

- l'étendue du contrôle de la Cour de justice est limitée dans le cadre du « troisième pilier » : elle ne peut être saisie d'une question préjudicielle que par les juridictions des États qui ont accepté cette possibilité par le biais d'une déclaration et les particuliers ne peuvent pas saisir la Cour de justice d'un recours en annulation.

• Le traité constitutionnel constituait en quelque sorte l'aboutissement de l'évolution engagée par le traité d'Amsterdam. En effet, il prévoyait la suppression de la construction en « piliers » et la création d'un cadre institutionnel unique. Il permettait également d'appliquer la méthode communautaire à l'ensemble de ces matières, avec toutefois le maintien de certaines spécificités pour la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

I. LA « CLAUSE PASSERELLE » DE L'ARTICLE 67 § 2 DU TRAITÉ INSTITUANT LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE

A. DESCRIPTION

Article 67 § 1 et 2
du traité instituant la Communauté européenne

1. Pendant une période transitoire de cinq ans après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, le Conseil statue à l'unanimité sur proposition de la Commission ou à l'initiative d'un État membre et après consultation du Parlement européen.

2. Après une période de cinq ans :

- le Conseil statue sur des propositions de la Commission ; la Commission examine toute demande d'un État membre visant à ce qu'elle soumette une proposition au Conseil ;

- le Conseil statuant à l'unanimité après consultation du Parlement européen, prend une décision en vue de rendre la procédure visée à l'article 251 (2 ( * )) applicable à tous les domaines couverts par le présent titre ou à certains d'entre eux et d'adapter les dispositions relatives aux compétences de la Cour de justice.

1. Signification

L'article 67 § 2 deuxième tiret du traité instituant la Communauté européenne (TCE) établit une passerelle permettant une « communautarisation » pleine et entière des matières relevant du titre IV du TCE, c'est-à-dire les mesures relatives à la libre circulation des personnes, à l'asile et à l'immigration, ainsi qu'à la coopération judiciaire en matière civile. Cet article permet, en effet, d'appliquer à ces matières la procédure de codécision, c'est-à-dire le vote à la majorité qualifiée au Conseil en codécision avec le Parlement européen, et de renforcer l'étendue des pouvoirs de la Cour de justice.

* (1) Rapport d'information du député Christian Philip sur « Les conséquences de l'arrêt de la Cour de justice du 13 septembre 2005 sur les compétences pénales de la Communauté européenne » publié le 25 janvier 2006 et rapport de la Chambre des Lords du Parlement britannique intitulé « The criminal law competence of the European Community » publié le 28 juillet 2006.

* (2) L'article 251 du TCE régit la procédure de codécision, qui représente la procédure la plus fréquemment utilisée dans le « pilier » communautaire. Elle se caractérise par deux éléments : l'adoption d'un acte nécessite un accord complet entre le Conseil et le Parlement européen ; Le Conseil des ministres statue par un vote à la majorité qualifiée.