III. MALGRÉ UN PROCESSUS DE TRANSFERTS DES PERSONNELS EN BONNE VOIE, UN VOLET FINANCIER D'ORES ET DÉJÀ PRÉOCCUPANT
Compte tenu des éléments qui précédent et des nombreux témoignages que votre rapporteur a pu recueillir, le bilan des mouvements d'effectifs inscrits dans la logique de la loi du 13 août 2004 apparaît encourageant. Le bilan financier des transferts reste, quant à lui, incertain.
A. LE BILAN SATISFAISANT DES MOUVEMENTS D'EFFECTIFS
1. Pour les personnels TOS
a) Un cadre conventionnel entériné
(1) Au niveau national
Les efforts de l'Etat en faveur du dialogue avec les collectivités territoriales et les clarifications apportées aux inquiétudes des personnels TOS ont permis de respecter le calendrier normatif.
A l'issue du processus qui a permis la signature de 44 conventions et l'adoption de 80 arrêtés ministériels au niveau national, l'ensemble des services -8000 EPLE et 30 parties de services des rectorats- a été mis à disposition des collectivités territoriales le 18 novembre 2005 . Cette première étape a permis dès le 19 novembre 2005 de procéder à la mise à disposition individuelle des 93 000 TOS.
Enfin, la publication, le 26 décembre 2005, du décret de transfert des services, s'est accompagnée le 30 janvier 2006 des arrêtés de transfert définitif.
(2) Au niveau local
Localement, des conventions ont été passées entre les collectivités et les EPLE, en vertu des prescriptions de l'article 82-10 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 selon lequel « une convention passée entre l'établissement et, selon le cas, le conseil général ou le conseil régional précise les modalités d'exercice de leurs compétences respectives ». Une circulaire de la direction générale des collectivités locales (DGCL) du 10 septembre 2004 précise que « la convention entre l'EPLE et la région ou le département constitue un cadre contractuel dont le contenu sera librement déterminé par les deux parties ».
En fait, cette convention définit a minima le périmètre des missions, les objectifs, le choix de gestion, les moyens mis en oeuvre par les départements (effectifs TOS affectés notamment) et la mise en oeuvre des mesures de sécurité.
b) Une fonction publique territoriale quasiment « plébiscitée »
(1) Le succès de la fonction publique territoriale auprès des TOS
Les premiers bilans de l'exercice du droit d'option révèlent que la décentralisation n'est plus appréhendée par les personnels TOS. Le ministère de l'Education nationale a annoncé qu' au 29 septembre 2006 , c'est-à-dire au terme de 9 mois d'exercice du droit d'option, 50,35 % des personnels TOS (soit 45 021 agents) ont fait connaître leurs choix . Certaines collectivités affichent des taux records : ainsi, en Haute-Savoie, 97,9 % ont opté ; dans le Haut-Rhin, 95,2 % et en Savoie, 94,5 %. Du côté des régions, 87,8 % des TOS d'Alsace ont opté. Les taux d'option les plus faibles sont constatés à La Réunion (0,42 %), en Martinique (4,38 %) ou dans l'Indre (7,5 %).
En outre, les choix effectués portent essentiellement sur la fonction publique territoriale qui rencontre un véritable succès auprès des TOS : 73,5 % d'entre eux (soit 33 096 personnes) ont ainsi choisi l'intégration dès le 1 er janvier 2007 ; 26,49 % (soit 11 925 TOS) ont opté pour le détachement sans limitation de durée.
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Régions+départements |
OPTANTS (personnes physiques) |
OPTANTS en ETP |
% optants |
||
|
Détachement |
Intégration |
Total |
|||
|
TOTAL |
11 925 |
33 096 |
45 021 |
89 407 |
50,35% |
|
Pourcentage |
26,49 % |
73,5 % |
100 % |
||
Une analyse plus fine du nombre d'optants, établie par l'ADF, révèle que :
- les départements connaissent un taux d'optants plus élevé (53,11 % d'optants soit 22.578 TOS) que les régions (48 % d'optants soit 22 443 TOS). En outre, lorsque le droit d'option est effectué, le choix de la fonction publique territoriale a été plus fort dans les départements (78,01 %) que dans les régions (68,99 %).
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Départements |
OPTANTS (personnes physiques) |
OPTANTS en ETP |
% optants |
||
|
Détachement |
Intégration |
Total |
|||
|
TOTAL |
4 966 |
17 612 |
22 578 |
42 515 |
53,11% |
|
Pourcentage |
21,99 % |
78,01 % |
100 % |
|
Régions |
OPTANTS (personnes physiques) |
OPTANTS en ETP |
% optants |
||
|
Détachement |
Intégration |
Total |
|||
|
TOTAL |
6 959 |
15 484 |
22 443 |
46 893 |
48% |
|
Pourcentage |
31,01 % |
68,99 % |
100 % |
||
- le bilan par corps montre, quant à lui, que plus le grade des TOS est élevé, plus l'exercice du droit d'option est important et plus l'intégration dans la fonction publique territoriale est demandée . Ainsi, à l'inverse des techniciens de l'Education nationale ou des maîtres ouvriers, les ouvriers d'entretien et d'accueil hésitent à opter et, lorsqu'ils optent, ils préfèrent rester fonctionnaires d'Etat.
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Bilan par corps |
TEN |
MO |
OP |
OEA |
conducteur |
Agent chef |
TOTAL |
|
Nombre d'optants |
58 |
4 285 |
10 915 |
29 762 |
1 |
45 021 |
|
|
Pourcentage des agents ayant opté |
74,06 % |
55,05 % |
51,33 % |
49,40 % |
17,24 % |
0,00 % |
50,35 % |
|
Détachement ou intégration par corps |
TEN |
MO |
OP |
OEA |
conducteur |
Agent chef |
TOTAL |
|
Détachement |
11 |
982 |
2 555 |
8 377 |
0 |
011 925 |
|
|
Pourcentage |
18,97 % |
22,92 % |
23,41 % |
28,15 % |
0,00 % |
0,00 % |
26,49 % |
|
Intégration |
47 |
3 303 |
8 360 |
21 385 |
1 |
0 |
33 096 |
|
Pourcentage |
81,03 % |
77,08 % |
76,59 % |
71,85 % |
100,00 % |
0,00 % |
73,51 % |
|
TOTAL |
58 |
4 285 |
10 915 |
29 762 |
1 |
0 |
45 021 |
Le succès de la fonction publique territoriale auprès des TOS confirme que l'intégration a été encouragée par l'Etat qui n'a pas manqué d'en souligner les multiples atouts :
- du point de vue des personnels , intégration prononcée à équivalence de grade et d'échelon, ou à défaut, immédiatement supérieur à celui qu'ils détenaient dans leur grade ou emploi d'origine ; avancement d'échelon et de grade plus rapide ; conservation de l'ancienneté des services accomplis et des droits du compte-épargne-temps ; et retraite calculée et payée par la CNRACL, selon les mêmes règles que celles qui sont applicables à l'Etat, à savoir sur la base du dernier indice détenu au moins six mois avant le départ de l'agent à la retraite.
- du point de vue des collectivités territoriales , le choix de la fonction publique territoriale par les TOS rend la gestion de ces derniers plus efficace en raison d'une plus grande proximité avec leurs personnels. Par exemple, la politique de remplacements des effectifs absents, nombreux dans ces métiers, semble plus adaptée au niveau local qu'au niveau de l'Etat, qui, il est vrai, n'en avait pas une vision très claire.
(2) L'intérêt limité du « détachement sans retour »
Manifestement, le détachement illimité ne semble pas avoir attiré les TOS.
Certes, l'Etat s'est efforcé, comme on l'a vu, de préserver les garanties statutaires de cette option. Toutefois, la faiblesse des options effectuées par les TOS en faveur du détachement illimité démontre que les inconvénients de cette option l'ont emporté sur ses avantages : en effet, si la réintégration dans son corps d'origine reste théoriquement possible, elle sera difficile dans les faits. A long terme, il est possible que l'avenir de ces corps soit remis en question. De fait, certains syndicats ont craint que le détachement illimité ne soit qu'un leurre, voire, selon l'expression du professeur Didier Jean-Pierre, un « détachement sans retour ».
Du point de vue du droit, M. Jean-Pierre juge que, de toutes les façons, de telles dérogations remettent en cause le principe d'égalité devant la loi. Elles risquent, par conséquent, de créer une catégorie d'agents spécifiques auxquels le droit commun de la fonction publique (y compris les évolutions statutaires favorables) ne serait plus appliqué.
c) Des incertitudes latentes sur les nombre d'effectifs transférés
(1) Les discussions autour du nombre de TOS à transférer
Normalement, la « photographie » des effectifs de TOS à transférer aux collectivités locales concerne les effectifs sur postes occupés relevés à la date du 31 décembre 2004. Les emplois occupés par des agents titulaires s'élèvent à 89 627 équivalents temps plein (ETP 17 ( * ) ). Au 1 er janvier 2006, ces ETP de titulaires étaient occupés par 90 823 agents titulaires. Les premiers transferts ne seront effectifs qu'au 1 er janvier 2007 (pour les TOS qui ont exercé leur droit d'option au 31 août 2006), suivis par deux autres vagues de transferts le 1 er janvier 2008 et le 1 er janvier 2009.
En attendant, comme le révèle l'enquête de l'Observatoire de la décentralisation ( en annexe ), des désaccords persistent sur le niveau des effectifs à transférer dans chaque département et dans chaque région.
(2) Le sort contrasté des TOS non titulaires
La loi du 13 août 2004 n'a pas prévu le transfert des emplois aidés . Comme tous les agents non titulaires, ils entrent, depuis le 1 er janvier 2006, dans le champ de la mise à disposition aux collectivités prévue à l'article 105 de la loi du 13 août 2004. Il appartient désormais aux collectivités de se déterminer sur le recrutement de contrats aidés, selon les modalités qu'elles définiront éventuellement en lien avec les services de l'Etat et les EPLE. Or, de ce point de vue, une grande confusion règne dans les collectivités territoriales ( en annexe ). D'après l'enquête de l'Observatoire de la décentralisation, elles sont partagées entre leur pérennisation (41,6 % des collectivités) ou non (44,4 %).
Les titulaires de contrats aidés sont les grands oubliés des transferts définitifs des services, sans doute parce que l'Etat a souhaité garder la maîtrise de ces contrats et se réserver une marge de manoeuvre quant à leur avenir 18 ( * ) .
Quant aux 3 648 agents non titulaires de droit public , après avoir été mis à disposition comme leurs collègues titulaires, ils ont été transférés depuis le 1 er janvier 2006 dont 1 938 ETP dans les régions et 1 530 ETP dans les départements. Conformément à la lettre de l'article 110 de la loi du 13 août 2004, ils ont vocation à devenir des agents non titulaires de droit public de la fonction publique territoriale dont les collectivités, en lieu et place de l'Etat, assurent désormais la gestion et les traitements. La loi n'opère, en définitive, qu'une substitution d'employeur, le fond restant inchangé.
* 17 Selon la loi organique relative aux lois de finances, la notion d'emploi doit être exprimée en équivalent temps plein travaillé. L'emploi correspond à un support budgétaire équivalent à un ETP travaillé.
* 18 Rép. minist. 07262 JO Sénat du 26 février 2004.