Transferts des personnels TOS et DDE : un premier bilan encourageant malgré des perspectives financières préoccupantes

Rapport d'information n° 62 (2006-2007) de M. Éric DOLIGÉ , fait au nom de l'observatoire de la décentralisation, déposé le 8 novembre 2006

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• INTRODUCTION
  
  • I. LES TRANSFERTS DES PERSONNELS TOS ET DDE : UNE RÉFORME LOGIQUE INSUFFISAMMENT PRÉPARÉE
    
    • A. DES TRANSFERTS CONSÉCUTIFS À LA DÉCENTRALISATION DES COMPÉTENCES INITIÉE EN 1983
      
      • 1. A l'origine des transferts des personnels : l'Acte I de la décentralisation
        
        • a) Le transfert des TOS, une décision attendue
          
          • (1) La prise en charge des collèges et des lycées par les départements et les régions en 1983
            
          • (2) L'insuffisance des moyens financiers et humains transférés
            
          • (3) Les propositions en faveur du transfert des TOS
            
        • b) Le transfert des DDE, une application du principe de subsidiarité
          
          • (1) La mise à disposition des services de l'Equipement aux collectivités : les lois de 1983 et de 1992
            
          • (2) Le souci d'une meilleure gestion du réseau routier
            
          • (3) La restructuration des services déconcentrés de l'Etat
            
      • 2. Des transferts de personnels consacrés par la loi du 13 août 2004, Acte II de la décentralisation
        
        • a) Le transfert de l'ensemble des personnels TOS
          
          • (1) Une opération ambitieuse
            
          • (2) Les TOS, une catégorie de personnels méconnue
            
        • b) Le transfert d'une partie des agents des DDE
          
          • (1) Le transfert des routes nationales d'intérêt local
            
          • (a) Le droit commun
            
          • (b) La situation en Corse et en outre-mer
            
          • (2) Le transfert des services ou parties de services
            
          • (3) Les transferts de personnels
            
    • B. UNE PRÉPARATION INSUFFISANTE
      
      • 1. Les TOS : au coeur de la discorde Etat-collectivités territoriales
        
        • a) La défiance des TOS vis-à-vis de la fonction publique territoriale
          
          • (1) De « l'esprit de corps » chez les TOS
            
          • (2) Les revendications syndicales
            
        • b) Les interrogations des collectivités territoriales
          
          • (1) De sérieux désaccords sur le périmètre des emplois transférés
            
          • (2) Un risque de transfert de charges non prévues
            
          • (3) Des retards calendaires lourds de conséquences
            
        • c) L'approche unilatérale de l'Etat
          
          • (1) Un calendrier serré
            
          • (2) Une méconnaissance des spécificités locales
            
      • 2. Pour les DDE : le sentiment que l'Etat se désengage
        
        • a) Un état des lieux défaillant
          
        • b) Les ajustements du réseau routier transféré
          
        • c) Les incertitudes sur le décompte
          
        • d) Un déficit de communication de la part de l'Etat
          
  • II. DE LA DÉFIANCE À LA CONCERTATION : LA MOBILISATION EXCEPTIONNELLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
    
    • A. L'INSTALLATION PROGRESSIVE DE STRUCTURES DE CONCERTATION
      
      • 1. Le rôle central des instances nationales de dialogue
        
        • a) La Commission nationale de conciliation
          
        • b) La Commission consultative sur l'évaluation des charges
          
          • (1) La garantie constitutionnelle
            
          • (2) Le rôle central de la CCEC
            
        • c) La Commission de suivi des transferts
          
      • 2. Le travail de concertation au niveau local
        
        • a) La mobilisation des acteurs locaux
          
        • b) Le fonctionnement des instances locales de dialogue
          
    • B. DES PRÉCISIONS RÉGLEMENTAIRES ET STATUTAIRES FAVORISANT LES PASSERELLES ENTRE LES FONCTIONS PUBLIQUES
      
      • 1. Les garanties apportées aux personnels TOS
        
        • a) Le droit de choisir entre la fonction publique d'Etat et la fonction publique territoriale
          
          • (1) La mise à disposition
            
          • (2) L'exercice du droit d'option
            
        • b) La création de cadres d'emplois spécifiques
          
        • c) Des mesures statutaires
          
      • 2. Des mesures de nature à mieux informer les personnels des DDE
        
        • a) L'accélération du rythme de publication des textes d'application
          
        • b) Les clarifications statutaires
          
    • C. LES CLARIFICATIONS OBTENUES SUR LES COMPENSATIONS FINANCIÈRES
      
      • 1. Le droit à compensation et à régularisation
        
      • 2. L'étendue des dépenses compensées
        
        • a) Les salaires
          
        • b) Les dépenses « sociales »
          
          • (1) Le compte épargne temps
            
          • (2) La formation professionnelle
            
          • (3) La médecine préventive
            
        • c) Les dépenses de fonctionnement
          
  • III. MALGRÉ UN PROCESSUS DE TRANSFERTS DES PERSONNELS EN BONNE VOIE, UN VOLET FINANCIER D'ORES ET DÉJÀ PRÉOCCUPANT
    
    • A. LE BILAN SATISFAISANT DES MOUVEMENTS D'EFFECTIFS
      
      • 1. Pour les personnels TOS
        
        • a) Un cadre conventionnel entériné
          
          • (1) Au niveau national
            
          • (2) Au niveau local
            
        • b) Une fonction publique territoriale quasiment « plébiscitée »
          
          • (1) Le succès de la fonction publique territoriale auprès des TOS
            
          • (2) L'intérêt limité du « détachement sans retour »
            
        • c) Des incertitudes latentes sur les nombre d'effectifs transférés
          
          • (1) Les discussions autour du nombre de TOS à transférer
            
          • (2) Le sort contrasté des TOS non titulaires
            
      • 2. Pour les personnels des DDE
        
        • a) Le bon déroulement du pré-positionnement
          
          • (1) Le calendrier du pré-positionnement
            
          • (2) L'affectation des agents DDE dans les services
            
        • b) Des perspectives encourageantes pour l'exercice du droit d'option
          
          • (1) Un bilan non encore disponible
            
          • (2) Le déficit de cadres dans les services transférés
            
    • B. UN BILAN FINANCIER ENCORE INCERTAIN
      
      • 1. Du côté de l'Etat, une compensation financière à l'euro près ?
        
        • a) La compensation de la première vague de transferts de personnels TOS
          
          • (1) Pour les personnels titulaires
            
          • (2) Pour les personnels gestionnaires
            
          • (3) Pour les agents non titulaires
            
          • (4) Pour les emplois vacants et les emplois disparus
            
        • b) La compensation du transfert de la voierie nationale
          
          • (1) Le calcul de la compensation financière des charges liées aux routes transférées
            
          • (2) Les questions en suspens
            
      • 2. Des perspectives financières inquiétantes pour les collectivités territoriales
        
        • a) Les conditions incertaines d'application de certaines compensations
          
          • (1) La clause de sauvegarde
            
          • (2) La compensation des emplois vacants
            
          • (3) Le régime des primes et des indemnités
            
        • b) L'adéquation des recettes transférées et la situation des finances locales
          
        • c) L'avenir des comptes de la CNRACL en question
          
          • (1) Une CNRACL en première ligne
            
          • (2) L'impact financier de la pyramide des âges
            
        • d) Des « coûts cachés »
          
  • IV. LES AUTRES HYPOTHÈQUES POUR L'AVENIR
    
    • A. DES MODES DE GESTION À ADAPTER
      
      • 1. L'afflux de personnels, un défi considérable pour les gestionnaires locaux
        
        • a) L'augmentation inédite des effectifs TOS dans les collectivités
          
        • b) Un déficit en personnels supports
          
          • (1) Pour les TOS : des transferts de personnels gestionnaires sous-évalués
            
          • (2) Pour les DDE : une demande de compétences propres au secteur routier
            
      • 2. Des conséquences sous-estimées
        
        • (1) Sur la gestion des personnels
          
        • (2) Sur la représentation paritaire
          
    • B. DE LA NÉCESSITÉ D'UNE VÉRITABLE POLITIQUE DE SERVICE PUBLIC LOCAL
      
      • 1. Des urgences à assumer : la continuité et la qualité du service public
        
        • a) Des recrutements supplémentaires pour la continuité du service
          
        • b) La formation professionnelle et la médecine préventive pour la qualité du service
          
      • 2. Le débat autour des cadres d'emplois spécifiques
        
        • a) Les interrogations sur leur pérennité
          
        • b) Un risque de contentieux non négligeable
          
      • 3. Le délicat partage des responsabilités entre le chef d'établissement et le président du conseil général ou régional
        
        • a) Une répartition subtile des compétences
          
        • b) L'exemple de la gestion des cantines scolaires
          
    • C. LES RISQUES D'UN DÉSENGAGEMENT DES PARTENARIATS
      
      • 1. Les effets ambigus du décroisement
        
      • 2. L'avenir des contrats de projets Etat-régions
        
      • 3. L'impact de la restructuration des services de l'Etat
        
      • 4. La future réforme des parcs d'équipement
        
• CONCLUSION
  
• PROPOSITIONS
  
• EXAMEN DU RAPPORT
  
• ANNEXE 1 : ANALYSE DES RÉPONSES AU QUESTIONNAIRE ADRESSÉ AUX DÉPARTEMENTS ET AUX RÉGIONS SUR LES TRANSFERTS DES PERSONNELS TOS
  
• ANNEXE 2 : ANALYSE DES RÉPONSES AU QUESTIONNAIRE ADRESSÉ AUX DÉPARTEMENTS SUR LES TRANSFERTS DES PERSONNELS DES DDE
  
• ANNEXE 3 : LISTE ET COMPTES RENDUS DES AUDITONS