II. ... QUI SUPPOSE UNE REPRISE ÉCONOMIQUE DURABLE
Toute stratégie pour les finances publiques peut être appréciée au regard de sa cohérence avec des objectifs économiques, qui en constituent le substrat.
Sous cet angle, la programmation décrite plus haut se révèle pour le moins « volontariste ».
En premier lieu, les deux scénarios macroéconomiques associés à la stratégie des finances publiques sont marqués par une croissance qui serait supérieure à la croissance potentielle de l'économie française telle qu'elle est le plus souvent estimée.
Surtout, cette performance serait réalisée en dépit d'une politique budgétaire qui exercerait des effets restrictifs sur l'activité économique.
L'impulsion économique donnée par la politique budgétaire freinerait la croissance, de 0,7 point de PIB par an dans le scénario dit « bas » et de l'ordre de 1 point de PIB par an dans le scénario qualifié de « haut » .
Autrement dit, compte tenu de la politique budgétaire programmée, il faudrait pour suivre les rythmes de croissance annoncés que la croissance économique spontanée tende, dans le premier cas, vers une croissance en volume de 3 % et dans le second cas vers une croissance en volume de 4 %.
Il faudrait donc que les comportements des agents privés soient particulièrement dynamiques pour compenser l'impulsion budgétaire qui serait, quant à elle, défavorable à la croissance.
La probabilité statistique que de tels scénarios se produisent peut sembler assez faible. Depuis 1979, soit sur 26 ans, le taux de croissance effectif n'a excédé 3 % que six années, et 4 % que deux années. Encore s'agissait-il d'épisodes où la politique budgétaire avait été plutôt neutre.
D'un point de vue plus économique , le déroulement de tels scénarios suppose, sauf à décréter une élévation du niveau de la croissance potentielle qu'il est difficile de justifier 39 ( * ) , une croissance économique durablement supérieure à la croissance potentielle qu'il est raisonnable d'escompter sur la période. Celle-ci devrait, en effet, décroître légèrement pour rejoindre vers 2010 le taux moyen de 1,9 %.
Une telle perspective n'est envisageable que si la réépargne publique devait être compensée par un processus de désépargne privée.
En effet, le déficit des administrations publiques peut être analysé comme un mécanisme par lequel l'Etat s'endette en lieu et place des agents privés. Une réduction structurelle du déficit public suppose que ce mécanisme d'intermédiation financière joue moins, et que ses bénéfices pour les agents privés soient réduits .
Face à ce qui constitue une raréfaction de leurs moyens, les agents privés pour maintenir leur demande (consommation et investissement) doivent s'endetter davantage ou épargner moins, c'est-à-dire modifier leurs comportements. D'une manière ou d'une autre, la réépargne publique doit être compensée par moins d'épargne privée pour que la croissance reste inchangée.
L'augmentation de la demande des agents privés, nécessaire pour respecter le sentier de croissance décrit par la programmation, s'élève à 0,7 point de PIB dans le premier scénario et à 1 point de PIB dans le second.
Le tableau ci-dessous (tableau n° 5), illustre les conditions économiques associées à trois scénarios de politique budgétaire réalisés par l'OFCE à la demande de votre Délégation, ce qui permet de mesurer les critères de cohérence entre une croissance économique donnée et les politiques budgétaires variant dans leur objectif « d'assainissement ».
Tableau n° 5
PRINCIPALES VARIABLES
MACROÉCONOMIQUES ASSOCIÉES AUX TROIS PROJECTIONS
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SCÉNARIO
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SCÉNARIO TENDANCIEL
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SCÉNARIO ALTERNATIF |
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Croissance du PIB
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2,2 |
2,4 |
2,2 |
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Taux d'épargne des ménages
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13,6 |
14,3 |
14,4 |
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Taux d'investissement des entreprises
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19,5 |
19,2 |
18,9 |
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Taux de chômage |
7,9 |
7,2 |
8 |
Dans le « scénario central », on s'est « calé » sur la programmation des finances publiques ; dans le « scénario tendanciel », les dépenses publiques augmentent comme la croissance potentielle ; dans le « scénario alternatif », la dette publique est stabilisée à 60 points de PIB (alors qu'elle se réduit continûment dans le scénario central en dessous de cette valeur).
C'est dans le scénario tendanciel que la croissance économique est la plus soutenue. Dans les deux autres scénarios, l'activité progresse, de façon équivalente. La croissance dans ces deux scénarios n'apparaît pas nettement décalée avec celle du scénario où l'impulsion économique de la politique budgétaire est nulle. On ne peut toutefois pas en conclure que les choix de politique budgétaire sont indifférents. En effet, dans ces deux scénarios, si la croissance résiste c'est que les choix budgétaires qu'ils retracent sont compensés par une modification du comportement des agents privés.
Le taux d'épargne des ménages doit baisser sensiblement (principalement dans le scénario central où cette baisse doit être durablement accusée) et le taux d'investissement des entreprises doit augmenter . Le besoin de financement des agents privés doit se creuser pour que le besoin de financement public soit couvert sans impact négatif sur la croissance .
On peut déduire de ces projections qu'à supposer que la croissance spontanée sous-jacente à la programmation des finances publiques ne dépasse pas la croissance potentielle, l'effort d'ajustement structurel 40 ( * ) conduirait à une croissance moyenne de l'ordre de 1,5 % par an contre 2,2 % dans l'hypothèse un peu incertaine où les agents privés prennent le relais de l'endettement public.
Dans les deux autres scénarios, la politique budgétaire est moins restrictive. Il est donc moins nécessaire que des agents privés modifient leurs comportements. La combinaison des politiques budgétaires sur lesquelles ces scénarios reposent avec les trajectoires économiques décrites y est moins aléatoire.
Les enchaînements stabilisants que suppose une politique de réduction radicale du déficit public ne sont évidemment pas hors de portée mais ils supposent plusieurs conditions plus ou moins maîtrisables exposées tout au long du présent rapport.
En toute hypothèse , dans une stratégie budgétaire comme celle décrite par le programme du Gouvernement , un accompagnement par la politique monétaire semble non seulement justifié (compte tenu des effets de l'ajustement budgétaire sur le rythme de croissance) mais aussi nécessaire à la cohérence de la politique budgétaire . En effet, la condition d'endettement supplémentaire net des agents privés les place dans la situation de devoir compenser des ressources gratuites 41 ( * ) , celles perçues auprès des administrations publiques, par des ressources coûteuses car affectées d'un taux d'intérêt (soit que les agents s'endettent, soit qu'ils renoncent à une épargne productrice d'intérêts ce qui revient au même).
Dans ces conditions, plus le contexte financier que connaissent les agents privés est détendu, plus il est facile pour eux de prendre le relais des administrations publiques.
Or, alors que les politiques budgétaires annoncées comportent une réduction des déficits publics, on doit observer que la BCE manifeste régulièrement, et la concrétise, son intention de durcir la politique monétaire. Cette orientation, qui semble injustifiée au regard des perspectives d'inflation dans la zone euro (v. le chapitre consacré par le présent rapport à ce sujet) est de nature à freiner la croissance mais aussi à faire obstacle à la réduction des déficits publics programmée en Europe.
Cette conclusion souligne l'importance d'une meilleure coordination des politiques économiques en Europe - notamment des politiques budgétaires et monétaires - mise en évidence dans un chapitre du présent rapport consacré à cette question.
* 39 Le scénario dit « haut » de la programmation pluriannuelle des finances publiques envisage un relèvement de la croissance potentielle de l'économie française vers un rythme de 3 % en 2010. Cette perspective qui serait associée à un relèvement des taux d'activité laisse entendre que la croissance pourrait accélérer sans tensions particulières sur les prix. Autrement dit, elle révèle une incertitude sur le taux de chômage naturel en France, soit le taux de chômage en deçà duquel l'inflation repart et vient limiter la croissance.
* 40 Décrit dans le scénario dit « bas ».
* 41 Du point de vue macroéconomique, ces ressources ne sont évidement pas gratuites puisque la dette publique est contractée moyennant le paiement d'intérêts. Ainsi, la baisse de la dette publique qui accompagne la réduction du déficit public procure une économie d'intérêts. Mais, pour que celle-ci bénéficie aux agents privés, il faut qu'elle leur soit restituée, ce que ne prévoit pas la programmation des finances publiques.