EXAMEN EN DÉLÉGATION
Au cours de sa réunion du mercredi 22 novembre 2006 , tenue sous la présidence de M. Joël Bourdin , président , la délégation pour la planification a procédé à l'examen du rapport d'information sur les perspectives de l'économie française et des finances publiques à l'horizon 2011, de M. Joël Bourdin, rapporteur .
M. Joël Bourdin, rapporteur , a d'abord souligné que le rapport annuel de la délégation sur les perspectives de l'économie française et des finances publiques à moyen terme avait pour objectif d'apporter au débat public, à travers une simulation quantitative, des éléments d'évaluation de la stratégie des finances publiques définie par les gouvernements successifs, conformément aux obligations européennes de la France.
Il a indiqué que le rapport procédait à l'exploration des perspectives économiques à moyen terme grâce au fil rouge du scénario central de la programmation à moyen terme des finances publiques élaborée par le Gouvernement.
Cette projection est largement « normée », dans la mesure où les résultats en termes de croissance sont fixés a priori , et son intérêt principal est de montrer les conditions nécessaires pour rendre compatibles les évolutions de dépenses et de déficit publics avec le scénario de croissance retenu par le Gouvernement.
Le scénario est ainsi construit sous l'hypothèse qu'une réduction structurelle du déficit public de l'ordre de 0,7 point de PIB par an interviendrait avec une croissance économique en volume de 2 % l'an.
Pour qu'un tel scénario alliant un fort ajustement budgétaire et une croissance assez soutenue se réalise, il faut que la réépargne publique que représente la baisse du déficit public soit compensée par une désépargne privée.
Tout déficit public peut être considéré comme une mécanique d'intermédiation financière réalisée par l'Etat, au terme de laquelle celui-ci s'endette en lieu et place des entreprises et des ménages pour leur distribuer du revenu. Réduire le déficit public revient à limiter ce mécanisme et pour que ce processus ne freine pas la demande, il faut qu'avec moins de ressources les ménages et les entreprises consomment et investissent au moins autant. Autrement dit, il faut que leur épargne diminue.
M. Joël Bourdin, rapporteur , a estimé que la situation des ménages illustrait particulièrement bien ce mécanisme ainsi que les questions qu'il conduit à se poser.
Dans le scénario central, malgré la réduction du déficit budgétaire, si la demande des ménages ne fléchit pas, l'évolution incombe à une baisse prononcée de leur taux d'épargne.
Celui-ci doit reculer d'1,8 point entre 2007 et 2011, pour se situer alors à 13 points de leur revenu.
Si ce processus stabilisant ne se déclenchait pas, la croissance s'en trouverait freinée d'autant avec deux conséquences négatives ; en premier lieu, les revenus des ménages seraient nettement moins dynamiques que ce qui est décrit ; en second lieu, si la croissance devait fléchir, les créations d'emplois seraient moins nombreuses, ce qui limiterait la progression du pouvoir d'achat de la masse salariale. Dans le scénario, les créations d'emplois nettes atteignent 175.000 emplois en moyenne. Avec une croissance limitée à 1,7 %, un tel enchaînement ne se produirait pas.
M. Joël Bourdin, rapporteur , a alors remarqué que le scénario à moyen terme montrait qu'avec une croissance de 2 % par an, pouvant paraître relativement soutenue, les perspectives de pouvoir d'achat étaient plutôt moroses quand est programmé un ajustement budgétaire de l'ampleur ici décrite.
Avec l'hypothèse choisie d'une évolution parallèle du salaire et des gains de productivité par tête, on retient un enchaînement qui peut être qualifié de vertueux, car conforme à l'exigence souvent énoncée de modération salariale qui permet de stabiliser les coûts salariaux unitaires et de préserver le taux de marge des entreprises.
Mais, en même temps, une telle hypothèse a un revers puisqu'elle limite les gains de pouvoir d'achat du salaire par tête.
Avec un gain de pouvoir d'achat par tête des salariés d'1,7 % par an, il ne faut pas s'attendre, compte tenu de l'augmentation tendancielle du nombre des ménages, à ce que le gain de pouvoir d'achat par ménage soit supérieur à 1 % par an.
Montrant que, tant que le plein-emploi ne serait pas atteint, toute augmentation du rythme de productivité se traduirait par une baisse du contenu de la croissance en emplois donc par davantage de chômage, il a jugé que ce ne serait qu'à plus long terme, avec l'arrivée au plein-emploi, qu'un choix entre plus de travail, donc de productivité, et de richesses ou plus de loisirs deviendrait réellement d'actualité.
Revenant à la question posée au début de son propos, M. Joël Bourdin, rapporteur , a observé que, dans un passé récent, le taux d'épargne des ménages avait déjà diminué dans des proportions importantes. Il a estimé que cela montrait qu'une telle inflexion était possible, d'autant plus qu'une baisse des déficits et de la dette publique peut renforcer l'idée que l'épargne individuelle est moins nécessaire. Il a cependant insisté sur les dangers que toute hausse des taux d'intérêt représenterait dans une telle configuration de politique budgétaire, notamment parce qu'elle limiterait l'accès des ménages au crédit.
Le faible niveau des taux d'intérêt a fortement contribué à la baisse du taux d'épargne observée dans le proche passé, directement en favorisant l'essor du crédit et donc la baisse du taux d'épargne, mais indirectement aussi via les effets de richesse liés à l'immobilier. Remarquant que tout le monde n'avait pas profité également de ces mécanismes, il a rappelé que le récent rapport sur l'accès des ménages au crédit, adopté par la délégation, avait proposé des solutions concrètes pour une meilleure diffusion du crédit.
S'agissant de l'évolution prévisible des prix de l'immobilier, qui est un enjeu important pour la croissance, il a indiqué que le rapport écartait le risque de leur effondrement en France, tout en mentionnant deux aléas qui pourraient entraîner des effets négatifs :
- le resserrement trop prononcé de la politique monétaire en Europe, qui pourrait toucher des pays où les ménages sont fortement endettés et entraîner un krach immobilier ;
- l'hypothèse où le marché immobilier américain se replierait brutalement avec, alors, une probable récession aux Etats-Unis, ainsi que le risque de voir émerger un gonflement très important de la dette publique américaine et, finalement, par l'endettement sur les marchés financiers mondiaux, une crise financière majeure.
M. Joël Bourdin, rapporteur , a alors souligné qu'une des hypothèques essentielles pesant sur les perspectives de croissance en France et en Europe était liée à la manière dont la politique macroéconomique était conduite dans la zone euro.
Il a rappelé qu'après la crise mondiale de 2001 consécutive à l'éclatement de la « bulle Internet », les impulsions de politique monétaire et budgétaire pour relancer l'activité avaient été deux fois supérieures aux Etats-Unis par rapport à la zone euro.
Les Etats-Unis ont comblé leur déficit de croissance, alors que la zone euro reste engluée dans une croissance molle.
Dans ce contexte morose, les pays de la zone euro tentent de capter une part de la croissance de leurs partenaires de la zone par des politiques de compétitivité ou de concurrence fiscale.
Tel est en particulier le cas, depuis dix ans, de la plus grande économie de la zone euro, l'Allemagne, où le pouvoir d'achat a baissé continûment sur la même période. Ces stratégies de compétitivité sont efficaces pour des petits pays très ouverts aux échanges, mais pas pour de grands pays moins ouverts, où l'élasticité de la croissance à la compétitivité est plus faible.
Pourtant, l'Allemagne va persévérer dans cette stratégie de compétitivité : en 2007, la TVA va augmenter de 3 points, ce qui rapportera 20 milliards d'euros, dont 11 seront consacrés à une baisse des cotisations à la charge des entreprises. Il s'agit donc là d'une « TVA sociale » qui, en changes fixes, s'apparente à une dévaluation, phénomène d'autant plus paradoxal que, si l'Allemagne n'était pas protégée par l'euro, elle verrait probablement ses gains de compétitivité entraîner une appréciation de sa devise qui en limiterait l'ampleur.
Ainsi l'Allemagne va-t-elle continuer à accumuler des excédents commerciaux, alors que les déficits de ses partenaires vont se creuser encore plus.
On peut juger que cette stratégie non coopérative va entraîner, tôt ou tard, une réaction en Europe et que les partenaires de l'Allemagne vont imiter sa stratégie de compétitivité. Il est facile de comprendre que si les pays d'un ensemble relativement peu ouvert sur l'extérieur, comme l'est la zone euro, mènent tous des politiques de désinflation compétitive, les avantages qu'ils peuvent en attendre s'annulent.
Dans ce contexte macroéconomique défavorable, il serait vain d'espérer que les pays de la zone euro conduisent les réformes structurelles - libéralisation des marchés de biens et services, formation, recherche, etc. - qui leur permettraient de relever leur productivité au niveau de la productivité des Etats-Unis, qui est pourtant un objectif européen par excellence, depuis la définition de la stratégie de Lisbonne.
M. Joël Bourdin, rapporteur , a alors exprimé son scepticisme sur la politique monétaire en Europe. Dans les communiqués de la Banque centrale européenne (BCE), il est sans cesse question d'un risque inflationniste qui justifie aux yeux de la BCE un resserrement monétaire, alors que l'inquiétude semble plutôt venir d'une perspective de déflation.
En effet, s'il existe en Europe des pays où l'inflation est rapide, la tendance globale est plutôt à une décélération des prix. Le niveau du chômage écarte la perspective d'une inflation salariale, le resserrement de la politique budgétaire annonce une hausse de l'épargne publique et dans les pays à inflation forte, la contrainte de compétitivité devrait peser sur la dynamique de l'inflation par un mécanisme de régulation spontanée.
Autrement dit, la prudence de la BCE semble provenir d'une exagération du risque inflationniste, d'autant plus importante qu'il est vraisemblable que la croissance potentielle de l'Europe est sous-estimée. Si la BCE devait persister dans ses orientations, la politique monétaire deviendrait franchement restrictive.
Avant d'aborder les réflexions sur la politique budgétaire, M. Joël Bourdin, rapporteur , a mis l'éclairage sur une donnée très importante et qui n'a pas fait l'objet de commentaires approfondis jusqu'à présent : la révision des projections démographiques à l'horizon 2050 qu'a publiées l'INSEE au mois de juillet. Ces projections, fondées sur de nouvelles hypothèses de fécondité et d'immigration, se traduisent par un rehaussement des perspectives de population et tout particulièrement de la population en âge de travailler. Dans les précédentes projections, celle-ci baissait à partir de 2007 ; dans les nouvelles, elle augmente jusqu'en 2012, puis se stabilise.
M. Joël Bourdin, rapporteur , a souligné que cette révision apportait une excellente nouvelle, rappelant que si le rapport de la « Commission Pébereau » sur l'endettement public, réalisé avant ces nouvelles projections, tablait sur une disparition de notre « atout démographique », les nouvelles projections de l'INSEE permettaient d'espérer désormais que celui-ci perdure.
C'est très favorable pour la croissance, puisque la croissance potentielle est relevée de 0,3 point par an ce qui, sur 40 ans, permet de relever le niveau du PIB, à l'horizon 2050, de 12 points.
C'est aussi une bonne nouvelle pour les finances publiques, puisqu'à évolution donnée des dépenses publiques, plus la croissance est forte, moins le poids des dépenses publiques dans le PIB augmente.
Sous cet angle, le rapport montre que cette croissance supplémentaire réduit sensiblement le besoin de financement prévisible de notre système social, en particulier de notre système de retraite. Ainsi, pour la seule année 2050, le besoin de financement qui, avec les précédentes projections était estimé à 3,2 points de PIB, revient à 2 points de PIB. Ce résultat spectaculaire en soi montre à quel point la perception qu'on peut se faire d'un problème comme celui des retraites dépend des hypothèses de croissance de long terme.
M. Joël Bourdin, rapporteur , y a vu une confirmation supplémentaire que l'objectif d'accélération de notre croissance doit être la composante essentielle de notre stratégie économique.
Abordant les perspectives à moyen terme des finances publiques, M. Joël Bourdin, rapporteur , a indiqué que le projet du Gouvernement était dicté par un objectif de réduction de la dette publique obtenue par un strict contrôle des dépenses publiques. Celles-ci ne progresseraient que de 0,7 % en volume (0 % en valeur pour les dépenses de l'Etat). Une réduction structurelle du déficit public interviendrait.
Rappelant qu'il avait indiqué à quelles conditions l'impulsion économique a priori négative d'une telle orientation pourrait être compensée, il a insisté sur les implications d'une telle stratégie en matière de dépenses publiques.
Une norme très stricte d'évolution des dépenses publiques suppose des économies qui vont au-delà de ce qu'on peut attendre d'une meilleure gestion.
Il faut, en effet, compter sur l'inertie de certaines dépenses et avec les priorités affichées qui sont nombreuses, notamment celles de la stratégie de Lisbonne.
Pour qu'une telle norme puisse être respectée avec discernement, il est urgent d'institutionnaliser enfin correctement l'évaluation des politiques publiques, préconisation consensuelle de la délégation, mais dont le début de traduction dans les faits manque toujours.
Ayant indiqué que la délégation examinerait prochainement un rapport de réflexion économique sur la dépense publique, il a exprimé son souhait qu'une grande loi d'orientation pluriannuelle sur les dépenses publiques puisse être discutée. Elle aurait le mérite de forcer à une réflexion préalable approfondie sur la dépense publique et de tracer des priorités politiques claires, ce qui apporterait un progrès par rapport aux ambiguïtés collectives souvent cultivées en ce domaine.
Ayant rappelé que l'objectif de réduction de la dette publique fondait la programmation des finances publiques, les économies réalisées sur les dépenses étant en presque totalité consacrées à la baisse du poids de la dette publique, M. Joël Bourdin, rapporteur , a observé que si l'on prolongeait l'effort de réduction de la dette publique décrit par la programmation, celle-ci ne serait plus que de 40 % en 2020 et serait réduite à zéro en 2040.
Il a estimé qu'un tel scénario suscitait deux questions :
- la soutenabilité de la réduction de la dette publique ;
- et la soutenabilité de la dette publique elle-même.
S'agissant de la première question, M. Joël Bourdin, rapporteur , a remarqué qu'un scénario de réduction radicale du poids de la dette publique dans le PIB illustrait l'idée que la dette publique n'était un problème que quand elle devait être remboursée ou risquait de devenir trop coûteuse.
La baisse du poids de la dette publique qui est programmée devrait permettre d'économiser 0,2 point de PIB de charges d'intérêt à partir de 2010 chaque année. C'est évidemment appréciable, mais il faut mettre cette perspective en face du risque macroéconomique qui est pris. Dans l'hypothèse où l'impulsion économique négative associée à la réduction du déficit public ne serait pas compensée, le risque est de perdre jusqu'à 2 points de croissance, soit environ 0,9 point de recettes fiscales. Dans cette hypothèse, l'opération serait négative pour les comptes publics.
Il a jugé peu probable qu'un tel risque se réalise, tout en indiquant que des stratégies alternatives qui le minimiseraient étaient disponibles. Ainsi, dans le rapport, sont présentés deux scénarios différents qui montrent que des objectifs moins ambitieux de réduction de la dette publique n'empêcheraient pas celle-ci de refluer, tout en comportant moins de risques macroéconomiques.
S'agissant de la soutenabilité de la dette publique, M. Joël Bourdin, rapporteur , a d'abord rappelé que la dette publique dont il est question dans les débats publics est une dette brute. Son niveau ne préjuge pas des emplois qu'elle finance et il serait préférable de raisonner en dette nette des actifs corporels ou incorporels produits par l'intervention publique.
Il a ajouté qu'il serait indispensable d'avancer sur la compréhension des problèmes posés par la soutenabilité de la dette publique en intégrant plus complètement qu'aujourd'hui sa dimension macroéconomique.
En concluant, il a mentionné que certains estimaient que les efforts d'allègement du poids de la dette publique étaient justifiés par la perspective de voir survenir des besoins de financement liés au vieillissement. Ce raisonnement, qui vaut de la même manière pour des dettes privées, comme celles des fonds de retraite ou des assurances privées intervenant dans le domaine de la santé, est comptablement peu contestable, à ceci près qu'on peut imaginer de limiter la dynamique des dépenses en cause. C'est ce qui a été fait avec la réforme des retraites de 2003.
Ayant relevé que, sur un plan économique, ce raisonnement se heurtait au problème, qui n'est pas totalement résolu, du rendement macroéconomique des dépenses financées par la dette, il a indiqué que la réduction du poids de la dette publique telle qu'elle est aujourd'hui programmée pour 2010 permettrait, selon ses calculs, d'aller au-delà des besoins de couverture des dépenses sociales à long terme, d'autant plus que ces besoins doivent aujourd'hui être revus à la baisse pour un tiers au moins du fait des nouvelles projections démographiques.
Un large débat s'est alors ouvert.
M. Gérard Bailly , ayant relevé que les performances extérieures de l'Allemagne étaient déjà impressionnantes, s'est inquiété de l'impact de la future TVA sociale allemande sur notre commerce extérieur. Revenant sur l'appréciation du pouvoir d'achat, il a souligné que, malgré les commentaires, une importante augmentation du SMIC était intervenue. Il a suggéré qu'une partie de l'insatisfaction ressentie sur ce front devait provenir de ce que, du fait de la multiplication des engagements contractuels des ménages, ceux-ci avaient l'impression, après les avoir honorés, de disposer de peu de ressources restantes.
M. Joël Bourdin, rapporteur , a partagé les inquiétudes de l'intervenant sur les effets de la politique fiscale allemande. Il a indiqué que la délégation produirait dans les prochains jours un rapport, édité sous une forme légère, consacré aux problèmes de méthode de calcul du pouvoir d'achat.
M. Jean-Pierre Plancade s'est félicité de cette initiative, soulignant l'urgence de compléter nos instruments d'appréciation de l'évolution du pouvoir d'achat des ménages. Il a remarqué que de nombreux Français connaissaient sous cet angle des difficultés dramatiques.
Evoquant la situation de l'immobilier, il a fait observer que des situations contrastées pouvaient exister en matière de stocks de logements avec des pénuries dans les grandes villes et, inversement, des surcapacités dans d'autres localités.
M. Yvon Collin a partagé cette remarque en s'interrogeant, comme le précédent intervenant, sur les effets des dispositifs de défiscalisation du logement locatif. Il a estimé qu'une évaluation de ces dispositifs serait utile.
Il a alors remarqué que, contrairement aux idées reçues, l'évolution des coûts salariaux en France semblait attester une réelle compétitivité, observation allant à rebours des discours sur les effets de la réduction du temps de travail, sous la seule réserve de la situation allemande qui apparaît très atypique.
Sur ce dernier point, M. Joël Bourdin, rapporteur , a fait valoir que ce dernier constat devait être tempéré par l'importance des soutiens publics, accordés sous forme d'exonérations de cotisations sociales, pour favoriser la hausse des salaires aux environs du SMIC.
M. Yvon Collin s'étant interrogé sur le développement d'opérations financières portant sur de grandes entreprises nationales, M. Joël Bourdin, rapporteur , a remarqué qu'elles étaient la traduction de la globalisation financière en cours et qu'il serait judicieux que la délégation puisse apprécier si l'orientation de l'épargne en France était adaptée à cette réalité.
La délégation a alors donné un avis favorable unanime à la publication du rapport d'information sur les perspectives économiques et des finances publiques à l'horizon 2011, de M. Joël Bourdin, rapporteur.