Le fonds européen de développement

Rapport d'information n° 202 (2006-2007) de M. Charles JOSSELIN , fait au nom de la délégation pour l'Union européenne, déposé le 31 janvier 2007

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N° 202

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 31 janvier 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation pour l'Union européenne (1) sur le Fonds européen de développement (E 3326 et E 3354),

Par M. Charles JOSSELIN,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM. Denis Badré, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Bernard Frimat, Simon Sutour, vice-présidents ; MM. Robert Bret, Aymeri de Montesquiou, secrétaires ; MM.  Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Louis de Broissia, Gérard César, Christian Cointat, Robert del Picchia, Marcel Deneux, André Dulait, Pierre Fauchon, André Ferrand, Yann Gaillard, Paul Girod, Mme Marie-Thérèse Hermange, M. Charles Josselin, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Gérard Le Cam, Louis Le Pensec, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Yves Pozzo di Borgo, Roland Ries, Mme Catherine Tasca, MM. Alex Türk, Serge Vinçon.

Union européenne .

INTRODUCTION

La délégation du Sénat pour l'Union européenne est saisie, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, de deux propositions de règlement concernant le Fonds européen de développement (FED) : l'une modifiant le règlement financier applicable au 9 ^e FED, l'autre concernant la mise en oeuvre du 10 ^e FED.

Dans ce cadre, et avant d'examiner plus en détail ces deux règlements et les difficultés qu'ils soulèvent, votre rapporteur croit nécessaire de revenir sur le FED et sa place dans la politique européenne de coopération au développement.

I. RAPPELS SUR LE FED

Depuis 2000, l'aide publique au développement est redevenue une priorité politique. C'est également vrai à l'échelle européenne. C'est ainsi que l'Union européenne s'est fixée pour objectif d'atteindre une aide au moins égale à 0,56 % du revenu national brut en 2010 et à 0,7 % en 2015. C'est ainsi qu'a été approuvé, en décembre 2005, un « consensus européen pour le développement » constituant un ensemble de principes communs devant guider l'action de l'Union et des États membres.

Pour cela, à côté de l'aide bilatérale qui demeure encore prépondérante (elle représente plus des deux tiers de l'aide pour la France), l'Union dispose d'un instrument principal : le FED.

A. UNE PLACE À PART DANS LA POLITIQUE EXTÉRIEURE DE L'UNION

Dès l'origine, la coopération au développement a été prise en compte par les traités, avant même la décolonisation. Le 1 ^er FED a ainsi été mis en place dès 1958. Mais ce n'est qu'à partir de 1963, avec la première convention de Yaoundé, que le FED trouve sa vocation actuelle : être l'instrument financier de la coopération en faveur des 79 pays ACP (1 ( * )) et de leur 750 millions d'habitants.

Le FED

Le Fonds européen de développement (FED) est l'instrument principal de l'aide communautaire à la coopération au développement aux États ACP ainsi qu'aux pays et territoires d'outre-mer (PTOM). Le traité de Rome de 1957 avait prévu sa création pour l'octroi d'une aide technique et financière, initialement aux pays africains toujours colonisés à cette époque et avec lesquels certains États ont eu des liens historiques.

Bien que, suite à la demande du Parlement européen, un titre soit réservé pour le Fonds dans le budget communautaire depuis 1993, le FED ne fait pas encore partie du budget communautaire général. Il est financé par les États membres et est soumis à ses propres règles financières et est dirigé par un comité spécifique. L'aide octroyée aux pays ACP et aux PTOM continuera à être financée par le biais du FED pour la période 2008-2013.

Chaque FED est conclu pour une période d'environ cinq ans. Depuis la conclusion de la première convention de partenariat en 1964, les cycles des FED suivent, en général, ceux des accords/conventions de partenariat.

- Premier FED : 1959-1964

- Deuxième FED : 1964-1970 (Convention de Yaoundé I)

- Troisième FED : 1970-1975 (Convention de Yaoundé II)

- Quatrième FED : 1975-1980 (Convention de Lomé I)

- Cinquième FED : 1980-1985 (Convention de Lomé II)

- Sixième FED : 1985-1990 (Convention de Lomé III)

- Septième FED : 1990-1995 (Convention de Lomé IV)

- Huitième FFD : 1995-2000 (Convention de Lomé IV et sa révision IV bis)

- Neuvième FED : 2000-2007 (Accord de Cotonou)

- Dixième FED : 2008-2013 (Accord de Cotonou révisé)

Le FED est composé de plusieurs instruments, notamment l'aide non remboursable, les capitaux à risque et prêts au secteur privé. Les instruments Stabex et Sysmin visant à aider respectivement les secteurs agricole et minier ont été supprimés par le nouvel accord de partenariat signé à Cotonou en juin 2000. Cet accord a aussi rationalisé les instruments du FED et a introduit un système de programmation glissante permettant plus de flexibilité et accordant une responsabilité plus importante aux États ACP.

Source : Commission européenne

Le FED est un instrument qui présente une triple originalité .

1. Une logique intergouvernementale

Le FED n'est pas un instrument communautaire au sens strict. C'est un fonds qui est alimenté par des contributions volontaires des États membres, négociées tous les cinq ans dans le cadre d'accords intergouvernementaux et fixées selon des clés de répartition ad hoc . Il n'est donc pas intégré dans le budget communautaire.

C'est ainsi que, pour le 9 ^e FED (2003-2007), la France en est le premier contributeur (avec 24,3 % des contributions ; voir annexe 3 ). Pour le 10 ^e FED (2008-2013), elle sera le deuxième contributeur (avec 19,5 % au total) derrière l'Allemagne. Mais, en tout état de cause, la France reste très largement « sur-contributrice » par rapport à la clé « normale » de répartition qui est de 15,9 %.

2. Des ressources importantes

Pour le 9 ^e FED, la dotation initiale était de 13,8 milliards d'euros. Mais, si on y ajoute les reliquats des FED précédents, la dotation totale est de 15,1 milliards d'euros. Cet effort masque en réalité une diminution relative de l'aide communautaire passée : en dix ans, elle est passée de 0,039 % du PIB européen (7 ^e FED) à 0,031 % (9 ^e FED). Pour le 10 ^e FED, cette baisse tendancielle est enrayée : la dotation sera portée à 22,6 milliards d'euros. Cela correspond à un maintien de l'effort budgétaire, une fois pris en compte l'allongement de la période de référence, l'élargissement de l'Union et la croissance.

Éléments statistiques sur les 9 ^e et 10 ^e FED

En millions d'euros

				9 ^e FED	10 ^e FED
Enveloppe globale				13 800 M€	22 682 M€
Pays ACP				13 500 M€	21 966 M€
			Enveloppes pays (PIN + PIR)	9 836 M€	17 766 M€
			Coopération intra-ACP (2 ( * ))	1 300 M€	2 700M€

)

	2 200 M€	1 500M€
PTOM		175 M€	286 M€
Mise en oeuvre		125 M€	430 M€

Source : DGCID

Ces montants sont significatifs. Ainsi, en 2006, la contribution française au FED a représenté 8 % de l'aide publique au développement de notre pays (voir annexe 1) .

3. Une démarche partenariale

Cela se vérifie dans le positionnement du FED : il ne constitue en effet que l'un des volets du triptyque sur lequel reposent les accords successivement de Yaoundé, de Lomé et désormais de Cotonou : dialogue politique, préférence commerciale et programme d'aide publique au développement.

Cela se vérifie aussi dans la gestion du FED, tant pour sa programmation (qui repose sur un programme indicatif national) que pour sa mise en oeuvre.

Cela se vérifie encore au travers des organes de partenariat, qu'il s'agisse des organes conjoints que sont l'Assemblée paritaire UE/ACP, le Conseil des ministres et le Comité des ambassadeurs ou du comité du FED qui permet de réunir et de consulter les États membres sur les stratégies et les projets.

B. UNE MODERNISATION EN COURS

1. Un instrument critiqué

Le FED a fait l'objet ces dernières années d' un certain nombre de critiques , qui ont conduit à partir de 2000 à une modernisation de son fonctionnement parallèlement à la refonte et à la relance de la politique européenne de coopération. De telles critiques étaient d'ailleurs loin d'être inédites. Voici quelques années, ce fut l'existence même du FED qui fut menacée. Il n'a dû à l'époque sa survie qu'au fort soutien de la France, qui a été amenée à augmenter sensiblement sa quote-part.

Au tournant des années 2000, les critiques portaient moins sur l'existence du FED que sur ses modalités d'intervention :

- on lui reprochait d'abord la lenteur et le retard dans les décaissements. Ainsi, en 2000, les reliquats accumulés représentaient près de six années de fonctionnement du FED ;

- le FED était également critiqué pour sa complexité de gestion et pour son opacité de fonctionnement. Cela contribuait alors à vider en pratique de sa substance la logique de partenariat avec les pays ACP, mais aussi à poser des difficultés de coordination avec l'aide apportée par d'autres bailleurs ;

- le FED faisait enfin l'objet de certaines interrogations sur l'efficacité des actions qu'il finançait sur le terrain. Et la pertinence des financements du FED apparaissait d'autant plus incertaine que l'évaluation demeurait balbutiante.

Ce sont ces critiques qui ont notamment amené à revoir, en 2000, le cadre du partenariat entre l'Union européenne et les pays ACP et à moderniser les outils d'aide financière et technique.

2. Une modernisation indispensable

Cette révision était d'autant plus nécessaire que la situation de ces pays restait ou devenait catastrophique , parallèlement au tassement de l'aide publique qui a ponctué les années 1990.

Qu'il soit ici permis de rappeler quelques éléments pour bien mesurer les enjeux sous-jacents à une politique d'aide au développement.

Aujourd'hui, 1 personne sur 5 survit avec moins de 1 dollar par jour ; 850 millions de personnes souffrent de malnutrition ; plus de 1 milliard de personnes n'ont pas accès à une eau salubre et près de 2 millions d'enfants en meurent chaque année ; 115 millions d'enfants se voient refuser tout accès à un enseignement primaire de base. Et toutes ces difficultés sont largement concentrées en Afrique sub-saharienne.

C'est dans ce contexte que la politique européenne de développement a été réformée au travers notamment de l' accord de Cotonou du 23 juin 2000, en remplacement des conventions de Lomé.

Entré en vigueur en 2003, conclu pour 20 ans avec un processus de révision quinquennale, cet accord se fixe comme objectif, conformément en cela aux objectifs du millénaire pour le développement, d'éradiquer la pauvreté et de promouvoir l'intégration des pays ACP dans l'économie mondiale.

Cet accord repose sur quatre grands volets :

- un renforcement de la dimension politique du partenariat ;

- des nouvelles modalités d'attribution et de gestion de l'aide financière plus simples et plus déconcentrées ;

- l'association d'acteurs non étatiques (société civile, collectivités locales) ;

- un nouveau régime commercial passant par la conclusion d'accords de partenariat économique sur une base régionale.

L'Accord de Cotonou

Les relations entre l'Union européenne et les pays de l'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (pays ACP) constituent un aspect particulièrement important de la politique de coopération au développement de l'UE et, plus globalement, de son action extérieure.

Entre 1975 et 2000, ces relations étaient régies par la Convention de Lomé, régulièrement adaptée et mise à jour. Toutefois, les grands bouleversements internationaux, les transformations socio-économiques et politiques qu'ont connues les États ACP et l'extension de la pauvreté, source d'instabilité et de conflits potentiels, ont mis en évidence la nécessité de repenser la coopération.

L'expiration de la convention de Lomé en février 2000 a fourni l'occasion de procéder à un examen approfondi des futures relations entre l'UE et les ACP. Accompagnées d'un large débat public mené sur la base d'un livre vert publié par la Commission européenne (1996) et d'un document de travail, les négociations ont été lancées en 1998 et ont abouti en février 2000. Le nouvel accord ACP-CE, signé le 23 juin 2000 à Cotonou (Bénin), a été conclu pour une durée de 20 ans (mars 2000 - février 2020).

L'accord de Cotonou est un accord global et exemplaire introduisant des changements radicaux et arrête des objectifs ambitieux, tout en préservant l'acquis de 25 années de coopération entre l'UE et les États ACP. Il repose sur cinq piliers interdépendants, avec pour objectif sous-jacent de lutter contre la pauvreté : une dimension politique approfondie, une participation accrue, une approche plus stratégique de la coopération centrée sur la réduction de la pauvreté, de nouveaux partenariats économiques et commerciaux et une coopération financière améliorée.

L'accord de Cotonou contient une clause de révision qui prévoit une adaptation de l'accord tous les cinq ans. Conformément à cette clause, des négociations en vue de réviser l'accord ont été ouvertes en mai 2004 et se sont achevées le 23 février 2005, Cette révision visait principalement à améliorer l'efficacité et la qualité du partenariat ACP-UE.

Source : Commission européenne

3. De premiers effets

Cette réforme commence à produire ses effets.

Cela se vérifie d'abord pour la gestion des fonds du FED . La déconcentration est entrée dans les faits à partir de 2002. Les crédits ont été concentrés autour d'objectifs ciblés. De nouvelles procédures - au travers des facilités pour l'eau (4 ( * )) (500 millions d'euros) ou la paix (300 millions d'euros) par exemple - permettent un déploiement plus rapide des crédits sur des programmes thématiques.

Ces nouvelles modalités de gestion se sont traduites par une accélération non seulement des engagements (ils sont passés de 1,9 à 3,4 milliards d'euros entre 2001 et 2006) mais aussi des décaissements (qui sont passés de 1,8 à 2,8 milliards d'euros sur la même période). Elles permettent particulièrement de raccourcir sensiblement la durée moyenne d'exécution d'un projet qui a été ramenée de cinq à trois ans et demi.

Il reste que la question de l'efficacité de l'aide reste posée car celle-ci ne peut bien entendu s'évaluer seulement à l'aune du taux de décaissement sur un rythme d'exécution.

Le second effet des réformes concerne le dialogue politique . Celui-ci se concrétise au travers de la « conditionnalité politique » à l'exécution de l'aide. Or, elle a pu être renforcée de deux manières.

D'abord, le cadre fixé par Cotonou pour accompagner les processus de transition démocratique s'est révélé opérant. En cas de violation des éléments essentiels (droits de l'homme, État de droit, démocratie) ou fondamentaux (bonne gestion des affaires publiques), un processus progressif pouvant conduire à la suspension de l'aide est mis en oeuvre. Cela a été le cas pour 17 pays ACP, principalement pour coup d'État, interruption du processus électoral ou violation des droits de l'homme. L'aide a été suspendue dans 7 cas : République centrafricaine, Haïti, Guinée-Bissau, Togo, Guinée Conakry, Mauritanie, Zimbabwe. Et, à ce jour, seul le Zimbabwe reste sous le coup des sanctions européennes. On peut considérer que le dialogue politique engagé soit pour prévenir la suspension de l'aide, soit pour organiser sa reprise, a donc pu produire des résultats. Il reste cependant que cette conditionnalité est bien plus opérante sur le volet politique que sur le volet « gouvernance ».

Ensuite, on assiste à une montée en puissance de l'aide budgétaire au détriment de l'aide projet . Elle passe de 30 % dans le 9 ^e FED à un objectif de 50 % dans le 10 ^e FED. Or, celle-ci est bien plus adaptée à la mise en oeuvre de la conditionnalité que l'aide projet.

Enfin, le 10 ^e FED devrait encore renforcer cette dimension. Une enveloppe incitative dédiée à la gouvernance s'élève à quelque 2,7 milliards d'euros. Elle devrait permettre, en renforçant la non automaticité de l'aide, de favoriser les bonnes pratiques en matière de gouvernance.

A cet égard, il convient d' insister sur l'appui au renforcement institutionnel . C'est à juste titre l'une des priorités du partenariat entre l'Union et les ACP et, partant, du FED. La réduction de la pauvreté et le développement durable ne pourront être effectifs sans la construction d'un cadre institutionnel efficace. C'est toute la logique de la gouvernance qui est au coeur de l'accord de Cotonou et qui ne se limite pas à la seule lutte contre la corruption. Elle implique en particulier l'émergence d'acteurs non étatiques et la structuration de la société civile.

Or, en la matière, l'appui européen à la réforme institutionnelle est encore loin d'avoir produit tous ses effets. Ainsi les lignes réservées aux acteurs non étatiques restent encore très faiblement consommées. Cela tient probablement à la lourdeur des procédures, notamment pour les appels à propositions, procédures qui, malgré les simplifications apportées, exigent la mobilisation d'une expertise très spécifique que beaucoup d'acteurs locaux ne peuvent acquérir. Peut-être pourrait-on envisager à ce propos des procédures simplifiées pour les projets les moins lourds associant des représentants de la société civile ? Ce n'est probablement qu'à de telles conditions que l'appui institutionnel jouera à plein, au travers en particulier de cette forme d'appui très particulière qu'est la coopération décentralisée dans laquelle s'impliquent déjà fortement plusieurs milliers de collectivités locales.

Il reste cependant que ces premiers effets de la réforme de la politique d'aide européenne pourraient se heurter à une évolution de fond : celle de la montée en puissance de la Chine comme acteur de la coopération avec l'Afrique. Or, l'aide chinoise se distingue fortement de celle fournie par l'Union européenne. Autant l'une se fonde sur des critères de prévisibilité, de conditionnalité et de pluriannualité, autant l'autre se symbolise par son caractère réactif, inconditionné et immédiat. Il ne faudrait pas que ces deux formes d'aide n'en viennent à se concurrencer. Il serait souhaitable que la question de l'aide à l'Afrique occupe une place importante dans l'agenda du dialogue sino-européen.

II. DEUX TEXTES ET TROIS DÉBATS

A. DEUX TEXTES QUI APPROFONDISSENT LA RÉFORME ENGAGÉE

Les deux propositions de règlement dont est saisie la délégation pour l'Union européenne s'inscrivent elles aussi dans ce processus de modernisation de l'aide européenne aux pays ACP et, plus précisément, de la mise en oeuvre du 10 ^e FED à partir du 1 ^er janvier prochain.

La préparation du 10 ^e FED constitue une procédure relativement complexe, scandée par une succession de textes différents.

Le Conseil européen de décembre 2005, dans le cadre du compromis final sur les perspectives financières, a fixé le montant du 10 ^e FED (22,6 milliards d'euros) et la clé de répartition entre États membres.

Cet accord politique a été formalisé au travers d'un accord interne conclu en juillet 2006. Cet accord interne fixe non seulement le montant du FED et sa clé de financement, mais aussi les principales enveloppes (dont celle pour les pays et territoires d'outre-mer, qui a finalement été maintenue à la demande de la France, des Pays-Bas et du Royaume-Uni). Comme il s'agit d'un accord intergouvernemental, il devra faire l'objet d'une ratification parlementaire par l'ensemble des États membres.

Parallèlement, était adopté, en juin 2006, le protocole financier qui constitue en pratique le cadre financier pluriannuel. Il a été adopté par le Conseil des ministres conjoint UE-ACP. Il fixe le montant des crédits alloués aux ACP, région par région et pays par pays.

Reste à adopter un règlement de mise en oeuvre pour le 10 ^e FED. C'est l'objet du premier texte dont nous sommes saisis. Il a pour objet de préciser les modalités de programmation et de suivi des crédits, mais aussi de définir les compétences des comités de gestion.

Pour le 9 ^e FED, ces questions avaient été traitées dans le cadre de l'accord interne. Mais, pour le 10 ^e FED, compte tenu du retard pris pour conclure l'accord interne, il a été convenu de préciser les règles de mise en oeuvre dans le cadre d'un règlement du Conseil. Il est toutefois prévu que la proposition de règlement doive faire l'objet d'un consensus entre États membres. À défaut d'accord, l'accord interne renvoie aux règles de mise en oeuvre du 9 ^e FED.

Dans ce texte, la Commission européenne propose de reprendre l'essentiel des modalités de programmation du 9 ^e FED, en y apportant quelques innovations, conformément à la démarche de modernisation. On peut notamment penser à la recherche systématique d'une plus grande concertation entre bailleurs. L'enjeu principal réside toutefois dans la révision du fonctionnement du comité du FED. Il serait amené à examiner les programmes d'action annuels pour chaque pays et non plus à examiner et à adopter chaque projet.

Principes de programmation du 10 ^e FED
tels que prévus par la proposition de règlement

La Commission propose de reprendre les modalités de la programmation pluriannuelle du 9 ^e FED fondées, d'une part, sur une analyse globale du pays ou de la région partenaire (Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté [DSRP] - ou Document de stratégie régionale), d'autre part, sur les orientations de coopération (Programme indicatif national ou régional - PIN ou PIR) qui fixent les montants de l'aide du 10 ^e FED, les secteurs de concentration de l'aide et les objectifs à atteindre. Ces documents sont établis en partenariat avec les autorités du pays ou de la région bénéficiaire et font l'objet de révisions conjointes, à mi-parcours et à fin de parcours.

Les principales innovations portent sur :

- la recherche systématique d'une plus grande concertation entre la Commission et les États membres pour la programmation du 10 ^e FED afin de favoriser plus de synergies entre les bailleurs européens. Des analyses conjointes sont menées dans l'ensemble des pays ACP et des programmations conjointes sont prévues dans une dizaine de pays ACP ;

- une rationalisation de la méthode d'allocation de l'aide par pays et par région fondée sur des critères de besoins (évolution démographique, revenu par habitant, indice de développement humain et vulnérabilité des pays mesurée par la variation du taux de croissance, le niveau de développement humain, l'enclavement et l'insularité) et des critères de performance (capacité d'absorption de l'aide, caractère soutenable de la croissance et objectifs du millénaire). Au total, 90 % des crédits du 10 ^e FED seront affectés aux pays les moins avancés (PMA) parmi les pays ACP et 90 % aux pays d'Afrique subsaharienne. Cette approche conduit à définir une « dotation de base » pour chaque pays et région partenaire qui sera au minimum équivalente à la dotation du 9 ^e FED ;

- une nouvelle démarche incitative dans le domaine de la gouvernance démocratique . Un profil de gouvernance et un programme de réformes, définis en partenariat avec chaque pays ou région partenaire, serviront de fondement à l'octroi d'une « tranche incitative » destinée à compléter la dotation de base dans une proportion de 0 à 35 % ;

- une mutualisation des crédits pour dépenses d'urgences (enveloppe B) au niveau de l'ensemble des pays ACP, afin d'éviter une immobilisation inutile de ces crédits qui étaient jusqu'à présent pré-affectés à chaque pays ACP ;

- une programmation initiale de l'enveloppe intra-ACP qui comprend les programmes transversaux (Facilité eau, Facilité énergie, Facilité de paix, contributions aux fonds multilatéraux...) ;

- une procédure d'encadrement du recours à la facilité européenne pour la paix en Afrique afin de garantir aux États membres le contrôle de ces crédits ;

- une définition plus précise du cadre des opérations de cofinancement . Le règlement financier du 10 ^e FED devrait apporter des éléments complémentaires sur ce point notamment.

Source : Fiche d'impact simplifiée

Manque encore un règlement financier pour le 10 ^e FED, qui devra notamment préciser les modalités de cofinancement. Toutefois, la Commission propose d'ores et déjà une proposition de modification du règlement financier du 9 ^e FED - c'est le second texte qui nous est soumis - afin de faciliter la gestion de l'aide en autorisant des mandats de gestion de l'aide européenne à des opérateurs nationaux des États membres.

B. TROIS POINTS ENCORE EN DÉBAT

1. Le fonctionnement du comité du FED

Le premier point en débat concerne le fonctionnement du comité du FED , où siègent les représentants des États membres. Ce comité est chargé de gérer les ressources du FED et d'assurer la programmation et le suivi de la mise en oeuvre de l'aide communautaire.

Jusqu'à présent, le comité examine et avalise individuellement chaque projet. Cela se justifie par le souci de garantir l'adéquation des projets aux objectifs fixés par le FED et par la volonté de suivre la mise en oeuvre.

La Commission propose d'y mettre un terme et de substituer à cet examen « projet par projet » un examen des programmes d'action annuels fixant objectifs poursuivis, domaines d'intervention et résultats obtenus. La Commission justifie une telle évolution par trois raisons : d'abord aligner le fonctionnement du FED sur celui des autres instruments d'aides extérieures (comme l'instrument de coopération et de développement) dans un souci de cohérence des outils européens ; ensuite tirer les conséquences de la déconcentration de l'aide et l'appropriation par les acteurs locaux ; enfin, s'adapter la montée en puissance de l'aide budgétaire (au détriment de l'aide projet).

À cet égard, il convient de signaler que cette priorité à l'appropriation de l'aide par les acteurs locaux reste encore insuffisante. La plupart des personnes auditionnées par votre rapporteur ont souligné que l'implication de la société civile, au travers des organisations non gouvernementales (ONG), ou des collectivités locales dans la préparation des programmes nationaux et la mise en oeuvre des projets restait trop faible. Or cela reste une condition à l'exigence d'appropriation de l'aide.

À ce stade, le gouvernement français se montre, dans les discussions au sein du Conseil, très réservé face à une telle évolution. Il considère que l'abandon d'un examen « projet par projet » ne permettrait pas de suivre la mise en oeuvre sur le terrain de l'aide européenne.

Le comité du FED

Le comité est composé de représentants des États membres et est présenté par un représentant de la Commission. Le comité, qui se réunit tous les mois, joue un rôle à deux niveaux : il examine la programmation de l'aide inscrite dans le cadre des stratégies pays et région, ainsi que leur révision à l'occasion des revues à mi et fin de parcours ; il adopte les propositions de financement de programmes et projets dont le montant est supérieur à 8 millions d'euros (examen par procédure écrite si le montant est compris entre 8 et 15 millions d'euros, par procédure orale si le montant est supérieur à 15 millions d'euros). Une procédure d'adoption suivant les règles de majorité qualifiée déterminée à partir des clefs de contribution au FED est prévue, mais les décisions sont dans les faits prises au consensus.

Si l'accord interne du 9 ^ème FED donne également mandat au comité pour le « suivi de la mise en oeuvre de l'aide communautaire, notamment de ses aspects sectoriels, des questions intersectorielles et du fonctionnement de la coordination sur le terrain », le comité consacre peu de temps à ce suivi, même si la Commission accepte de fournir des informations ponctuelles sous la forme de brèves notes d'information. Une évaluation de l'aide est réalisée, pays par pays et région par région, à l'occasion des revues à mi et fin de parcours, mais la revue pour l'ensemble des pays étant examinée au cours d'un seul comité, aucune discussion de fond sur les résultats de l'aide communautaire n'est possible dans les faits.

Parmi les États membres, la France est de loin le pays le plus actif du comité. En dehors des discussions sur des thèmes «politiques» tels que le fonds fiduciaire sur les infrastructures, les échanges se résument souvent à un dialogue entre notre délégation et la Commission européenne. L'absence fréquente de représentations de nos partenaires dans les pays ACP, utile pour commenter les projets proposés par la Commission, explique dans une large mesure cette situation.

Source : DGCID

En pratique, on observe que peu de projets sont rejetés par le comité du FED et que rares sont les États qui y interviennent fortement. Cela reste donc principalement une instance d'information préalable plus que d'évaluation ex-post .

Votre rapporteur croit qu'il est possible de dégager les voies d'un compromis. Il semble en effet possible d'accepter le passage à un examen des seuls programmes d'action annuels dès lors que deux conditions sont réunies :

- d'abord, si chaque État conserve, au sein du comité du FED, un droit d'évocation, à son initiative, de tel ou tel projet particulier ; s'il s'avérait que ce droit d'évocation était par trop utilisé, il pourrait le cas échéant être réservé aux projets pour lesquels l'État en question apporte un cofinancement ;

- ensuite, si la fonction d'évaluation du comité du FED était renforcée, afin de permettre d'assurer un pilotage certes stratégique, mais qui soit aussi fondé sur les résultats.

2. La coordination entre les bailleurs

Le deuxième enjeu concerne la coordination entre les bailleurs .

L'aide au développement n'intervient pas dans un paysage isolé. Elle implique une diversité de bailleurs qu'ils soient bilatéraux ou multilatéraux. Se pose alors naturellement la question de la coordination de leurs interventions.

D'ores et déjà, la mise en oeuvre du 9 ^e FED a permis d'apporter des améliorations notables. La déconcentration a ainsi renforcé le rôle des délégations de la Commission qui s'efforcent en pratique, mais avec des succès variables selon les pays, d'organiser la coordination.

Cette coordination doit encore être améliorée à un double niveau.

Il importe d'abord de parvenir à une programmation conjointe de l'aide entre bailleurs. À ce stade, dans la plupart des pays, les bailleurs ont pu progresser sur la voie d'une analyse commune des besoins. Il faut désormais aller plus loin et définir une programmation commune. C'est l'un des objectifs du 10 ^e FED et c'est prévu par la proposition de règlement. Cela dépendra naturellement de la concertation locale entre bailleurs. Et l'action des délégations et des principaux opérateurs sera en la matière déterminante. L'enjeu est d'importance : c'est uniquement si cette concertation locale devient plus effective que le comité du FED pourra se recentrer sur le rôle de programmation stratégique que prévoit la proposition de règlement.

Il importe ensuite d'organiser une division du travail sur place . Pour cela, il faut se fonder sur les avantages comparatifs entre les bailleurs. Plutôt que de multiplier les doublons, il est préférable de valoriser l'expérience locale d'un État membre et les compétences qu'il peut mobiliser. C'est à l'opérateur le mieux implanté localement d'assurer le leadership, les autres bailleurs intervenant en cofinancement. Cette division peut alors aboutir dans certains cas à un mandat de gestion.

Des expérimentations en ce sens ont déjà eu lieu entre bailleurs bilatéraux. Ainsi, la France a-t-elle pu engager un tel partenariat avec la Grande-Bretagne au Niger et au Rwanda. Ce doit être également le cas avec l'Allemagne au Honduras.

Les propositions de règlement qui sont soumises à la délégation facilitent ce type de partenariat. Ainsi, celle modifiant le règlement financier du 9 ^e FED prévoit très clairement la possibilité de confier des mandats de gestion à des opérateurs nationaux, mais aussi à des opérateurs locaux (4 ( * )) . Et le futur règlement financier devrait également le prévoir pour le 10 ^e FED.

3. Les accords de partenariat économique

Le dernier enjeu, probablement à ce stade le plus polémique, a trait aux accords de partenariat économique (APE).

L'accord de Cotonou a prévu un nouveau partenariat commercial entre l'Union européenne et les pays ACP au travers de la conclusion de ces APE. Ils prévoient la mise en place progressive, à partir de 2008, d'une zone de libre-échange avec chacune des six régions concernées (Afrique de l'Ouest, Afrique centrale, Afrique australe, Afrique de l'Est, Caraïbes, Pacifique), ce nouveau régime préférentiel devant se substituer aux régimes préférentiels issus de la convention de Lomé.

À l'origine, ces APE répondaient à une double logique :

- logique de développement : on peut établir un lien entre les difficultés de développement et la faiblesse des relations commerciales ; l'objectif des APE est alors de favoriser l'émergence de marchés régionaux capables d'accélérer le développement ;

- logique juridique : la dérogation accordée par l'OMC à l'Union européenne pour les préférences accordées aux pays ACP expire au 31 décembre 2007.

Mais les APE tardent à être négociés et inquiètent non seulement les pays ACP, mais aussi les ONG. Leur crainte est que l'ouverture des marchés africains ne se fasse sans réelle contrepartie puisque les marchés européens sont déjà largement ouverts (en particulier pour les pays les moins avancés qui bénéficient d'un accès à droits nuls) et n'impliquent de fortes difficultés budgétaires car les recettes douanières constituent une part importante des recettes budgétaires.

En substance, la crainte est que la logique de concurrence n'en vienne à prendre le pas sur la logique de développement.

De fait, certains s'en tiennent à une conception par trop libérale du partenariat qui, en exposant trop vite au vent de la concurrence des économies encore trop faibles, risque alors d'aggraver les déséquilibres commerciaux et budgétaires des pays les plus fragiles.

Une étude réalisée en 2005 pour le secrétariat du Commonwealth (5 ( * )) évalue ainsi à 9 milliards d'euros, toutes choses égales par ailleurs, le coût d'ajustement entraîné par les APE pour les États ACP. Un tiers du coût serait supporté par les finances publiques. Une autre étude (6 ( * )) , réalisée en octobre 2006 et portant sur le seul cas du Mali, estime que la mise en oeuvre totale et immédiate de l'APE en 2008 se traduirait, là encore toutes choses égales par ailleurs, par une diminution des recettes fiscales de l'ordre de 0,7 % du PIB. Ce qui est vrai pour le Mali l'est probablement pour les autres États de l'Afrique de l'Ouest et la quasi-totalité des États d'Afrique centrale.

Dans ces conditions, s'il est difficile de remettre en cause l'objectif des APE, il importe d'utiliser au mieux les souplesses ouvertes en termes de calendrier et de veiller au contenu des mesures d'accompagnement.

S'agissant du calendrier , nous sommes tenus par les échéances de l'OMC. En absence d'accord au 31 décembre, le « waiver » de l'OMC qui permet de maintenir provisoirement les préférences commerciales de l'accord de Cotonou deviendra caduc.

Pourtant, face au retard dans la négociation des APE, face aussi au retard pris par le cycle de Doha et compte tenu du risque d'un choc brutal lié à leur impréparation, les pays ACP plaident pour un report de deux à trois ans des échéances. Un report de un à deux ans paraîtrait raisonnable.

Mais les interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur font aussi observer que la menace d'une action devant l'OMC de certains pays parmi les PMA qui ne relèvent pas de la zone ACP est réelle et aurait pour conséquence de mettre fin aux accords préférentiels et de laisser les ACP sans protection.

Dès lors, selon les interlocuteurs rencontrés notamment à Bruxelles, le respect du calendrier initial rendrait probablement plus facile la négociation des conditions de mise en oeuvre des APE. À tout le moins, il importe de veiller à ce qu'au moins une zone puisse conclure dans des délais rapprochés. À ce stade, c'est la zone caraïbe qui semble avoir le plus progressé.

Mais, s'il est délicat de jouer sur le calendrier de négociation, il reste plus facile de jouer sur le calendrier de mise en oeuvre . Ainsi, il faudrait probablement porter la durée de la période de transition de 12 à 15 ans, voire 20 ans pour la mise en oeuvre des dispositions les plus délicates des APE. De même, les possibilités d'introduire des clauses de sauvegarde et de retenir certaines exemptions pour quelques produits sensibles devraient faire l'objet d'études approfondies. On pense prioritairement aux filières si importantes pour de nombreux pays africains que sont le coton ou le bois. A cet égard, l'étude précitée sur le Mali considère que l'étalement sur au moins 12 ans de l'APE, avec une exclusion des produits agricoles et une réforme fiscale permettant de compenser les pertes immédiates de recettes douanières, aurait un effet positif sur la croissance.

Au-delà de la question du calendrier, se pose surtout celle de l'accompagnement des APE.

Les efforts demandés aux pays ACP vont en effet exiger un appui financier et technique considérable.

L'accompagnement se fera principalement au travers de l'aide au commerce : l'Union européenne s'est engagée à porter à 2 milliards d'euros par an à l'horizon 2010 son assistance technique.

Mais cela sera insuffisant si l'aide au développement ne prend pas aussi en compte cette perspective. Cela devra d'ailleurs viser aussi bien les États que les six entités régionales qui devront bénéficier d'un soutien important pour se structurer. A cet égard, on rappellera que le 10 ^ème FED prévoit une ligne dite « coopération intra - ACP » qui est significativement dotée (2,7 milliards d'euros) et qui pourrait alors être mobilisée en ce sens.

Il parait enfin nécessaire que ce processus se déroule par étapes, avec des clauses régulières de revue : on ne passerait à l'étape suivante qu'après une évaluation objective et contradictoire (associant notamment la société civile) des effets du processus (en particulier pour les finances publiques), à apprécier bien évidemment du point de vue du développement du pays ou de la région considérée (et non pas du seul point de vue du commerce international).

CONCLUSION

Ces considérations témoignent de l'importance des enjeux qui s'attachent à la mise en oeuvre du 10 ^e FED. Or, celle-ci exige au préalable la ratification par l'ensemble des États membres de l'accord interne d'ici la fin de l'année, mais aussi celle de la révision de l'accord de Cotonou. À défaut, l'aide européenne aux ACP serait suspendue début 2008.

Dans ces conditions, il serait de bonne politique que la France, qui a toujours été particulièrement active en faveur des pays ACP, soit parmi les premiers États à les ratifier.

Le FED est un moyen irremplaçable pour impliquer l'ensemble des 27 pays de l'Union européenne dans les politiques de développement. La France, dont l'action a été déterminante dans la création, le maintien et la modernisation du FED, se doit de continuer à jouer un rôle moteur dans l'approfondissement des relations entre l'Union européenne et les pays ACP.

EXAMEN EN DÉLÉGATION

La délégation s'est réunie le mardi 30 janvier 2006 pour l'examen du présent rapport. À l'issue de la présentation faite par le rapporteur, M. Charles Josselin, le débat suivant s'est engagé :

M. Hubert Haenel :

Je remercie notre collègue qui, par sa connaissance approfondie des politiques du développement, nous a permis de remettre les deux propositions de règlement en perspective.

La politique européenne de développement est un enjeu fondamental. Je vous propose donc de publier cette communication sous la forme d'un rapport d'information.

Mme Catherine Tasca :

La France a une responsabilité particulière à jouer en Europe pour les questions de développement. C'est pourquoi notre pays doit accorder une attention toute particulière aux accords de partenariat économique.

Je ferai trois observations à cet égard.

D'abord, parler de « partenariat » apparaît pour l'heure quelque peu virtuel au vu de l'asymétrie des rapports entre l'Europe et les pays ACP. Le partenariat se conçoit plutôt comme un objectif.

Ensuite, je m'associe au propos du rapporteur lorsqu'il insiste sur la nécessité d'étaler sur une longue période la mise en oeuvre des APE. Il ne faut pas craindre de prévoir une phase de transition de 20 ans.

Enfin, le rapporteur a évoqué à juste titre la protection des produits sensibles. Il faut accepter que certaines filières puissent bénéficier d'un traitement spécifique. C'est le cas des filières bois et coton. Ce pourrait aussi être le cas pour le cacao ou le café. La communauté internationale devrait accepter une protection de ces filières pour une durée limitée, même si je ne méconnais pas la difficulté d'une telle démarche.

M. Charles Josselin :

Le partenariat UE-ACP est en effet asymétrique. Mais, pour les APE, ce concept de partenariat porte aussi sur les relations intra-ACP au travers des marchés régionaux.

La durée de mise en oeuvre des APE est une variable clé. Pour l'instant, c'est une durée de 12 ans qui est prévue. On pourrait envisager de la porter à 15 ou 20 ans.

Parmi les produits sensibles justifiant une protection particulière, il faut naturellement inscrire le coton et le bois. Elle pourrait, le cas échéant, être étendue à d'autres filières.

En tout état de cause, je souligne que les APE constituent un enjeu essentiel. La délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale a publié en juillet dernier un rapport d'information très documenté de Jean-Claude Lefort sur le sujet, dont les conclusions sont très tranchées. Il me semble important que notre délégation puisse à son tour faire entendre sa position sur ce sujet.

*

À l'issue du débat, la délégation a autorisé, à l'unanimité, la publication du rapport d'information.

ANNEXES

Annexe 1 - Aide publique au développement (APD) de la France Prévisions 2005-2007 (ventilées par type d'activité)

(en millions d'euros)

Principaux types d'activités d'aide au développement	2005 (1)	2006 (2)	2007 (3)
Aide bilatérale	5 839	6 122	6 173
Coopération technique	1 930	1 893	1 949
Aide-projet	262	351	664
Aide-programme	65	258	612
Allègements de dettes*	2 706	2 803	2 142
Divers	875	818	806
Aide multilatérale	2 310	2 197	3 007
Aide européenne	1 473	1 561	1 592
dont FED	628	653	692
dont budget communautaire	845	908	900
Aide multilatérale (hors UE)	837	636	1 415
Total	8 149	8 320	9 181
RNB (en milliards d'euros)	1 719	1 766	1 836
APD rapportée au RNB	0,47 %	0,47%	0,50 %

Source : MINEFI - DGTPE (septembre 2006)

(1) exécution 2005

(2) prévisions d'exécution 2006

(3) prévisions associées au PLF 2007

* annulations de dette augmentées des refinancements

Annexe 2 - Ressources du 10e Fed

État membre	Clé de contribution	Contribution (en euros)
Belgique	3,53	800 674 600
Bulgarie (*)	0,14	31 754 800
République tchèque	0,51	115 678 200
Danemark	2,00	453 640 000
Allemagne	20,50	4 649 810 000
Estonie	0,05	11 341 000
Grèce	1,47	333 425 400
Espagne	7,85	1 780 537 000
France	19,55	4 434 331 000
Irlande	0,91	206 406 200
Italie	12,86	2 916 905 200
Chypre	0,09	20 413 800
Lettonie	0,07	15 877 400
Lituanie	0,12	27 218 400
Luxembourg	0,27	61 241 400
Hongrie	0,55	124 751 000
Malte	0,03	6 804 600
Pays-Bas	4,85	1 100 077 000
Autriche	2,41	546 636 200
Pologne	1,30	294 866 000
Portugal	1,15	260 843 000
Roumanie (*)	0,37	83 923 400
Slovénie	0,18	40 827 600
Slovaquie	0,21	47 632 200
Finlande	1,47	333 425 400
Suède	2,74	621 486 800
Royaume-Uni	14,82	3 361 472 400
		22 682 000 000
(*) Montant estimé

Source : accord interne du 17 juillet 2006

Annexe 3 - Contributions des États membres de l'UE aux 9ème et 10ème FED par rapport au budget général de l'UE

	Clé 9ème FED	Clé Budget	Différentiel clé	Clé 10ème FED	Différentiel clé
	(en %)	UE-27	9ème Fed	(en %)	10ème Fed
		(en %)	Clé Budget		Clé Budget
			(en points)		(en points)
Autriche	2,65	2,23	0,42	2,41	0,18
Belgique	3,92	2,73	1,19	3,53	0,8
Bulgarie		0,21	-0,21	0,14	-0,07
Chypre		0,14	-0,14	0,09	-0,05
Danemark	2,14	1,9	0,24	2	0,1
Estonie		0,08	-0,08	0,05	-0,03
Finlande	1,48	1,46	0,02	1,47	0,01
France	24,3	15,9	8,4	19,55	3,65
Allemagne	23,36	21,33	2,03	20,5	-0,83
Royaume-Uni	12,69	16,35	-3,66	14,82	-1,53
Grèce	1,25	1,68	-0,43	1,47	-0,21
Hongrie		0,83	-0,83	0,55	-0,28
Irlande	0,62	1,19	-0,57	0,91	-0,28
Italie	12,54	13,17	-0,63	12,86	-0,31
Lettonie		0,1	-0,1	0,07	-0,03
Lituanie		0,18	-0,18	0,12	-0,06
Luxembourg	0,29	0,21	0,08	0,27	0,06
Malte		0,04	-0,04	0,03	-0,01
Pays-Bas	5,22	4,49	0,73	4,85	0,36
Pologne		1,95	-1,95	1,3	-0,65
Portugal	0,97	1,32	-0,35	1,15	-0,17
Espagne	5,84	7,85	-2,01	7,85	0
Roumanie		0,56	-0,56	0,37	-0,19
Slovénie		0,27	-0,27	0,18	-0,09
Slovaquie		0,31	-0,31	0,21	-0,1
Suède	2,73	2,74	-0,01	2,74	0
Tchéquie		0,77	-0,77	0,51	-0,26
Total	100	99,99	0,01	100	0,01

Source : Ministère des affaires étrangères, direction de la coopération européenne

Annexe 4 - Mise en oeuvre des programmes FED de 2001 à 2006

en millions d'euros

Année	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Engagements globaux	1 927	2 125	3 769	2 648	3 511	3 403
Paiements	1 779	1 922	2 345	2 464	2 544	2 798

Source : Europaid

Annexe 5 - Prévision des engagements et des paiements pour le Fed Années 2008 à 2011

en millions d'euros

			2008	2009	2010	2011
		Engagements	3 487	4 200	4 200	4 200
		Paiements	3 630	3 560	3 660	3 810

Source : Commission européenne

Annexe 6 - Les 79 États ACP

Classés par régions pouvant constituer le cadre
des accords de partenariat économique

Les pays ACP classés parmi les Pays les moins avancés (PMA) sont signalés en gras

Afrique de l'Ouest

Afrique centrale

Afrique orientale et australe

Afrique australe

Caraïbes

Pacifique

)

Angola Botswana Lesotho Mozambique Namibie Swaziland Tanzanie

Antigua Bahamas Barbade Belize Cuba (8 ( * )) Dominique Rép. dominicaine Grenade Guyana Haïti Jamaïque Sainte-Lucie Saint-Vincent St Kitts-et-Nevis Surinam Trinité-et-Tob.

Iles Cook Micronésie Fidji Kiribati Iles Marshall Nauru Niue Palau Papouasie-NG Samoa Iles Salomon Timor est Tonga Tuvalu Vanuatu

Annexe 7 - Liste des personnes auditionnées par votre rapporteur

1. À Bruxelles

- Mme Sabine Weyand, chef de cabinet de M. Louis Michel, et M. Koen Doens, chef de cabinet adjoint ;

- M. Koos Richelle, directeur général d'EuropAid, Commission européenne ;

- M. Bernard Petit, directeur général adjoint, DG développement ;

- M. Xavier Sticker, conseiller à la représentation permanente ;

- représentants de l'association CONCORD : Mme Karine Sohet (Aprodev) et Mme Denise Auclair (CIDSE).

2. À Paris

- M. René Roudaut, directeur de cabinet, et M. Olivier Brochemin, conseiller technique, au cabinet de Mme Brigitte Girardin, ministre déléguée à la coopération ;

- Mme Nathalie Delapalme, conseillère « Afrique » du Ministre des affaires étrangères ;

- M. Jean-Michel Debrat, directeur général adjoint, Agence française de développement ;

- M. Jean-Christophe Deberre, directeur des politiques du développement, DGCID ;

- Mme Caroline Ferrari, sous-directrice chargée des relations extérieures, Direction de la coopération européenne, Ministère des affaires étrangères ;

- M. Ramon Fernandez, sous-directeur des affaires financières internationales et du développement, DGTPE, Ministère des finances ;

- Coordination Sud : M. Régis Mabilais, et Mme Katia Herrgott, chargés de mission.

* (1) La liste des pays ACP figure en annexe 6

* (2) Au titre du 9 ^e FED, cette ligne finance des projets dans les secteurs suivants : les secteurs sociaux, santé (Fonds global pour la lutte contre la tuberculose, le Sida et le paludisme, 62 M€) et éducation (Fonds éducation pour tous, 63 M€) ; appui méthodologique et renforcement des capacités (Facilité catastrophes naturelles, 12 M€) ; ressources naturelles (facilité énergie, 220 M€ et facilité eau, 500 M€) ; appui au secteur privé ; promotion de la paix 250 M€) et allègement de la dette.

* (3) Gérée par la Banque européenne d'investissement (BEI).

* (1) La facilité ACP-UE pour l'eau et l'assainissement, particulièrement appréciée par les collectivités locales, mérite d'être reconduite, ajoutant les ressources européennes à celles que la loi Oudin - Santini permet de mobiliser pour le développement dans le domaine de l'eau et de l'assainissement.

* (4) On pense bien sûr aux autorités locales qui, en Afrique aussi, s'inscrivent dans un mouvement de décentralisation désormais encouragé par l'ensemble des bailleurs.

* (5) « An assessment of the overall implementation and adjustment costs for the ACP countries of the economic partnership agreements with the EU » , étude effectuée pour le secrétariat du Commonwealth par Chris Milner, novembre 2005

* (6) Étude sur les recettes douanières et la fiscalité intérieure réalisée par IDC et ECOPA pour la République du Mali, octobre 2006 (version provisoire)

* (7) Pays avec lequel l'Union européenne n'a pas engagé de négociations et qui ne bénéficie pas du FED

* (8) Cuba est membre du groupe ACP, mais n'a pas signé l'accord de Cotonou