b) Des commissions des droits pénalisées par les retards accumulés par les anciennes Cotorep et CDES
Pour réunir les compétences en matière de décisions relatives aux droits, aux prestations et à l'orientation des personnes handicapées et permettre à celles-ci de s'inscrire dans un projet de vie quel que soit leur âge, la loi du 11 février 2005 a fusionné en une commission unique les anciennes CDES et Cotorep. A cette occasion, elle a renforcé la présence des personnes handicapées elles-mêmes au sein de ces instances qui les concernent au premier chef.
• Une mise en place très progressive
La parution tardive - le 19 décembre 2005, pour une entrée en vigueur demandée au 1 er janvier 2006 - du décret concernant les nouvelles commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) explique sans doute en partie le retard constaté dans leur installation : fin janvier 2006, seuls onze départements avaient mis en place leur commission.
Mais elle ne justifie certainement pas qu'il ait fallu neuf mois pour parvenir à un dispositif entièrement opérationnel sur le plan national : en avril 2006, 50 % seulement des départements avaient installé leur commission et les dernières ne l'ont été qu'en septembre 2006.
Les conseils généraux expliquent ces délais très longs par la difficulté à sélectionner les associations représentatives des personnes handicapées dans leur ressort et à obtenir la désignation, par les différentes autorités compétentes, de personnes susceptibles de réellement siéger dans les commissions.
• Une organisation qui n'est pas encore stabilisée
S'agissant de l'organisation des commissions, l'étude précitée de l'Odas montre que leur structure n'est pas encore stabilisée, tant en matière de territorialisation que de spécialisation. Si la plupart des départements font des efforts pour éviter de reproduire la séparation adultes/enfants qui caractérisait le dispositif ancien des Cotorep et des CDES, ils font malgré tout état de difficultés pour faire fonctionner les CDAPH unifiées : il serait ardu de mobiliser les personnels de l'éducation nationale pour siéger lorsque l'ordre du jour est consacré à des décisions concernant des adultes, de même que les personnels des directions départementales du travail seraient réticents à venir siéger pour les enfants.
Néanmoins, plusieurs solutions ont été imaginées par les départements :
- certains ont choisi de territorialiser leur commission : le nombre plus restreint de membres oblige alors les professionnels des deux secteurs à venir siéger, faute de quoi le quorum n'est pas atteint pour pouvoir délibérer ;
- d'autres ont autorisé la persistance de sections spécialisées selon l'âge, en prenant la précaution de créer une instance spécifique pour les « jeunes majeurs », afin de faire dialoguer les professionnels des deux secteurs à ce moment clé de la vie ;
- d'autres, enfin, organisent l'ordre du jour des réunions de la CDAPH de telle sorte qu'il soit impossible, pour les professionnels, de ne pas siéger pour l'ensemble de la réunion : les dossiers à examiner ne sont plus classés par âge, mais simplement par ordre alphabétique ou selon tout autre critère qui évite la spécialisation des réunions.
• Des délais de traitement qui restent trop longs
Si les associations de personnes handicapées se félicitent de la plus large place qui leur est faite au sein des commissions des droits et de l'autonomie et de la plus grande attention qui est portée à leurs observations dans ce cadre, elles font état d'un sentiment, largement partagé, selon lequel les délais de prise de décision ne se sont pas améliorés, voire se sont dégradés depuis la mise en place des commissions des droits.
Il convient d'abord de rappeler que les commissions des droits ont hérité d'un stock important de dossiers en retard issus des anciennes Cotorep et CDES. Au 31 décembre 2005, à la veille de l'installation des CDAPH, ces commissions enregistraient en effet 586 114 demandes en attente, ce qui correspondait environ à quatre mois de retard dans leur activité. Ce phénomène n'était d'ailleurs pas nouveau, puisque le nombre de dossiers en attente en fin d'année dans les Cotorep et CDES avait augmenté de 30 % entre 1999 et 2005.
Les difficultés administratives liées à l'installation des commissions des droits elles-mêmes expliquent que, dans un premier temps, la situation ne se soit pas améliorée.
Depuis la généralisation des commissions des droits à tout le territoire en septembre 2006, on observe une évolution différenciée des délais de traitement selon les départements : en effet si certains d'entre eux ont investi massivement dans la résorption des retards, d'autres n'ont fait que reconduire les équipes existantes, ce qui s'est traduit par la poursuite de l'augmentation tendancielle des dossiers en souffrance observée depuis 1999.
Il convient enfin de souligner que l'instruction des demandes de prestation de compensation a constitué, dans de nombreux départements, une priorité, ce qui a pu conduire à un accroissement des délais pour la gestion d'autres types de décisions.
• Une nécessité : mieux définir la place des associations
Si le fait d'accorder plus de place aux associations de personnes handicapées au sein des commissions des droits constitue un progrès, il exige un effort de pédagogie à l'égard des représentants associatifs sur le mode de fonctionnement des commissions.
Il est en effet parfois difficile de faire comprendre aux représentants des personnes handicapées la distinction à opérer entre le rôle des équipes pluridisciplinaires, qui doivent instruire les dossiers, et celui de la commission des droits qui, sur la base des éléments rassemblés par l'équipe, doit prendre des décisions. La tentation des associations est souvent de vouloir refaire l'instruction en commission des droits, ce qui est à la fois source de crispation pour les autres membres des commissions et de rancoeurs pour les associations qui s'estiment dépossédées de leur rôle.
Votre commission considère que ces difficultés peuvent être facilement résolues, d'une part, par une meilleure formation des représentants associatifs sur leur rôle au sein des commissions, d'autre part, à travers une place accrue de ces mêmes représentants au sein des équipes pluridisciplinaires, afin qu'ils soient mieux associés au processus de formation de la décision.