Protection sociale : trouver la ressource juste, promouvoir les bons usages

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 31 octobre 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) (1) de la commission des Affaires sociales (2) en vue de la tenue du débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution ,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur.

(1) Cette mission est composée de : M. Alain Vasselle, président ; M. Bernard Cazeau, vice - président ; MM. Guy Fischer, Bernard Seillier, secrétaires ; MM. Nicolas About, Gérard Dériot, Claude Domeizel, Jean-Pierre Godefroy, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jean-Marie Vanlerenberghe.

(2) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Seillier, Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain Vasselle, François Vendasi.

LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE LA MECSS

I - Pour un financement durable de la protection sociale

1. Avant l'institution de toute nouvelle recette, adopter des règles de bonne conduite :

• explorer au préalable toutes les pistes de maîtrise des dépenses ;

• fixer le champ précis de ce qui relève de la protection sociale obligatoire , afin de cantonner la nouvelle recette au financement des dépenses entrant dans ce périmètre ;

• vérifier la soutenabilité à long terme de la recette ;

• s'assurer du respect de l'équilibre intergénérationnel .

2. Lors du choix d'une nouvelle assiette, mesurer son impact économique et social :

• privilégier les recettes ayant une forte dynamique ;

• évaluer l'efficacité économique à moyen et long termes de la recette, en particulier ses conséquences en termes d' emploi , et sa bonne insertion dans le cadre d'une économie ouverte ;

• évaluer les conséquences de la recette pour les contribuables .

3. Faire des choix d'avenir :

• écarter les fausses bonnes solutions et celles présentant des obstacles pratiques majeurs : cotisation sur la valeur ajoutée, coefficient emploi-activité, TVA sociale ;

• remettre en question les niches sociales , soit de façon ciblée (stock-options, indemnités de licenciement, etc.), soit de manière générale par l'application d'un taux faible à l'ensemble de l'assiette exonérée ( flat tax ) ;

• exploiter la piste des prélèvements comportementaux, par exemple en instituant une taxe nutritionnelle (taxe sur les produits sucrés) ;

• affecter une partie du produit des futures taxes environnementales, notamment de la taxe carbone , au financement de l'assurance maladie ;

• s'il faut avoir recours à un impôt existant, privilégier la CSG ;

• anticiper une hausse de la CRDS pour le remboursement de la dette sociale.

II - Pour un pilotage plus efficace des finances publiques

1. Solder, en loi de finances rectificative pour 2007, le reliquat des dettes de l'Etat :

• à l'égard des régimes obligatoires de base autres que le régime général ( 1,3 milliard d'euros fin 2007) ;

• à l'égard du régime général (dette non apurée par l'opération de trésorerie d'octobre 2007 : au moins 1,5 milliard d'euros fin 2007 et plus de 2 milliards fin 2008).

2. Empêcher la reconstitution d'une dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale :

• élargir la norme de dépense de l'Etat à sa dette contractée à l'égard de la sécurité sociale ;

• instaurer le monopole des lois de financement sur les exonérations de cotisations et de contributions sociales ou, à tout le moins, un passage obligatoire par les lois de financement pour confirmer les décisions d'exonération adoptées en cours d'exercice ; envisager une constitutionnalisation du principe de la compensation intégrale des exonérations de charges sociales aux organismes de sécurité sociale ;

• rattacher les règles d'affectation d'une recette à la loi de finances ou à la loi de financement en fonction d'un critère majoritaire (plus de 50 % de la recette déjà affectée au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale) et supprimer l'asymétrie qui conduit à donner une compétence de principe aux lois de finances, dès lors qu'une fraction même minime de la ressource reste attribuée au budget de l'Etat ;

• conférer au législateur une compétence exclusive pour fixer les règles de répartition des financements des missions partagées entre l'Etat et la sécurité sociale, ainsi que les montants apportés annuellement par cette dernière.

3. Mieux coordonner sphère budgétaire et sphère sociale :

• créer un « Jaune » ou un « document de politique transversale » (DPT) consacré à la famille ;

• renforcer la portée sociale du débat d'orientation de l'été et notamment du document préparatoire élaboré par le gouvernement ; éventuellement, prévoir de clore ce débat par un vote ;

• favoriser le travail en commun des structures respectivement concernées par ces deux sphères, notamment les commissions parlementaires, à charge, pour les commissions des affaires sociales, de s'impliquer davantage dans le suivi des lois de finances initiale et rectificative, et dans celui des référés de la Cour des comptes.

4. Améliorer la portée et l'efficacité des lois de financement de la sécurité sociale :

• s'interdire de recourir à des recettes ponctuelles (« fusils à un coup ») qui dissimulent le montant réel du déficit structurel ;

• améliorer encore la qualité des annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale, grâce notamment à des expertises indépendantes , afin que le Parlement se prononce en toute connaissance de cause et sur une perspective réellement pluriannuelle ;

• dans le domaine de l' assurance maladie , mettre en oeuvre des mécanismes plus contraignants de régulation infra-annuelle, par exemple le vote a priori des mesures à prendre si les objectifs de dépenses ne sont pas respectés en cours d'exercice ;

• après retour de la branche maladie à un solde nul, instaurer une obligation de vote à l'équilibre .