C. DE LA DUALITÉ À LA COMPLÉMENTARITÉ : À LA RECHERCHE DE SOLUTIONS PRAGMATIQUES
1. Rétablir la clarté et la sincérité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale
Le rétablissement de la clarté et de la sincérité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale est le préalable indispensable à un examen approfondi des voies et moyens d'une gestion coordonnée des finances publiques. Il faut d'abord remettre de l'ordre dans un domaine où l'Etat utilise la sécurité sociale comme « variable d'ajustement » de son propre budget, non seulement au détriment de la sphère sociale, mais aussi au préjudice de l'objectif de transparence inscrit dans la Lolf : au-delà des grandes déclarations de principe, il apparaît trop souvent, en effet, que les lois de financement sont des instruments bien utiles pour camoufler des pratiques dorénavant prohibées au nom d'une vision plus saine des finances publiques 88 ( * ) .
Le Gouvernement désigné après les élections présidentielles de mai dernier a fait montre, de ce point de vue, d' une incontestable bonne volonté, qui mérite d'être saluée après des années pendant lesquelles les organismes de sécurité sociale ont eu le sentiment de n'être pas forcément au centre des préoccupations du ministère de l'économie et de finances. L'effort engagé devra cependant être conduit jusqu'à son terme. Il est en outre possible d'aller plus loin et de mieux formaliser les garde-fous permettant d'éviter de nouveaux dérapages pour l'avenir.
a) Les mesures proposées par le Gouvernement dans les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 : une volonté de pacification bienvenue
L'un des interlocuteurs de la Mecss évoquait, à juste titre, une « guerre picrocholine » 89 ( * ) , coûteuse en temps perdu et empêchant d'aborder les sujets importants, pour désigner le débat sans fin sur la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale et sur les conséquences des débudgétisations imposées par le premier à la seconde. Le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, Eric Woerth, s'exprimant voici quelques semaines devant la commission des comptes de la sécurité sociale 90 ( * ) , a exprimé le souhait de « clore, espérons-le durablement, le débat sur les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, et d'en finir avec toute suspicion. Nous pourrons ainsi concentrer nos efforts sur les voies et moyens de garantir la viabilité à long terme de nos régimes sociaux ».
En ce sens, ajoutait le ministre, les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 ambitionnent de mettre « fin au débat stérile, parce que neutre pour nos finances publiques, de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale ».
Quatre séries de décisions sont proposées en ce sens :
•
L'Etat a remboursé, dans les
premiers jours du mois d'octobre, la dette contractée au fil des ans
à l'égard du régime général, telle
qu'établie au 31 décembre 2006, correspondant à un
montant de 5,1 milliards d'euros
91
(
*
)
.
Afin de prévenir la reconstitution d'un nouvel endettement, le ministre a pris deux engagements : le premier a trait à l'inscription, dans le projet de loi de finances pour 2008, d'un montant de crédits suffisant sur les lignes de financement de dispositifs gérés par la sécurité sociale pour le compte de l'Etat les plus systématiquement sous-dotées ces dernières années, particulièrement l'aide médicale d'Etat (AME), l'allocation parent isolé (API) ainsi que la compensation de certaines exonérations ciblées. La lecture des annexes transmises au Parlement laisse effectivement penser que cet engagement sera tenu, même si l'on ne peut pas exclure une certaine insuffisance de dotation sur quelques lignes, notamment au détriment de l'allocation adulte handicapé (AAH).
En second lieu, Eric Woerth s'est déclaré résolu à imposer aux gestionnaires des différents programmes le versement effectif des dotations destinées à ces dispositifs de compensation (prestations et exonérations) et à leur interdire de les consacrer à un autre objet en fonction des aléas de l'exécution budgétaire. Une instruction sera adressée à tous les ordonnateurs afin que les gestionnaires engagent dès le début de l'exercice la totalité des autorisations inscrites au titre de la compensation des exonérations ciblées et des prestations versées par la sécurité sociale pour le compte de l'Etat. Les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM) seraient chargés de s'assurer du respect des règles d'engagement.
•
Dans le même ordre
d'idée,
l'Etat devrait apurer en fin d'année, dans le
cadre de la loi de finances rectificative pour 2007, le reliquat de la dette
à l'égard du budget annexe des prestations sociales agricoles
(Bapsa)
, pendante depuis trois ans et le passage du Bapsa au Ffipsa,
soit 619 millions d'euros.
Pour l'avenir, le ministre a indiqué son souhait de préparer, pour le premier semestre de 2008, un schéma de financement pérenne de la protection sociale des exploitants agricoles . Il a d'ores et déjà indiqué que la branche Vieillesse relèverait de la solidarité nationale, laissant ainsi augurer une prise en charge par l'Etat, conforme aux dispositions de l'article L. 731-4 du code rural qui prévoit l'obligation d'équilibrer le Ffipsa, le cas échéant, par une dotation budgétaire, ou bien encore le recours à de nouvelles recettes spécifiquement affectées au fonds. Plusieurs options seront également soumises à concertation pour garantir le retour à l'équilibre de la branche Maladie. Les choix effectués, qui peuvent comprendre l'adossement au régime général ou la création d'une structure commune regroupant la MSA, le régime général et le RSI, le seront, en tout état de cause, « dans le respect des spécificités du monde agricole ».
• L'Etat a ensuite clairement pris la mesure du
« trou » affectant le « panier
fiscal ».
L'insuffisance , constatée dès avant le vote de la loi Tepa l'été dernier 92 ( * ) , du rendement du panier de recettes fiscales , transférées en 2005 à la sécurité sociale pour compenser les allégements généraux de cotisations sociales patronales, atteint, en 2007, près de 900 millions d'euros. Ce dérapage est la conséquence des dispositions de l'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 qui ont précisé que les calculs d'exonération se font, notamment pour les entreprises d'intérim, en comptabilisant les heures rémunérées, quelle qu'en soit la nature, et non les seules heures effectives, ce qui conduit à élargir considérablement l'assiette de l'exonération. Cette mesure, coûteuse, a certes été en pratique vidée de son contenu par l'article premier de la loi Tepa à partir du 1 er octobre 2007, mais elle pèse encore sur les trois premiers trimestres de l'année. Même après cette opération d'assainissement, les projections laissent apparaître en outre une nouvelle détérioration du taux de couverture du panier fiscal, dont l'insuffisance serait encore de 500 millions d'euros en 2008.
Par ailleurs, l'Etat doit dorénavant couvrir également le coût de la mesure de neutralisation des heures supplémentaires dans la formule de calcul des allégements généraux de cotisations patronales 93 ( * ) , qui représente un milliard d'euros en année pleine et une centaine de millions sur les deux derniers mois de 2007.
Le manque à gagner du « panier fiscal » est donc d'un milliard d'euros en 2007 (environ 900 millions liés à la mesure de la loi de financement pour 2006 sur le mode de calcul des heures prises en compte pour le bénéfice de l'allégement et 100 millions correspondant à la mesure de neutralisation des heures supplémentaires dans ce calcul). La loi de finances rectificative devrait couvrir ce « trou » en totalité en affectant d'emblée au panier la part du produit de la taxe sur les salaires (500 millions d'euros) et la part du produit des droits sur les tabacs (500 millions d'euros également) encore perçues par l'Etat . L'intégralité de la taxe sur les salaires et la plus grande partie des droits sur les tabacs 94 ( * ) seront ainsi attribuées à la sécurité sociale et les fractions de ces taxes revenant aujourd'hui à l'Etat disparaîtront 95 ( * ) .
En ce qui concerne 2008, l'insuffisance du panier devrait atteindre 1,5 milliard d'euros (un milliard au titre de la neutralisation des heures supplémentaires dans le calcul de l'allégement et 500 millions de ressources manquantes pour couvrir le coût des exonérations, à législation inchangée). L'article 29 du projet de loi de finances pour 2008 confirme donc l'attribution à la sécurité sociale des parts revenant à l'Etat de droits tabacs et de taxes sur les salaires (1,2 milliard d'euros, soit 600 millions pour chacune des deux taxes) et ajoute à ce total une nouvelle ressource, le droit de licence sur la rémunération des débitants de tabacs (représentant un revenu attendu de 300 millions d'euros).
• Enfin, le projet de loi de finances rectificative
pour 2007 et l'article 28 du projet de loi de finances pour 2008
procèdent à la
compensation aux organismes de
sécurité sociale des pertes de recettes dues à la
réduction des cotisations et des contributions sociales des heures
supplémentaires et complémentaires, prévue par la loi
Tepa
. La compensation, distincte du mécanisme du
« panier fiscal » prévu pour les allégements
généraux, est effectuée pour un montant
prévisionnel de 300 millions d'euros en 2007 et de
4,1 milliards en 2008 grâce à
l'affectation de trois
nouvelles recettes à la sécurité sociale
:
une fraction
96
(
*
)
du
produit de la taxe sur les véhicules de société, pour
300 millions (en 2007), puis 600 millions (à partir de
2008) ; le produit, en totalité, de la contribution sociale sur les
bénéfices, pour 1,4 milliard (à partir de 2008
seulement) ; enfin, la taxe sur la valeur ajoutée brute
collectée sur les producteurs de boissons alcoolisées, avec un
rendement de 2,1 milliards d'euros (à partir de 2008
également).
S'agissant de la taxe sur les véhicules de société, ainsi que de la contribution sociale sur les bénéfices, le projet de loi de finances pour 2008 propose, en réalité, une réaffectation à la sécurité sociale, puisque ces deux ressources alimentaient déjà le Forec 97 ( * ) jusqu'à sa suppression en 2004.
L'article 28 du projet de loi de finances pour 2008 prévoit enfin qu'en cas d'écart constaté entre le produit des impôts et taxes affectés et le montant définitif de la perte de recettes résultant des allégements de cotisations et de contributions sociales sur les heures supplémentaires, cet écart fera l'objet d'une régularisation par la plus prochaine loi de finances suivant la connaissance du montant définitif de la perte. Le mécanisme proposé comporte donc une compensation à l'euro près des pertes de ressources imposées aux organismes de sécurité sociale .
b) Un effort qui devra être conduit jusqu'à son terme
S'il faut saluer l'attitude très positive du Gouvernement, plusieurs points demeurent encore non résolus :
• d'après les renseignements fournis à
la Mecss, l'échéance non honorée de 100 millions
d'euros
98
(
*
)
, qui aurait
dû être acquittée au 10 octobre dernier pour compenser
le coût de certaines exonérations ciblées en faveur de
l'emploi, pourrait être réglée d'ici à la fin de
l'année et aucun nouvel incident ne devrait intervenir. Les dotations
mises en réserve en début d'année sur les lignes de
compensation des exonérations ciblées et de couverture du
coût des prestations versées par la sécurité sociale
pour le compte de l'Etat devraient également être
débloquées avant la fin de l'exercice.
Ces points feront
l'objet d'une vigilance forte de la part de la commission des affaires sociales
au cours des prochaines semaines
;
• en tout état de cause,
l'Etat reste
redevable de sa dette à l'égard des organismes de base de
sécurité sociale, autres que le régime
général
, pour un montant qui devrait atteindre
1,3 milliard d'euros
99
(
*
)
à la fin de l'année, selon les
estimations fournies en septembre par la commission des comptes
100
(
*
)
;
• la dette de l'Etat à l'égard
du régime général s'est partiellement reconstituée
en 2007
, puisque l'apurement ne porte que sur la dette établie
au 31 décembre 2006 : les insuffisances prévisionnelles
de financement pour 2007, au regard des dotations budgétaires
prévues en loi de finances initiale consacrées aux remboursements
par l'Etat des principales prestations versées par le régime
général pour son compte et à la compensation des
exonérations spécifiques, sont estimées par la commission
des comptes
101
(
*
)
à 1,5 milliard d'euros et à 1,6 ou 1,7 milliard par
l'Acoss au 31 décembre prochain
102
(
*
)
.
Cette dette pourrait très vite
dériver à partir de 2008
, l'Acoss estimant que la
sous-dotation des lignes affectées à la compensation des
exonérations ciblées atteint 600 millions d'euros dans le
projet de loi de finances
103
(
*
)
; le cap des 2 milliards de dette de
l'Etat à l'égard du seul régime général
serait ainsi dépassé fin 2008 ;
• enfin, si le Gouvernement a, d'emblée,
prévu
une compensation à l'euro près
en
cas d'insuffisance des ressources versées à la
sécurité sociale au titre de la compensation des
exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires, il
n'a pas proposé de rétablir un dispositif similaire pour les cas
d'insuffisance du panier fiscal, qui avait été adopté
à l'initiative de la commission des affaires sociales du Sénat,
puis supprimé par le précédent gouvernement
104
(
*
)
.
La Mecss estime que tous ces sujets devront faire l'objet d'un débat et trouver une solution au cours de la session budgétaire qui s'ouvre.
c) La nécessaire recherche de garde-fous plus contraignants
Pour bienvenues et nécessaires qu'elles soient, les mesures de remise en ordre des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale contenues dans les projets de budget et de loi de financement pour 2008 ne sont pas seulement insuffisantes : elles ne permettent pas, à elles seules, de prohiber pour l'avenir le retour à des pratiques condamnables. Or, il est indispensable de prévenir tout nouveau risque de reconstitution d'une dette de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale. Au-delà, il est essentiel de renforcer le rôle de la loi de financement comme lieu de fixation des règles touchant les modifications apportées aux ressources et au champ d'action des organismes de sécurité sociale . Trop de décisions présentant un impact sur l'équilibre des organismes de sécurité sociale continuent, en effet, de pouvoir être prises en marge des lois de financement qui devraient pourtant constituer un passage obligé en la matière.
Trois séries de mesures doivent être envisagées en ce sens.
•
La différence de règles
comptables
entre l'Etat (qui applique une comptabilité de
caisse au niveau des lois de finances de l'année) et les organismes de
sécurité sociale (soumis depuis près de dix ans aux
règles de la comptabilité en droits constatés) a pour
effet, on l'a vu, de faciliter grandement la constitution d'une dette du
premier à l'égard des seconds.
Comme l'ont fait observer plusieurs interlocuteurs de la Mecss, dont les membres de la mission conjointe Igf-Igas, si le responsable de programme remboursait exactement chaque année les sommes dues au titre de la compensation du coût des prestations et des exonérations, lesquelles devraient être considérées comme des dépenses obligatoires, celui-ci serait contraint à des économies sur le reste de son budget afin de respecter ses objectifs. Si ces économies s'avéraient impossibles à réaliser sur son propre périmètre, elles devraient être consenties par d'autres responsables de programme dépendant de la même mission, voire d'autres missions.
Dans son rapport écrit, la mission Igf-Igas évoque, en réponse à cette absence pratique de contrainte pour l'Etat, la solution qui consisterait à effectuer une présentation, en prévision comme en exécution, d'un budget en droits constatés, selon les principes de la comptabilité générale 105 ( * ) . Elle écarte cependant d'emblée cette proposition au motif que, par construction, au stade du projet de finances initial, la prévision de dépense serait considérée comme fiable et aucune constitution de dette ne pourrait être formellement anticipée, sauf à remettre en cause, dès sa présentation, la sincérité du budget.
Or, il apparaît qu'en dépit de l'extrême brièveté des délais d'examen, le Conseil d'Etat effectue une lecture attentive des projets de loi de finances et de financement et qu'il ne s'interdirait pas, le cas échéant, de remettre en cause des normes de progression et des inscriptions budgétaires qui lui paraîtraient manifestement erronées 106 ( * ) . Ce travail fin d'analyse est aujourd'hui rendu possible par l'accumulation d'informations précises sur la situation du budget de l'Etat et celle des finances sociales grâce au travail de contrôle effectué a posteriori par la Cour des comptes. S'exprimant à titre personnel, la présidente de la section sociale du Conseil a ainsi suggéré la mise en place de rencontres informelles entre le Conseil d'Etat et la Cour des comptes, après la publication du rapport de la Cour au mois de septembre, dans le but d'examiner plus précisément les hypothèses chiffrées du projet de loi de financement de la sécurité sociale et d'apprécier leur crédibilité ; on peut penser que la même proposition vaudrait pour le projet de loi de finances.
En tout état de cause, il existe une méthode radicale qui permettrait d'ôter à l'Etat toute raison d'échapper à ses obligations en matière de compensation du coût des prestations et des exonérations : celle consistant à inclure dans une norme de dépense élargie le montant de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale . Cette solution, dont les avantages ont été soulignés par plusieurs interlocuteurs de la Mecss, mérite d'être envisagée 107 ( * ) .
•
L'autre facteur de déstabilisation
de la sphère des finances sociales est la montée en puissance des
exonérations de cotisations et, désormais, des
contributions
. La seule loi d'août 2007 en faveur du travail, de
l'emploi et du pouvoir d'achat en a accru le poids de plus de 4 milliards
d'euros en année pleine, portant le niveau des allégements
généraux à 27 milliards d'euros environ.
Il ne s'agit pas ici de discuter du bien-fondé d'une politique de l'emploi assise sur ce type de mesures. Force est toutefois de constater que leur multiplication pose concomitamment la question de la nature et de la garantie attachée au montant de la compensation versée aux organismes de sécurité sociale concernés ainsi que le problème des ressources à affecter au financement de la protection sociale.
Afin de mettre un terme à ce développement anarchique des exonérations , qui peuvent surgir de n'importe quel texte législatif, en toute occasion, parfois sans information ni examen préalable de la direction de la sécurité sociale et des caisses, la commission des affaires sociales avait déjà proposé, par le passé, l'instauration d'un monopole des lois de financement de la sécurité sociale sur ce type de mesures 108 ( * ) .
Ce principe a fait l'objet d'un consensus large et spontané auprès des personnes interrogées par la Mecss, dans le cadre de la rédaction du présent rapport.
Toutefois, la mission commune Igf-Igas n'a pas eu tort de faire observer que l'instauration d'un monopole des lois de financement de la sécurité sociale sur les mesures d'exonération de cotisations ne serait vraisemblablement pas compatible avec la Constitution. Le droit d'initiative parlementaire, garanti par l'article 34, se trouverait en effet atteint par l'impossibilité de légiférer sur l'assiette des cotisations sociales en dehors des lois de financement. En outre, une telle exclusivité poserait des problèmes pratiques pour le vote des « grandes lois » sociales.
Afin de donner aux lois de financement un poids décisif en matière de contrôle des niches sociales, la mission a cependant suggéré de leur confier un rôle de « passage obligé » 109 ( * ) .
La création d'exonérations ou la modification des règles d'assiette pourraient intervenir dans le cadre des lois ordinaires, mais ces mesures auraient nécessairement un caractère provisoire. Toute prorogation au-delà de l'exercice imposerait une « ratification » en loi de financement qui s'accompagnerait obligatoirement d'une première étude d'impact et qui permettrait, en outre, au Parlement de s'assurer d'une budgétisation adéquate en loi de finances.
A tout le moins, cette procédure interdirait le contournement du principe, de valeur organique, selon lequel il ne peut être dérogé à la règle générale de compensation qu'en loi de financement de la sécurité sociale 110 ( * ) .
La mission conjointe Igf-Igas propose ainsi que l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale soit complété par un alinéa qui disposerait que : « le maintien des dispositifs de réduction d'assiette ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale aux régimes obligatoires de base au-delà du 31 décembre de l'année en cours doit être autorisé chaque année par une loi de financement de la sécurité sociale ».
Ce dispositif s'inspirerait peu ou prou des mécanismes mis en oeuvre, en 2003 et 2004, en matière de transfert de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales, qui ne pouvaient entrer en vigueur que si les financements correspondants étaient effectivement inscrits dans la plus prochaine loi de finances 111 ( * ) .
On relèvera cependant, à ce sujet, que la connexion établie entre compensation et entrée en vigueur des transferts de l'Etat vers les collectivités territoriales est la conséquence de l'inscription dans la Constitution 112 ( * ) du principe même de cette compensation, qui revêt ainsi un caractère obligatoire. Sans doute conviendrait-il, en transposant ce principe, que la compensation intégrale à la sécurité sociale des exonérations décidées par l'Etat soit elle-même inscrite dans la loi fondamentale .
• Enfin, la Mecss estime que la loi de financement de
la sécurité sociale doit être le lieu du
débat, dès lors que des recettes déterminantes de la
protection sociale sont en cause ou que la question de la clé de
répartition des dépenses entre l'Etat et la
sécurité sociale est posée
.
On a vu que la lecture combinée des dispositions de l'article 36 de la Lolf et du III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale conduisait à laisser dans le giron des lois de finances des prélèvements dont une part, même infime, retombe dans le budget de l'Etat. En revanche, la compétence exclusive des lois de financement de la sécurité sociale n'est acquise que pour les ressources dont la totalité est affectée aux organismes de sécurité sociale et structures assimilées et pour celles qui sont partagées entre la sécurité sociale et des structures tierces, autres que l'Etat.
Cette asymétrie mène à des situations difficilement justifiables, comme celle que l'on a connue ces dernières années, dans lesquelles les règles d'affectation de la taxe sur les salaires et des droits sur les tabacs, dont la presque totalité, mais précisément pas la totalité, est versée à la sécurité sociale, restaient pourtant définies en loi de finances. Certes, la Mecss a pris note du geste de bonne volonté adressé par le Gouvernement qui a placé dans la sphère sociale la petite fraction de ces deux prélèvements qui restait à l'Etat et a privilégié l'approche selon laquelle les ressources attribuées à la sécurité sociale doivent lui revenir en totalité, sans partage avec l'Etat, en application du principe non écrit de spécialisation. Il est préférable, on l'a vu, de favoriser les solutions consistant en une affectation exclusive de la ressource, soit à l'Etat, soit à la sécurité sociale.
Il n'en demeure pas moins que les situations de partage d'impôts ou de contributions entre l'Etat et la sécurité sociale peuvent se produire, même si la pratique doit rester à la marge 113 ( * ) .
A ce sujet, la commission des affaires sociales avait suggéré, lors de l'examen du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale de 2005, que la répartition des impositions attribuées simultanément à l'Etat et à la sécurité sociale relève de la compétence exclusive de la loi de financement si plus de la moitié (et non plus la totalité) de cet impôt est affectée aux régimes sociaux . Afin d'éviter le changement de « véhicule législatif » en cours de navette, la commission avait proposé également que ce critère de majorité soit apprécié au départ et une fois pour toutes lors de l'examen du projet de loi de finances, ou du projet de loi de financement, en conseil des ministres.
La Mecss réitère cette proposition de bon sens qui pourrait être aménagée pour tenir compte du cas où des tiers perçoivent également l'impôt partagé : la loi de financement serait compétente, même si la part affectée à la sécurité sociale n'atteignait pas 50 % mais serait tout de même supérieure à celle de l'Etat 114 ( * ) .
S'agissant ensuite des répartitions des dépenses , il n'entrait pas dans les objectifs assignés au présent rapport de faire des propositions sur les questions de « ligne frontière » entre l'Etat et la sécurité sociale. Chaque sujet, celui des allocations logement en particulier, appelle une étude approfondie et spécifique. La Mecss a souhaité cependant poser la question de la méthode utilisée pour établir cette ligne de partage : à l'évidence, un débat doit avoir lieu chaque fois qu'il s'agit de la déplacer et de modifier les champs de compétences respectifs .
Dans le domaine du financement des actions de santé, la commission des affaires sociales a ainsi dû batailler ferme lors de l'examen de l'article du projet de loi de financement pour 2007 créant le fonds de prévention des risques sanitaires 115 ( * ) afin que le principe même d'une clé de répartition des charges induites par cette structure entre l'assurance maladie et l'Etat soit inscrite dans la loi (en l'occurrence 50%), également pour que les organismes de sécurité sociale financeurs soient membres du conseil d'administration à hauteur de leur participation aux charges et, enfin, pour que la dotation annuelle versée par lesdits organismes soit inscrite en loi de financement 116 ( * ) .
Au cas d'espèce, ce sont des dotations de l'ordre de la centaine de millions d'euros, ayant un impact sur l'évolution des dépenses de l'assurance maladie, qui auraient échappé chaque année au contrôle du Parlement en l'absence de réaction du Sénat et de sa commission des affaires sociales.
Il apparaît ainsi que les dispositions organiques du code de la sécurité sociale devraient être complétées afin de prévoir que la loi de financement (ou, à tout le moins, la loi) constitue un passage obligé dès lors qu'est institué un financement apporté par un organisme relevant de la sphère sociale, pour en fixer le montant et pour définir la clé de répartition éventuelle de ce financement avec l'Etat .
La clé de répartition de 50 % Etat, 50 % Cnam apparaît également comme une solution équitable en matière de cofinancement de structures dans le domaine de la santé , bien que la pratique ait, semble-t-il, plutôt consacré un rapport deux tiers pour la Cnam, un tiers pour l'Etat.
2. Réussir l'objectif commun d'assainissement des finances publiques
a) Les éléments d'une meilleure coordination des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale
Le présent rapport, synthétisant les réflexions issues de la trentaine d'auditions effectuées par la Mecss, s'est attaché à souligner le caractère inadéquat d'une fusion de la loi de finances et de la loi de financement, ou même d'une absorption partielle de certaines branches (en particulier de la branche Famille) par le budget de l'Etat. Pour autant, la nécessité d'une meilleure articulation entre les finances de l'Etat et les finances de la sécurité sociale s'impose. Les réponses possibles, qui font l'objet d'un large consensus, se répartissent entre deux pôles : les unes correspondent à une approche organique (touchant le fonctionnement des organes de décision et de gestion) ; les autres concernent les processus d'élaboration, d'examen et de suivi des lois financières.
• Dans le cadre d'
une
approche organique de la question
d'une meilleure coordination
des lois de finances et des lois de financement, plusieurs interlocuteurs de la
Mecss, interrogés avant la constitution du nouveau gouvernement issu des
dernières élections législatives, avaient proposé
d'établir, auprès du Premier ministre,
un
secrétaire général chargé des finances
publiques
, doté ou non de services propres, chargé de
veiller à la cohérence des décisions envisagées et
d'assurer une coordination interministérielle dans le champ des finances
publiques ; voire, la création d'
un ministère des
comptes publics
avait même été
évoquée par la mission conjointe Igf-Igas
117
(
*
)
.
Le Gouvernement de François Fillon comprend effectivement un ministère « du budget, des comptes publics et de la fonction publique » , correspondant à cette proposition. Le décret d'attribution 118 ( * ) dispose que le ministre a une compétence de principe pour la préparation et l'exécution du budget et qu'il est chargé, en liaison avec le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité et le ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, de la préparation de la loi de financement de la sécurité sociale, dont il suit l'exécution. Il est responsable de l'équilibre général des comptes sociaux et des mesures de financement de la protection sociale. De façon symétrique, il a autorité sur la direction du budget et, conjointement avec les deux ministres « sociaux », sur la direction de la sécurité sociale
Il est sans doute encore trop tôt pour dresser un bilan pertinent de cette innovation institutionnelle . Certaines personnes auditionnées avaient notamment évoqué le risque que représenterait l'instauration d'une séparation forte entre, d'un côté, un ministre chargé des aspects financiers, ayant seul compétence en matière de lois de financement, et, de l'autre, des ministères « sociaux » qui auraient perdu leur mainmise sur la définition des équilibres des branches de la sécurité sociale et ne seraient donc plus que des ministères dits « dépensiers », totalement déresponsabilisés. L'argument n'est pas sans fondement, mais on aura noté que le décret d'attribution, loin d'écarter ces ministères, les associe à l'élaboration du projet de loi de financement, puisque le ministre des comptes publics est chargé de sa préparation « en liaison » avec eux 119 ( * ) .
Au titre des effets bénéfiques immédiats de la mise en place d'un ministère supervisant l'ensemble des comptes publics, la Mecss relève la volonté très nette de « pacification » des relations Etat-sécurité sociale dont les traits forces ont été commentés plus haut : remboursement de la dette accumulée au fil des ans par l'Etat à l'égard du régime général, mesures prises en gestion pour éviter la reconstitution de cette dette, révision dans un sens plus réaliste du montant des dotations inscrites en loi de finances initiale au titre des compensations du coût des prestations distribuées par la sécurité sociale pour le compte de l'Etat et des exonérations de cotisations sociales, accroissement des recettes du « panier fiscal » afin qu'elles couvrent le coût des exonérations et, enfin, approfondissement du principe de spécialisation avec le basculement complet de certaines catégories de ressources (taxe sur les salaires, droits sur les tabacs) ou l'affectation en totalité de recettes (droit de licence sur la rémunération des débitants de tabac, contribution sociale sur les bénéfices) vers le financement des organismes de sécurité sociale. Incontestablement, l'existence d'un ministère unique a permis de sortir d'une situation « non coopérative » enkystée et hautement préjudiciable à un pilotage efficace des finances publiques . Il reste à s'assurer que ce constat se vérifiera sur la durée.
Au long de ces auditions, la Mecss a d'ailleurs relevé que la dichotomie entre champ « budgétaire » et champ « social » se retrouvait dans d'autres institutions que le gouvernement : à la Cour des comptes 120 ( * ) , au Conseil d'Etat 121 ( * ) , mais aussi, bien sûr, au sein des assemblées parlementaires qui ont chacune une commission chargée des finances et une autre compétente pour les affaires sociales. La question d'une meilleure coordination du travail de ces structures se pose donc également et a effectivement été abordée dans le cadre des auditions de la Mecss, au moins en ce qui concerne le Conseil d'Etat. Les présidents de la section des finances et de la section sociale du Conseil 122 ( * ) ont ainsi exprimé leur inquiétude à l'égard de la fiabilité et de la sincérité des documents qui leur sont transmis à l'automne, soulignant le fait que les deux sections ne procèdent pas à une lecture concomitante des deux projets de loi financiers et ne sont donc pas en mesure de relever d'éventuelles incohérences 123 ( * ) . La présidente de la section sociale a estimé envisageable que les deux sections aient un regard commun sur les points de recoupement entre les deux textes. Des progrès pourraient ainsi être réalisés dans l'appréciation de la sincérité des comptes, à travers la confrontation des deux documents.
Pour leur part, les deux commissions financières du Sénat - commission des affaires sociales et commission des finances - sont convenues de la nécessité de multiplier les travaux conjoints sur des sujets d'intérêt commun touchant aux finances publiques. Elles demanderont ainsi prochainement l'autorisation de créer une mission d'information commune sur la prise en charge de la dépendance au sein d'une cinquième branche de la sécurité sociale .
• En termes de
processus d'élaboration
des projets de lois financières
, des propositions très
complètes ont été faites par deux missions conjointes de
l'Igf et de l'Igas, en avril 2005, puis en mars 2007, dans ce dernier cas, on
l'a vu, sur demande du conseil d'orientation des finances publiques. La mission
de 2007, auditionnée par la Mecss au lendemain de la remise de son
rapport au Premier ministre, estimait que d'importants progrès ont
été enregistrés depuis 2005 du côté des
administrations : les directions de la sécurité sociale, du
budget et la direction générale du trésor et de la
politique économique ont renforcé leurs travaux communs notamment
pour la définition de tendanciels techniquement validés et pour
l'élaboration d'un certain nombre de mesures nouvelles. La phase
d'arbitrage interministériel de l'été restait, en
revanche, très insatisfaisante et donc perfectible. La mission
proposait, pour remédier à cette difficulté, que des
arbitrages soient rendus, au début du mois de juillet, sur un premier
jeu de mesures en dépenses, puis que les arbitrages relatifs aux mesures
en recettes interviennent, de façon cohérente pour la
sécurité sociale comme pour l'Etat, fin août-début
septembre. Enfin, il était suggéré d'examiner et d'adopter
les deux projets de loi lors du même conseil des ministres.
De fait, pour la première fois, en 2007, les grandes lignes des deux textes financiers, projet de loi de finances et projet de loi de financement pour 2008, ont fait l'objet d'une lettre de cadrage unique du Premier ministre.
Mais, s'agissant du respect du calendrier des arbitrages préconisé par la mission Igf-Igas, le défi était assez difficile à soutenir en 2007, année d'élections, qui a conduit à l'accumulation de retards importants, de l'aveu même des administrations concernées. 2008 devrait être une année plus propice à la mise en oeuvre des propositions faites par la mission. Pour autant, la mise en place du ministère des comptes publics semble avoir permis de renforcer encore la tendance à un meilleur travail en commun entre les directions relevant de la sphère « finances » et celles appartenant à la sphère « affaires sociales ». La satisfaction apparaît réelle de part et d'autre, même si cette tendance doit encore être consolidée.
Pour des raisons techniques, en revanche, il demeure difficile de prévoir la présentation simultanée des deux textes lors du même conseil des ministres 124 ( * ) . Ce Gouvernement, comme les précédents, utilise toutefois une procédure qui permet d'approcher l'objectif préconisé par la mission Igf-Igas : les principales lignes du projet de loi de financement sont, en effet, rendues publiques devant la commission des comptes de la sécurité sociale à peu près au même moment que l'adoption du projet de loi de finances par le conseil des ministres, dans les derniers jours de septembre.
En ce qui concerne le contenu des annexes aux deux textes élaborées par les administrations, un consensus existe sur l'utilité de systématiser l'établissement de documents offrant une vision consolidée des politiques relevant à la fois de la sphère budgétaire et de la sphère sociale . De ce point de vue, le « jaune » dénommé « bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale », annexé annuellement au projet de loi de finances, n'est pas suffisant.
Plusieurs interlocuteurs de la Mecss ont notamment souligné la nécessité de concevoir un « jaune » sur la politique de la famille qui constituerait une alternative plus efficace et plus simple à mettre en oeuvre que la budgétisation de la branche dans la réalisation de l'objectif de plus grande transparence et de plus grande cohérence de l'action publique en ce domaine 125 ( * ) . La Mecss reprend à son compte cette proposition.
En ce qui concerne la phase d'examen parlementaire , la Mecss apprécie les progrès réalisés en matière de présentation du rapport sur les prélèvements obligatoires annexé au projet de loi de finances pour 2008. Alors que celui accompagnant le projet de loi de finances pour 2007 contenait deux présentations plaquées, sans lien entre elles, l'une pour les recettes de l'Etat, l'autre pour celles de la sécurité sociale, le document de cette année procède à un amalgame permettant, pour la première fois, une vision plus synthétique du sujet.
A contrario , la Mecss réitère les critiques de la commission des affaires sociales sur la portion congrue réservée aux finances sociales dans le rapport élaboré par le Gouvernement à l'occasion du débat conjoint, tenu au début de l'été, d'orientation pour le budget de l'Etat et pour les finances sociales . L'unique document distribué en juillet 2007 s'intitulait « rapport préparatoire au débat d'orientation budgétaire », sans mention de la sécurité sociale. Sur les soixante-douze pages qu'il contenait, seules cinq étaient spécifiquement consacrées aux finances sociales, soit moins encore que les douze pages dont elles bénéficiaient l'année précédente. Ces quelques passages étaient, de surcroît, d'une utilité très limitée, pour ne pas dire quasi nulle. En effet, elles ne répondaient en rien aux préconisations de l'article L.O. 111-5-2 du code de la sécurité sociale : elles ne comprenaient aucune évaluation pluriannuelle de l'évolution des recettes et des dépenses, ni de l'Ondam.
Ce peu d'empressement à mettre en oeuvre une disposition pourtant essentielle de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale interpelle et inquiète , d'autant plus que la création d'un ministère unique des comptes publics laissait augurer l'avènement d'une vision des finances publiques plus respectueuse de la spécificité des finances sociales.
La question a été justement posée, devant la Mecss, par plusieurs personnes auditionnées, de l'intérêt de conférer au débat d'orientation de l'été une plus grande densité et un plus grand poids, par exemple en prévoyant qu'il sera conclu par un vote . Si les dispositions de l'article 49 de la Constitution peuvent être appliquées en l'occurrence (le premier ministre engageant la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale et sollicitant l'approbation du Sénat), il apparaîtrait cependant préférable de prévoir une procédure spécifique , ce qui suppose vraisemblablement l'adoption préalable de modifications de niveau organique, voire constitutionnel 126 ( * ) .
S'agissant de la phase d'examen des deux textes financiers , il convient de prendre acte de l'impossibilité d'établir une frontière nette qui permettrait d'éviter que certains sujets, notamment en matière de recettes, fassent l'objet d'un examen à la fois en loi de finances et en loi de financement. On l'a vu, même en évitant le plus possible les partages de ressources, il pourra toujours rester des cas de double affectation ou de réaffectation d'une recette d'un champ à l'autre. Par ailleurs, même si la surface de contact entre les deux sphères demeure faible, de l'ordre de la quinzaine de milliards d'euros, l'Etat continue de devoir verser des compensations au titre de certaines prestations et des exonérations ciblées de cotisations sociales. Enfin, la gestion des finances de l'Etat et de la protection sociale réclame une vision commune et cohérente, assumée par des parlementaires bons connaisseurs des deux ensembles.
La commission des finances du Sénat a su, d'emblée, tirer toutes les conséquences de cette « fréquentation » mutuelle des deux textes et a désigné, sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale, un rapporteur pour avis dont le rapport contient une analyse portant généralement sur l'ensemble des articles du projet de loi de financement. A l'inverse, la commission des affaires sociales ne participe au débat budgétaire qu'en deuxième partie du projet de loi de finances, dans le cadre de l'examen des missions qui la concernent directement (santé, régimes sociaux et de retraite, sécurité sanitaire, solidarité...), mais pas en première partie 127 ( * ) . Elle ne participe pas non plus à la discussion du projet de loi de finances rectificative, dont des pans entiers peuvent, pourtant, être consacrés aux finances sociales.
La Mecss suggère donc à la commission des affaires sociales de réfléchir au principe de la désignation, en tant que de besoin, d'un rapporteur pour avis sur la première partie des projets de loi de finances ainsi que sur les projets de loi de finances rectificative .
Dans le même ordre d'idée, la Mecss rappelle que, par souci de parallélisme institutionnel, les commissions des affaires sociales des deux assemblées avaient souhaité que le rapporteur des équilibres financiers de la loi de financement de la sécurité sociale bénéficie du titre de « rapporteur général ». Le Parlement unanime avait adopté, en ce sens, dans le cadre du projet de loi de financement pour 2004, un amendement en commission mixte paritaire dont l'un des objets était de créer cette fonction, mais le Gouvernement de l'époque s'y était opposé, en toute dernière extrémité, pour un motif d'ailleurs étranger à ce point précis.
Enfin, dans le domaine du suivi de l'exécution des lois de finances et de financement , les commissions financières des assemblées disposent de nombreux instruments (pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place, auditions...) et ont recours à l'assistance procurée, à leur demande, par la Cour des comptes à travers des rapports et des enquêtes. Tous ces moyens figurent symétriquement dans la Lolf et dans la Lolfss, sauf un : la transmission des référés 128 ( * ) par la Cour des comptes . En application des dispositions de l'article L. 135-5 du code des juridictions financières 129 ( * ) , les référés et les réponses qui leur sont apportées sont, en effet, transmis aux commissions des finances de chacune des assemblées parlementaires (et à elles seules) à l'expiration d'un délai de réponse de trois mois.
La volonté commune du Premier président de la Cour et de la commission des finances du Sénat est aujourd'hui d'organiser un travail de suivi autour des référés , au travers notamment d'auditions parlementaires mettant en présence les représentants des chambres de la Cour rédactrices du document et les administrations ou organismes interpellés sur leur gestion.
La démarche est excellente et permet de renforcer le contenu de la mission de contrôle des assemblées.
Si l'on doit souligner l'initiative de la commission des finances qui a souhaité ouvrir à la commission des affaires sociales les débats autour de sujets la concernant 130 ( * ) , il apparaît cependant anormal que les commissions des affaires sociales des deux assemblées ne soient pas destinataires directes des référés les concernant et ne puissent pas elles-mêmes organiser ces débats.
La Mecss suggère qu'un amendement en ce sens soit apporté au prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, visant à faire des commissions des affaires sociales du Parlement les destinataires automatiques des référés de la Cour des comptes entrant dans leur champ de compétences .
b) Les principes d'un approfondissement des instruments offerts par la Lolfss
Le seul véritable débat est celui de la soutenabilité des finances sociales , dans un contexte de vieillissement de la population et de croissance tendanciellement plus rapide des dépenses de santé et de retraites en comparaison de l'évolution du produit intérieur brut. A cette aune, la fusion pure et simple de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale n'est pas un objectif pertinent et apparaît hors sujet : l'enjeu porte, en effet, non pas sur l'existence de deux ou d'une seule loi financière, mais sur les moyens de pilotage offerts par ces lois et sur l'utilisation qui en est faite pour répondre aux attentes des Français.
De ce point de vue, si la loi d'août 2004 relative à l'assurance maladie et la Lolfss de 2005 constituent des améliorations notables pour la sphère sociale, des marges de progrès demeurent dans l'appropriation, par le Parlement, des instruments mis à sa disposition et dans la qualité des informations qui lui sont transmises . Par ailleurs, il convient de s'interroger sur la nécessité de renforcer la portée de ces instruments , en instituant des normes plus contraignantes permettant de respecter les engagements pris pour le redressement des finances sociales.
• S'agissant des
recettes
, il est
indispensable de mettre un terme à la pratique consistant à
recourir à des ressources exceptionnelles pour financer un
déficit qui est, lui, structurel. Cette facilité revient à
mettre des « rustines » temporaires, mais la
réalité de la manoeuvre éclate très rapidement,
dès l'année suivante, si une autre ressource n'est pas mise en
place.
Or, le recours à cet instrument de gestion à courte vue tend à se banaliser dans la période récente, avec pour conséquence de masquer l'ampleur des déficits et de retarder l'adoption des mesures pérennes susceptibles de les combler . Deux exemples, en particulier, méritent d'être relevés, eu égard à l'importance des sommes en jeu.
Ainsi, le rendement de la contribution sociale généralisée assise sur les revenus de placement a-t-il fortement augmenté en 2006, par rapport à 2005, (+ 62,6%) en raison de la mise en place d'un nouveau mode de taxation des plans d'épargne logement ouverts depuis plus de dix ans 131 ( * ) . Ce poste est évidemment en forte baisse en 2007 puisque seul le flux des Pel de plus de dix ans est taxé à partir de cette année, alors qu'en 2006 le stock et le flux avaient été imposés. L'incidence du caractère non reconductible de la taxation du stock de Pel de plus de dix ans est estimée par le ministère des comptes publics à 1,8 milliard d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et à 1,5 milliard pour le seul régime général .
En d'autres termes, sans cette mesure de financement exceptionnelle, le déficit du régime général aurait été l'an dernier supérieur de 1,5 milliard d'euros au montant affiché et aurait donc continué de dépasser le seuil symbolique des 10 milliards d'euros (10,2 milliards exactement).
Par ailleurs, l'équilibre, fragile 132 ( * ) , des finances sociales en 2008 repose en partie sur un autre « fusil à un coup » : l'article 6 du projet de loi de finances comporte, en effet, une mesure de taxation à la source de la plupart des dividendes, y compris au titre des prélèvements sociaux 133 ( * ) que ces dividendes soient imposables au prélèvement forfaitaire libératoire ou au barème progressif de l'impôt sur le revenu. En fait, l'opération consiste à anticiper d'un an un prélèvement qui serait intervenu en 2009 et à pratiquer une double taxation en 2008 (selon l'ancien et, concomitamment, selon le nouveau mode d'imposition).
La mesure devrait produire un gain non reconductible de 1,3 milliard d'euros, dont 870 millions pour le régime général . Elle représente près du quart de l'effort réalisé pour ramener le déficit prévisionnel du régime général pour l'an prochain de 12,7 milliards d'euros (montant tendanciel) à 8,9 milliards (montant affiché dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale). Sans cet apport, le déficit du régime général aurait encore tangenté les 10 milliards en 2008.
• S'agissant des
équilibres
globaux
et des
dépenses
, les finances
publiques françaises pâtissent, d'une façon
générale, d'une
absence de projection à moyen et
long terme
.
Plusieurs interlocuteurs de la Mecss ont évoqué à ce sujet les modèles étrangers, notamment celui des Pays-Bas 134 ( * ) . Quatre éléments principaux interviennent dans la réussite de la gestion pluriannuelle mise en place dans ce pays :
- la politique budgétaire, de sécurité sociale et de santé est fixée à l'entrée en fonction d'un nouveau gouvernement pour la durée de son mandat, soit quatre ans en général ; un document de politique générale est adopté en début de législature, détaillant le programme de la coalition au pouvoir, le chiffrant et fixant notamment un objectif de solde des finances publiques à atteindre en fin de mandature ainsi que des objectifs intermédiaires ; les ministres sont tenus par les engagements pris et des mesures de correction interviennent automatiquement s'ils ne sont pas tenus ;
- dans ce cadre, les dépenses fiscales font l'objet d'études d'impact systématiques ;
- l'échelle de projection pluriannuelle des dépenses est de sept ans et dépasse donc le cadre de la législature pour se situer à un horizon de moyen terme ;
- enfin, les hypothèses macroéconomiques , à partir desquelles les projections sont établies, doivent être à la fois très précises et prudentes, afin de limiter les risques de mauvaises surprises ; en tout état de cause, leur fiabilité est d'autant plus grande qu'elles sont élaborées à partir des travaux d' un groupe d'experts indépendants qui ont pour mission de décrire, à chaque début de législature, le contexte économique et de déterminer la marge de manoeuvre réelle dont disposera le nouveau gouvernement.
La France a commencé, timidement, à s'engager dans cette démarche. En témoignent les projections pluriannuelles en annexe des projets de loi de finances et de financement ou le rapport Carrez 135 ( * ) présenté au début de l'année devant le conseil d'orientation des finances publiques et traitant de l'impact du vieillissement de la population sur la soutenabilité de nos finances publiques. On peut penser aussi à la possibilité de voter en loi de financement des dispositions permanentes n'ayant pas un effet immédiat ou à la volonté du Président de la République qu'à partir de 2009 le budget de l'Etat ait lui aussi une portée pluriannuelle (en l'occurrence triennale).
•
La première étape est
incontestablement d'assurer la fiabilité et, partant, la
crédibilité, des instruments de projection disponibles
.
Ce point a été souligné par tous les interlocuteurs de la
Mecss, qui ont pointé la médiocrité de certains documents
transmis aux assemblées et, parfois, la trop faible exigence des
parlementaires à cet égard
136
(
*
)
.
La commission des affaires sociales du Sénat a, pour sa part, demandé avec insistance que les annexes au projet de loi de financement prévues par l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale soient mieux étayées et plus précises.
La Mecss constate, avec satisfaction, que des progrès notables ont été réalisés cette année et que nombre des demandes de la commission ont été prises en compte :
- l'annexe B , décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir, souffrait d'un manque patent d'analyse et de justification des hypothèses retenues ; pour 2008, le texte explicatif est sensiblement plus précis et développé que les deux années précédentes et présente un descriptif clair des postulats sur lesquels reposent les prévisions de croissance des dépenses et des soldes des différents agrégats ;
- l'annexe 7 relative à l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) propose, cette année, une présentation claire et synthétique des éléments constitutifs de l'objectif 2008 (avec une explication du montant du rebasage et des effets report du plan d'économies mis en oeuvre après le déclenchement de la procédure d'alerte au printemps), ainsi que de l'évolution de chaque sous-objectif ; on peut dès lors penser que l'estimation retenue pour l'an prochain n'est pas entachée d'irréalisme comme l'était, à l'évidence, celle inscrite dans le projet de loi de financement pour 2007 et qui a conduit, pour la première fois au printemps dernier, au déclenchement de la procédure d'alerte de l'article L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale ; par ailleurs, d'une manière inédite, l'annexe 7 s'attache à étudier l'impact de l'organisation de l'accès aux soins sur l'Ondam (répartition de la part des dépenses de santé entre les différents acteurs, effet des affections de longue durée, poids de la rémunération des professionnels de santé) ; elle évoque également des pistes et des gisements pour améliorer l'efficience de la dépense sociale ; enfin, des explications sont fournies sur les liens entre l'Ondam (objectif interrégimes et interbranches) et les objectifs de dépenses propres à la branche Maladie ;
- l'annexe 8 sur les comptes des organismes concourant au financement de la sécurité sociale ou financés par la sécurité sociale a été complétée et comporte dorénavant une fiche sur chacune de ces structures, alors que le document transmis au Parlement ces deux dernières années était lacunaire 137 ( * ) ;
- enfin, l'annexe 9 , qui présente notamment une analyse de l'impact sur les comptes des mesures nouvelles , apparaissait très succincte dans les deux derniers projets de loi de financement ; le document déposé cette année est sensiblement plus développé : présentant les mesures nouvelles par branche, il est articulé avec les exposés des motifs des articles du projet de loi ; quant aux exposés des motifs eux-mêmes, ils fournissent également beaucoup plus d'informations que les années passées ainsi que des chiffrages plus précis.
• En dépit des progrès incontestables
réalisés cette année,
la qualité des
annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale
reste cependant
perfectible
:
- les projections de l'annexe B , même si elles sont mieux étayées et donc plus crédibles, restent extrêmement générales et ne fournissent au total qu'une indication de trajectoire ; en particulier, les contraintes à respecter pour y parvenir, aussi bien en termes de maîtrise des dépenses que de recouvrement des recettes, ne sont ni clairement exposées, ni chiffrées ; il pourrait être judicieux de recourir à une expertise indépendante afin d'éviter le travers de l'affichage d'objectifs à caractère principalement volontariste et politique ;
- l'absence de définition légale de l'Ondam a été, ces dernières années, l'une des causes des nombreux changements de périmètre qui ont affecté sa lisibilité ; s'agissant du cadre normatif, la Cour des comptes fait, en premier lieu, régulièrement observer que certaines dispositions du code de la sécurité sociale relatives à l'objectif des dépenses de soins de ville ne sont pas ou plus appliquées et qu'une mise à jour s'impose 138 ( * ) ; la Cour a également plusieurs fois pointé la complexité extrême et les incohérences résultant de la persistance d'objectifs de dépenses de santé fixés par voie réglementaire dont l'articulation avec les sous-objectifs de l'Ondam mériterait d'être affinée 139 ( * ) ; mais surtout, en ce qui concerne le contenu même de l'Ondam, il serait souhaitable que le gouvernement renforce la densité des informations fournies au Parlement sur les sous-objectifs , suivant le modèle des données déjà mises au point pour suivre la montée en charge des plans de santé publique et du secteur médico-social ; il faudrait notamment que de nouveaux indicateurs soient élaborés, tel l'impact des revalorisations tarifaires ou salariales sur les sous-objectifs soins de ville ou hôpital .
• Au-delà de la qualité et de la
visibilité offertes par les documents prospectifs rattachés aux
projets de loi financiers, les interlocuteurs de la Mecss ont enfin posé
la question de l'intérêt qu'il y aurait à
assortir
les prévisions votées en lois
de financements de mécanismes contraignants
, permettant de
s'assurer que les objectifs de retour à l'équilibre fixés
par le Parlement seront respectés.
La problématique a été essentiellement posée pour les branches Famille et Maladie. S'agissant des retraites et des accidents du travail-maladies professionnelles, en effet, les éléments de l'équilibre sont le résultat d'un arbitrage, simple dans son principe, entre montant des prestations et montant des cotisations, c'est-à-dire entre degré d'aversion pour le risque et préférence pour le présent : cet arbitrage n'est pas effectué annuellement en loi de financement, mais doit, autant que possible, procéder d'un consensus, formalisé dans un texte spécifique dont la portée est à long terme. Le pilotage de ces deux branches apparaît ainsi très largement préventif.
En ce qui concerne la famille, Dominique de Villepin, alors Premier ministre, avait souhaité la mise en place d'un « objectif national de dépense famille » (ONDF) sur le modèle de l'Ondam. La quasi-totalité des spécialistes auditionnés par la Mecss ont écarté cette perspective comme apparaissant peu opérationnelle, en raison de l'impossibilité de procéder à un réglage infra-annuel de la dépense en cas de dérapage, sauf éventuellement sur les dépenses administratives ou sur les dotations du fonds d'action sociale, qui représentent moins de 10 % du total (et sauf à considérer qu'un gouvernement pourrait prendre le risque politique de ne pas verser les prestations dues aux ménages). Au demeurant, si un dérapage devait être constaté en cours d'exercice, il ne pourrait provenir que de l'élaboration de prévisions de dépenses insincères, ce qui a, de tout évidence, été le cas, lors de la création de la Paje. La solution n'est alors donc pas tant dans la création d'un comité d'alerte chargé de demander la prise de mesures en urgence, que dans une exigence accrue du Parlement à l'égard de la qualité des projections qui lui sont soumises.
On notera au surplus que la branche Famille est, sauf en période de montée en puissance de nouvelles prestations, structurellement excédentaire et que la notion de régulation des dépenses qui lui sont affectées prend, dès lors, un sens très particulier. Peut-être l'une des mesures à prendre, une fois le retour à l'équilibre confirmé, sera-t-il de prévoir une diminution des cotisations patronales alimentant la Cnaf, si l'on souhaite tout à la fois limiter la tentation d'une nouvelle prestation et commencer à réduire la part de l'assiette liée au travail dans le financement de la branche ?
Reste la branche Maladie, pour laquelle l'idée de mettre en place des instruments de régulation plus contraignants, dans le prolongement de l'Ondam et de la procédure de comité d'alerte, revêt plus de sens et doit être sérieusement envisagée.
La Mecss, avec plusieurs des spécialistes qu'elle a auditionnés, estime ainsi que le schéma proposé par Michel Pébereau dans son rapport précité sur la dette publique pour améliorer la gouvernance de l'assurance maladie pourrait être repris 140 ( * ) .
Ce schéma comprend, on le rappelle, deux phases. La première, d'une durée de cinq ans, est une phase de retour à l'équilibre de l'assurance maladie (initialement fixée en 2009), pendant laquelle le respect de la trajectoire de désendettement serait garanti, grâce à la mise en place, chaque année, de mécanismes de rééquilibrage automatique des comptes en cas de non-respect du calendrier de retour à l'équilibre prévu par la loi de financement.
Concrètement, le Parlement voterait, à la fin de l'année N, un objectif de solde pour l'année N+1, et indiquerait dans le même temps, dans la loi de financement, quels instruments il envisage de mobiliser dans le courant de N+1 en cas de constatation du dépassement de l'objectif . Le comité d'alerte pourrait être un acteur central de cette procédure, en apportant au Parlement son expertise sur les principales hypothèses qui fondent l'objectif de solde et en rendant un avis sur son respect.
Dans la seconde phase, à partir de la date de retour à l'équilibre, l'absence d'endettement de la branche Maladie serait définitivement assurée grâce à l'utilisation de trois instruments :
- l'obligation de vote à l'équilibre ;
- le retour systématique à l'équilibre d'une année sur l'autre, selon la procédure d'ajustement automatique déjà appliquée lors de la première phase ;
- la création d'un fonds de préservation de l'équilibre 141 ( * ) .
La Mecss suggère que ces trois instruments soient inscrits dans la loi organique, voire, en ce qui concerne l'obligation de vote à l'équilibre, qu'elle soit constitutionnalisée .
* 88 Voir supra : pp. 46-51. Un ministre autrefois délégué au Budget avait estimé, devant la commission des affaires sociales, non sans candeur et poésie, que la Lolf avait transformé Bercy en « maison de verre »...
* 89 Lire le compte rendu de l'audition de Bertrand Fragonard, président de la deuxième chambre de la Cour des comptes, en annexe au présent rapport.
* 90 Réunion du 24 septembre 2007.
* 91 On ne peut s'empêcher de relever, cependant, que la procédure suivie, qui s'analyse comme une opération de trésorerie, a été menée de telle sorte qu'aucune trace n'en sera visible en loi de finances et qu'elle n'affectera donc pas la norme de progression des dépenses de l'Etat...
* 92 Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (Tepa).
* 93 Cette mesure a été introduite à l'article premier de la loi Tepa.
* 94 La part des droits sur les tabacs qui n'était attribuée ni à l'Etat ni à la sécurité sociale subsiste : il s'agit des fractions versées au fonds de financement de la protection maladie complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (4,34 %), au fonds national d'aide au logement (1,48 %), au fonds national de péréquation de la formation professionnelle (1,25 %) ; le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata - 0,31 %) peut être, en revanche, considéré comme relevant de la sécurité sociale.
* 95 Respectivement 5 % pour la taxe sur les salaires et 6,43 % pour les droits sur les tabacs.
* 96 22,38 % en 2007 et 50,57 % en 2008.
* 97 Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 et supprimé à compter de 2004.
* 98 Cf. supra : p. 49.
* 99 Hors reliquat de la dette Bapsa que le Gouvernement s'est engagé à rembourser en loi de finances rectificative.
* 100 Rapport de septembre 2007 - p. 105.
* 101 Rapport de septembre 2007 - p. 105.
* 102 Montants nets, ne tenant pas compte d'« incidents » éventuels : non-versement de dotations à l'échéance par les administrations débitrices et absence de déblocage des dotations mises en réserve en début d'année (cf. supra).
* 103 En revanche, l'Acoss n'a pas relevé d'insuffisances sur les lignes de compensation des prestations gérées par la sécurité sociale pour le compte de l'Etat, confirmant implicitement le respect des engagements pris par le Gouvernement en ce domaine.
* 104 Sur cet épisode singulier, cf. rapport n° 403 (2006-2007) fait au nom de la commission des affaires sociales par Alain Vasselle, président de la Mecss : « Finances sociales : après la rechute, la guérison ? » - pp. 38 et 39.
* 105 Rapport précité - p. 29. Ce type de présentation existe bien déjà en exécution : il s'agirait donc de l'appliquer également au projet de loi de finances initial, soumis à l'examen et au vote du Parlement.
* 106 La Mecss a relevé avec intérêt, à ce sujet, les propos de Yannick Moreau, présidente de la section sociale du Conseil d'Etat. Lire le compte rendu de son audition en annexe au présent rapport.
* 107 En première analyse, cette proposition garde toute son actualité, même compte tenu de l'élargissement du périmètre de la norme de dépense du budget de l'Etat prévu dans le projet de loi de finances pour 2008.
* 108 Lire en particulier le rapport n° 252 (2004-2005) fait au nom de la commission des affaires sociales par Alain Vasselle sur le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale (première lecture).
* 109 Cette idée a également été défendue par Yannick Moreau, présidente de la section sociale du Conseil d'Etat. Lire le compte rendu de son audition en annexe au présent rapport.
* 110 En application, on le rappelle, des dispositions du IV de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale qui dispose que « seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base ».
* 111 L'entrée en vigueur des dispositions de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité a ainsi été soumise à la condition de l'entrée en vigueur parallèle des dispositions de la loi de finances visant à compenser le coût du transfert du RMI aux départements. De même, les transferts de compétences prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales étaient liés à l'entrée en vigueur des dispositions de la loi de finances fixant le montant des compensations aux collectivités territoriales concernées.
* 112 Article 72-2.
* 113 Le produit de la taxe sur les véhicules de société, dont une partie doit couvrir le coût des exonérations de cotisations au titre des heures supplémentaires, serait ainsi partagé, les organismes de sécurité sociale en percevant un peu plus de la moitié à partir de 2008, l'autre « petite » moitié restant à l'Etat. Le problème posé précédemment par la taxe sur les salaires et les droits sur les tabacs reste donc d'actualité.
* 114 A la connaissance de la Mecss, cette situation reste théorique et ne correspond à aucun cas précis.
* 115 Absorbé par l'établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (Eprus) créé conformément à la loi n° 2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur.
* 116 Cf. rapport n° 59 (2006-2007) fait au nom de la commission des affaires sociales par Alain Vasselle sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (Tome VI - Examen des articles) - pp. 183-193.
* 117 Rapport précité - p. 27.
* 118 Décret n° 2007-1003 du 31 mai 2007.
* 119 D'autres interlocuteurs de la Mecss ont fait valoir, au contraire, que la situation qui prévalait sous le précédent gouvernement, avec la confusion dans les mains du même titulaire des compétences relatives à la conception et à la gestion des lois de financement, concurremment avec une compétence d'ensemble sur les différentes branches de la sécurité sociale (santé, solidarités...), conduisait à ce que le ministre responsable d'une partie des finances publiques soit lui-même ministre « dépensier ».
* 120 La compétence sur le ministère des finances et du budget relève de la première chambre alors que la compétence sur les ministères chargés de la santé et de la sécurité sociale ainsi que sur les organismes de sécurité sociale appartient à la sixième chambre.
* 121 Où il existe une section des finances distincte de la section sociale.
* 122 Lire les comptes rendus des auditions d'Olivier Fouquet, président de la section des finances, et de Yannick Moreau, présidente de la section sociale, en annexe au présent rapport.
* 123 Le Conseil constitutionnel, en revanche, met en perspective les lois de finances et les lois de financement depuis une décision de principe n° 2000-441 du 28 décembre 2000, dans laquelle il a censuré une disposition de la loi de finances rectificative pour 2000 qui modifiait sensiblement l'équilibre adopté en loi de financement.
* 124 Le calendrier d'examen du projet de loi de finances par les assemblées impose, en pratique, que son adoption intervienne au plus tard fin septembre, ce qui signifierait un examen du projet de loi de financement anticipé de deux semaines environ par rapport aux délais habituels. Or, les projets de loi de financement de la sécurité sociale doivent être préalablement soumis pour avis aux caisses de sécurité sociale et la saisine des organismes concernés suppose de rendre publiques les hypothèses macroéconomiques nécessaires au bouclage financier des projets, notamment celles relatives à la masse salariale. Ces hypothèses devraient donc être définitivement établies avant la mi-septembre alors qu'elles ne sont généralement arrêtées qu'au moment du « bouclage » du projet de loi de finances.
* 125 Dans le même ordre d'idée, le rapport de la mission conjointe Igf-Igas précité propose également la mise au point d'un document d'information sur la politique familiale, construit selon un format proche des « documents de politique transversale » (DPT) et regroupant l'ensemble des dépenses associées à une politique donnée, quelle que soit l'origine de son financement, y compris les dépenses des collectivités territoriales.
* 126 On peut penser notamment à un vote sur des objectifs de dépenses pour l'année à venir, s'imposant au gouvernement tant pour l'élaboration du projet de loi de finances que pour celle du projet de loi de financement qui seront examinés à l'automne. Lire, sur ce point, les propositions de Jean-Luc Tavernier, directeur général de l'Acoss et vice-président du conseil d'orientation pour l'emploi, dans le compte rendu de son audition en annexe au présent rapport.
* 127 Alors que, cette année, la première partie du projet de loi de finances pour 2008 comporte les deux articles, déterminants pour l'équilibre des comptes sociaux, définissant les ressources de la compensation des exonérations afférentes aux heures supplémentaires de la loi Tepa et majorant le contenu du « panier fiscal » destiné à compenser le coût des allégements généraux de cotisations patronales.
* 128 Le référé est une communication adressée par le Premier président de la Cour des comptes à un ministre pour attirer son attention sur des erreurs ou des irrégularités constatées lors de l'examen des comptes et de la gestion et lui suggérer les moyens d'y remédier.
* 129 Issu de l'article 93 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000).
* 130 Tout récemment, le 16 octobre dernier, sur le thème de l'interopérabilité des systèmes d'information en santé.
* 131 En effet, jusqu'au 31 décembre 2005, les prélèvements sociaux assis sur les intérêts des Pel étaient payés lors de la clôture du plan. A compter du 1 er janvier 2006, ces prélèvements sont désormais perçus à compter du dixième anniversaire du plan : une première fois sur les intérêts cumulés au cours des dix premières années du plan ; puis, chaque année lors de l'inscription en compte des intérêts.
* 132 Avec un déficit prévisionnel de 8,9 milliards d'euros pour le régime général.
* 133 Actuellement, les dividendes relatifs à un exercice clos le 31 décembre d'une année N et versés en N + 1 sont soumis aux prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine en N + 2 (11 % recouvrant la CSG, la CRDS, 2 % le patrimoine et la contribution additionnelle).
* 134 Le modèle néerlandais de gestion pluriannuelle des finances publiques est en particulier décrit dans le rapport de l'inspection générale des finances d'avril 2007 sur la gestion pluriannuelle des finances publiques (Annexe III). Rapport en ligne sur le site : www.igf.minefi.gouv.fr
* 135 Premier rapport du conseil d'orientation des finances publiques - février 2007.
* 136 Lire, en particulier le compte rendu de l'audition de Jean-Luc Tavernier, directeur général de l'Acoss et vice-président du conseil d'orientation pour l'emploi, en annexe au présent rapport, notamment ses réflexions sur les corrections importantes apportées sur certaines projections contenues dans le rapport économique social et financier entre fin 2005 et fin 2006 et qui n'auraient fait l'objet d'aucun commentaire de la part des commissions compétentes des assemblées.
* 137 Sur les organismes manquants dans l'annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, Cf. rapport n° 59 (2006-2007) (Tome VI) précité - p. 193.
* 138 Cf. rapport de la Cour des comptes sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale de septembre 2006, p. 9. Il convient de supprimer les dispositions qui faisaient de l'objectif prévisionnel de dépenses de soins de ville un élément de la Cog Etat-Cnam ainsi que celles relatives à l'« objectif de dépenses déléguées » (ODD), notion devenue obsolète depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003.
* 139 Cf. Rapport de la Cour des comptes sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale de septembre 2007 - pp. 67-68.
* 140 « Rompre avec la facilité de la dette publique : pour des finances publiques au service de notre croissance économique et de notre cohésion sociale » - rapport précité - pp. 166 à 168.
* 141 Les déficits conjoncturels seraient tolérés. Le fonds de préservation de l'équilibre aurait pour mission de créer des réserves en période d'excédents et de les reverser à l'assurance maladie en période de déficit conjoncturel.