II. PRÉSENTATION DU RAPPORT À LA COMMISSION
Réunie le mardi 30 octobre 2007, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission des affaires sociales a procédé à l' examen du rapport de M. Alain Vasselle , établi au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss), dans le cadre de la préparation du débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.
M. Alain Vasselle, rapporteur , a indiqué que la réflexion de la Mecss porte sur deux séries de questions touchant au financement de la sécurité sociale : avec quelles ressources peut-on alimenter aujourd'hui la protection sociale ? Faut-il fusionner la loi de finances et la loi de financement, dès lors qu'elles sont toutes deux alimentées par des prélèvements obligatoires payés par les mêmes personnes ?
La Mecss a procédé à une trentaine d'auditions pour entendre les représentants des principales institutions de la protection sociale et des corps de contrôle, des hauts fonctionnaires, des universitaires et des praticiens du secteur social. Ces auditions ont laissé apparaître une grande convergence de vues sur chacune des questions posées.
Le premier sujet, celui du financement de la protection sociale, conduit évidemment à évoquer la question de la TVA sociale.
Sa réussite repose sur le fait que son effet potentiellement inflationniste serait compensé par la baisse du coût du travail engendrée par la diminution, ou la disparition, des cotisations patronales et que cette baisse inciterait l'employeur à embaucher. Or, deux phénomènes sont susceptibles de faire dérailler ce scénario et d'entraîner un surcroît d'inflation, sans avoir un effet positif sur l'emploi :
- tout d'abord, le fait que les entreprises françaises affichent aujourd'hui des marges très faibles. Elles auront spontanément tendance à les reconstituer si la diminution des cotisations patronales le leur permet. L'exemple allemand incite de ce point de vue à la plus extrême prudence : alors que leurs entreprises sont dans une situation plus favorable que les nôtres, on constate des effets inflationnistes, même s'ils restent pour l'instant relativement maîtrisés ;
- ensuite, le fait que l'impact de la TVA sociale sur l'emploi est réputé d'autant plus fort que la mesure est ciblée sur les entreprises employant des salariés payés au Smic ou proche du Smic. Or, les allégements Fillon font qu'il n'existe d'ores et déjà quasiment plus de cotisations patronales à ce niveau. Pour ces entreprises, évidemment, la hausse de TVA aura un effet nul en matière d'emplois et leur perte de compétitivité sera immédiate, sauf à créer pour elles des cotisations sociales négatives, ce qui serait mal venu dans le contexte actuel de déficit de la sécurité sociale.
D'autres pistes doivent donc être explorées pour le financement futur de la protection sociale.
La première est celle des « niches sociales ». Deux méthodes sont possibles, sans être d'ailleurs exclusives l'une de l'autre : soit remettre en cause certaines de ces niches, en les taxant dans des conditions normales, comme a commencé de le faire l'Assemblée nationale avec les stock options ; soit appliquer une flat tax, c'est-à-dire taxer faiblement toutes les niches, ou du moins le plus grand nombre possible.
On peut aussi envisager la création de taxes nutritionnelles, ciblées sur des produits alimentaires nocifs, notamment les sodas et sucreries, ainsi que la nouvelle fiscalité écologique, dont il serait légitime qu'une partie au moins soit fléchée vers le financement de l'assurance maladie. S'il fallait choisir de renforcer un prélèvement déjà existant, la CSG présente de réels avantages : elle est simple d'utilisation, bien acceptée par les Français, car clairement identifiée comme allant au financement de la protection sociale, essentiellement de la maladie, et dépourvue d'impact potentiellement dépressif sur l'économie, à la différence de la taxe à la valeur ajoutée.
Puis M. Alain Vasselle, rapporteur , a abordé le second volet de la réflexion de la Mecss portant sur l'évaluation des avantages et des inconvénients d'une budgétisation, totale ou partielle, de la sécurité sociale.
Cette option a notamment été envisagée dans le rapport présenté en 2006 par Alain Lambert et Didier Migaud, qui faisait valoir, à l'appui de cette thèse, que les finances publiques sont « unes », sont alimentées par des prélèvements obligatoires versés par les mêmes contribuables, ménages ou entreprises, et que la cohabitation de deux lois financières est une source de complexité.
Certes, a reconnu le rapporteur, l'existence de deux textes, l'un pour le budget de l'Etat, l'autre pour la sécurité sociale, crée des risques d'incohérence. Mais la réalité du problème est un peu différente : en effet, la sécurité sociale constitue une « variable d'ajustement » commode du budget de l'Etat ; celui-ci n'hésite pas à s'affranchir des contraintes de la Lolf, en ne payant pas ses dettes et en reportant unilatéralement une partie de ses charges sur les organismes de protection sociale. Le sentiment de confusion et de complexité créé par l'existence de deux textes vient d'abord de ce mélange des genres. D'ailleurs, ce jugement est désormais largement partagé, au point de figurer dans un rapport conjoint de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales.
Dans ces conditions, on peut régler la principale difficulté suscitée par l'existence de deux textes en obtenant de l'Etat qu'il reconnaisse les obligations contractées à l'égard de la sécurité sociale et en traçant une ligne de séparation plus nette et plus stricte entre les champs couverts par les deux lois financières.
C'est d'ailleurs à cet objectif que participent la création d'un ministère des comptes publics et le remboursement récent de 5,1 milliards d'euros de dette cumulée, au 31 décembre 2006, par l'Etat à l'égard du régime général.
D'autres progrès restent toutefois à réaliser : d'abord, pour que l'Etat rembourse aussi la dette contractée à l'égard des régimes de base autres que le régime général, soit 1,3 milliard d'euros ; ensuite, pour qu'il ne laisse pas se reconstituer une telle dette, préjudiciable au régime général. Or, les arriérés de paiement pour l'exercice 2007 seraient d'environ 1,5 à 2 milliards d'euros et dépasseront les 2 milliards en 2008, si rien n'est fait.
Par ailleurs, la Mecss propose que soit reconnue aux lois de financement une plus grande autonomie en matière de recettes : instauration d'un monopole des lois de financement pour autoriser les exonérations de cotisations et de contributions sociales ; suppression de l'asymétrie existant au profit de la loi de finances, qui conserve une compétence de principe dès lors qu'une fraction, même minime, d'une ressource reste attribuée au budget de l'Etat, alors que la loi de financement n'a de compétence sur une recette que si celle-ci est intégralement affectée à la sécurité sociale. La logique voudrait que l'une ou l'autre loi soit compétente lorsque plus de 50 % de la ressource revient soit à l'Etat, soit à la sécurité sociale.
Parmi les nombreux arguments qui militent contre la fusion ou contre la budgétisation, même partielle, de la sécurité sociale, l'un paraît plus particulièrement convaincant : le fait qu'on y perdrait les avantages tirés du pilotage de la sécurité sociale par des soldes individualisés, un pour chaque branche.
La gestion par les soldes non seulement facilite le repérage des origines du déficit, mais elle a aussi une fonction pédagogique essentielle : d'abord, parce qu'elle confronte des recettes et des dépenses, ce qui rend plus acceptable par le cotisant ou le contribuable l'effort qu'on lui demande ; ensuite, parce qu'elle donne aux gestionnaires, notamment l'assurance maladie, un instrument essentiel de négociation à l'égard des professionnels de santé en montrant les limites de la ressource face à une dépense potentiellement dynamique.
A ces arguments, s'en ajoute un autre, subsidiaire peut-être, mais qui a son importance : la budgétisation entraînerait la disparition de la participation des partenaires sociaux, ce qui n'est pas souhaitable.
Si la fusion ou la budgétisation sont donc de « fausses bonnes » idées, il n'est pas douteux que les instruments offerts par les lois de finances et les lois de financement pourraient être mieux coordonnés et plus performants.
Le Parlement pourrait ainsi légitimement réclamer un document de politique transversale ou un « Jaune » budgétaire consacré à la politique familiale, pour laquelle il ne dispose d'aucune vision d'ensemble. De même, les finances sociales doivent se voir accorder plus de place dans le débat d'orientation qui se tient traditionnellement au début de l'été et qui réserve au budget de l'Etat l'essentiel de la réflexion.
D'une façon générale, les commissions des affaires sociales devraient se montrer plus présentes dans la discussion de la première partie du projet de loi de finances et dans celle du collectif budgétaire où des dispositifs importants, à fort impact sur l'équilibre de la loi de financement de la sécurité sociale, se trouvent souvent insérés. Dans le même souci, ces commissions devraient être destinataires des référés relevant de leur compétence, que la Cour des comptes envoie aux ministres lorsque la gestion de leur administration est en cause. Enfin, un travail pourrait être mené sur certains sujets d'intérêt commun, avec la commission des finances, par exemple, sur la question du financement de la dépendance.
Au-delà de cette meilleure coordination entre les organes parlementaires, des améliorations techniques peuvent encore être apportées, notamment dans la présentation des annexes pluriannuelles retraçant les prévisions du projet de loi de financement.
De même, la procédure du comité d'alerte pourrait utilement prévoir d'inscrire, dans la loi de financement de l'année, les mesures susceptibles d'être prises si l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) est dépassé en cours d'exercice.
Pour conclure, M. Alain Vasselle, rapporteur, a envisagé, suivant la recommandation du rapport Pébereau, que l'on confère valeur organique, voire constitutionnelle, au principe du vote à l'équilibre de la branche maladie, lorsque les déficits passés auront été résorbés, comme symbole d'une interdiction morale de report des dépenses sur les générations futures.
M. Alain Gournac a souhaité que la commission des affaires sociales prenne toute sa place, aux côtés de la commission des finances, dans les débats touchant aux finances publiques. Il a plaidé pour une meilleure maîtrise du Parlement sur les finances sociales, alors que les équilibres restent aujourd'hui encore trop dépendants de décisions échappant à son contrôle. De ce point de vue, la proposition du rapport Pébereau de prévoir un vote à l'équilibre de l'assurance maladie doit être approuvée.
M. François Autain s'est dit en accord avec les conclusions du rapporteur sur la TVA sociale et l'absence de fusion des lois de finances et des lois de financement, mais sceptique sur la réalisation de l'objectif fixé par le Président de la République d'une baisse de quatre points des prélèvements obligatoires sur la législature, le jugeant irréaliste au regard de l'importance des déficits publics.
Contestant le lien entre baisse des cotisations et hausse du travail, il a estimé qu'un rapport peut en revanche être établi entre baisse des cotisations et chute du pouvoir d'achat, dans la mesure où la première a favorisé le développement d'emplois rémunérés au Smic.
Il s'est enfin interrogé sur la portée du transfert, vers un ministère des comptes publics, de la compétence générale sur les lois de financement de la sécurité sociale, faisant observer que cette nouvelle organisation semble légitimer le principe de maîtrise comptable des dépenses d'assurance maladie.
M. André Lardeux a estimé nécessaire une remise à plat des exonérations de cotisations sociales car elles ont favorisé, à son avis, la « smicardisation » de la société française.
Il a approuvé les propos du rapporteur sur la nécessité de préserver l'autonomie de la branche famille, souhaitant même que son champ de compétence soit élargi aux congés de maternité, qui relèvent pour l'instant de la branche maladie.
Sur l'obligation de vote à l'équilibre, il a soutenu qu'elle devrait s'appliquer à toutes les branches, car même celles qui semblent les mieux préservées sont susceptibles de recevoir des charges nouvelles : la réparation des affections liées à l'amiante pour la branche accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP) ou la mise en place de nouvelles prestations coûteuses, comme les allocations familiales au premier enfant, dont le poids incomberait à la branche famille.
M. Jean-Claude Etienne a demandé des précisions sur les montants supplémentaires des ressources susceptibles d'être mobilisées par une augmentation de la contribution sociale généralisée (CSG).
M. Alain Vasselle a indiqué que la CSG est un impôt très productif, mais que la Mecss ne propose d'y recourir qu'après la mobilisation d'autres recettes, et au premier chef la taxation des « niches sociales ».
Mme Isabelle Debré a souhaité que la Mecss approfondisse sa réflexion sur ces « niches », ce à quoi M. Alain Vasselle, rapporteur, s'est engagé en rappelant que tous les membres de la commission peuvent s'associer aux travaux de la mission, même s'ils n'en sont pas formellement membres.
Enfin, la commission a approuvé ces propositions et autorisé la publication du présent rapport.