N° 71
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 7 novembre 2007 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur l' enquête de la Cour des comptes relative aux crédits d' intervention de la politique de la ville ,
Par M. Philippe DALLIER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
AVANT-PROPOS
En application des dispositions de l'article 58-2° de la LOLF, notre collègue, le président Jean Arthuis, a, par lettre en date du 3 octobre 2006, demandé à M. Philippe Séguin, Premier président, la réalisation par la Cour des comptes d'une enquête sur la gestion des crédits d'intervention de la politique de la ville .
Cette enquête a été adressée à votre commission des finances le 2 octobre 2007 . Elle a donné lieu, le 6 novembre 2007, à une audition pour suite à donner en présence de Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5 ème chambre de la Cour des comptes, de MM. Jean-Pierre Bayle, conseiller maître et. David Gruson, auditeur, ainsi que de M. Yannick Prost, alors directeur de cabinet de Mme Fadela Amara, Secrétaire d'Etat à la politique de la ville, de M. Yves-Laurent Sapoval, délégué interministériel à la ville (DIV), de M. Dominique Dubois, directeur général de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), de Mme Hélène Eyssartier, sous-directeur à la direction du budget et de M. Jean-Christophe Moraud, sous-directeur des finances locales et de l'action économique à la direction générale des collectivités locales.
Selon l'usage, cette audition, eu égard à son objet, a été ouverte à nos collègues de la commission des affaires sociales et de la commission des affaires économiques, ainsi qu'à la presse .
Elle a ouvert des voies de réforme permettant de répondre à un constat sévère 1 ( * ) soulignant :
- la complexité des critères qui fondent la géographie prioritaire de la politique de la ville et son obsolescence ;
- la confusion des rôles entre les différentes administrations notamment la DIV et l'ACSé ;
- les faiblesses des outils de péréquation, dont la dotation de solidarité urbaine (DSU) ;
- et l'incapacité actuelle de l'Etat à mesurer l'efficacité de son action pour les quartiers.
Votre commission des finances a bien pris note des engagements pris pour améliorer l'efficacité des interventions de l'Etat dans le volet humain de la politique de la ville.
Elle se montrera vigilante quant aux résultats qui seront obtenus par la nouvelle Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé).
Elle organisera donc, dans un délai d'un an, une audition de suivi de ses recommandations.
I. LES CRÉDITS D'INTERVENTION NE RÉSUMENT PAS LA POLITIQUE DE LA VILLE
L'enquête demandée à la Cour des comptes s'est inscrite dans un contexte marqué par un double questionnement :
- sur l'évolution réelle des crédits d'intervention de la politique de la ville, des contradictions s'étant fait jour sur leur instabilité (une baisse importante en 2005 suivie d'une forte réévaluation dans la loi de finances pour 2006 à la suite des « émeutes » urbaines de l'automne 2005) mais aussi sur la prise en compte de l'augmentation de la dotation de solidarité urbaine (DSU) dans le calcul de l'effort de l'Etat en faveur des quartiers ;
- sur la capacité de l'Etat à fournir une information fiable d'évaluation des crédits de droit commun et des crédits spécifiques destinés aux quartiers en difficulté. Cette interrogation n'avait pu être levée totalement par les travaux de la mission d'information commune du Sénat sur le bilan et les perspectives d'avenir des politiques conduites envers les quartiers en difficulté depuis une quinzaine d'années 2 ( * ) compte tenu des difficultés des préfectures à disposer de données cohérentes et complètes sur les crédits de toute nature consacrés dans les départements aux quartiers classés sensibles.
Du fait de l'absence de réponse à ces questions, une incertitude globale demeure sur la réalité de l'effort budgétaire et fiscal consacré aux quartiers. Il est certain que l'enjeu financier n'est pas négligeable. Mais le chiffre de 4 milliards d'euros annuels, parfois évoqué, qui correspondrait, hors plan de rénovation urbaine, à l'addition des différentes composantes de l'effort de l'Etat en faveur de la politique de la ville (crédits spécifiques, crédits de droit commun et dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale) n'est qu'une approximation . Il correspond, avant tout, au total affiché dans les documents budgétaires de récapitulation des crédits de la politique de la ville 3 ( * ) dont l'objectif politique prime parfois sur la rigueur méthodologique.
A. LE VOLET HUMAIN D'UNE POLITIQUE PLUS GLOBALE
Les crédits d'intervention de la politique de la ville, coeur de l'enquête menée par la Cour de comptes, constituent une partie des crédits dits « spécifiques », celle inscrite au programme 147 « Equité sociale et territoriale et soutien » de la mission « Ville et logement ».
Ce programme lui-même représente le volet « humain » de la politique de la ville, qui comprend également un volet « rénovation urbaine » dont les crédits, qui permettent la réalisation du programme national de rénovation urbaine, sont inscrits au programme « Rénovation urbaine » de la mission « Ville et logement ».
L'aspect « urbain » de la politique de la ville, mené par l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) a été volontairement écarté du champ de l'enquête menée par la Cour des comptes qui n'avait pas comme objet de dresser un panorama exhaustif de cette politique.
S'agissant des crédits « spécifiques » inscrits au programme 147 « Equité sociale et territoriale et soutien », la Cour des comptes observe qu'ils sont souvent considérés comme constituant l'intégralité de la politique de la ville, en contradiction avec le principe selon lequel « ils ne doivent intervenir qu'en complément pour créer un effet de levier par rapport à la mobilisation des politiques de droit commun ».
L'évolution récente de ces crédits, qui, en 2006, représentaient 670 millions d'euros en autorisations d'engagement et 750 millions d'euros en crédits de paiement, met en évidence une politique de « stop and go » marquée. Ainsi, les autorisations d'engagement ont baissé de 13 % entre 2004 et 2005 avant d'augmenter de 42 % entre 2005 et 2006 suite à l'amendement « banlieues » présenté par le gouvernement lors de l'examen de la loi de finances pour 2006.
L'audition pour suite à donner, organisée par votre commission des finances, a mis en évidence, sur ce point, que le rattrapage de crédits, conséquence de cet amendement qui portait sur plus de 180 millions d'euros, a été diversement perçu selon les départements, certains retrouvant leur niveau de délégation de crédits, d'autres restant en deçà des montants antérieurs.
En plus de ce constat d'instabilité, l'enquête de la Cour des comptes fait état d'un certain nombre d'anomalies et de défauts dans la gestion des crédits spécifiques du programme 147.
Elle constate des sur-budgétisations, qui ont porté en 2006 sur le dispositif adultes-relais, les compensations d'exonérations en ZFU et le programme de réussite éducative, mais aussi des impayés sur le volet investissement de l'ex-fonds d'intervention pour la ville (FIV) qui ont atteint 250 millions d'euros au début de l'année 2006, et sont en voie de résorption.
Elle observe aussi que les modalités de répartition des crédits d'intervention entre les services déconcentrés ont évolué vers plus de complexité du fait de la création de l'ACSé. Alors que la répartition des crédits s'effectuait au niveau régional, les délégations sont désormais effectuées par l'Agence vers le niveau départemental, sauf pour les crédits de l'ex-FASILD 4 ( * ) que l'Agence doit continuer de déléguer au niveau régional.
S'agissant des bénéficiaires , la Cour des comptes note, enfin, une très grande dispersion des subventions versées au niveau local avec une majorité de subventions inférieures à 5.000 euros. La préfecture du département de Seine-Saint-Denis a ainsi versé, en 2006, 98 subventions de moins de 1.500 euros, 360 subventions inférieures à 5.000 euros et 418 subventions supérieures à 5.000 euros.
Les propositions formulées par la Cour des comptes sur la gestion des crédits spécifiques du programme 147 ne peuvent que recueillir l'adhésion. Elles visent à achever la résorption de la dette du FIV-investissement, revenir à une délégation régionale des crédits de l'ACSé et stabiliser les dispositifs d'intervention.
* 1 Cinq thèmes ont été abordés par l'enquête de la Cour des comptes : la géographie de la politique de la ville, le pilotage de l'action de l'Etat, le panorama des interventions de l'Etat, la gestion des subventions aux associations et, enfin, l'impact des interventions de l'Etat.
* 2 Rapport d'information de M. Pierre André (Sénat n° 49 (2006-2007)).
* 3 Successivement les « jaunes » Etats récapitulatifs de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain, puis les « oranges » Documents de politique transversale Ville.
* 4 Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations.