B. UN COÛT GLOBAL PLUS ELEVE ET UN TRANSFERT DE MISSIONS ENTRE LA DIV ET L'ACSÉ INACHEVÉ
1. Un coût global plus élevé
L'individualisation au sein du budget de l'ACSÉ des moyens de fonctionnement permettant la création de l'agence a évolué dans le temps. Dès l'origine, les moyens du FASILD ont été transférés dans leur totalité (294 ETP). Lors de la préparation de la loi de finances initiale 2007, 20 emplois supplémentaires devaient venir abonder les ressources en personnel de l'ACSÉ afin de constituer l'équipe de direction de l'agence et de mettre en oeuvre le service civil volontaire. Le coût net devait correspondre à 8 emplois car 12 restaient financés par transfert de la DIV 57 ( * ) . Après un arbitrage du Premier ministre, l'ACSÉ a finalement bénéficié d'une création nette de 20 emplois pour assurer l'ensemble de ses missions dont une entièrement nouvelle. Au total, le tableau des emplois de l'ACSÉ se monte à 326 ETP.
Tableau n° 5 : Évolution des effectifs (ETP) de l'ACSÉ
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FASILD |
LFI 2007 ACSÉ |
BP 2007 de l'ACSÉ |
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Effectifs (ETP) |
294 |
314* |
326 |
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Coût global |
0 |
+8 |
+20 |
Sources : LFI 2007 ; BP 2007 de l'ACSÉ
* L'effectif autorisé est de 311 emplois mais un dépassement budgétaire a été finalement accepté
La DIV a anticipé cette évolution par un gel d'emplois vacants en 2006. Son effectif autorisé est de 93 ETP et 16 emplois sont vacants en décembre 2006. Le transfert effectif des postes sera réalisé dans le courant de l'année 2007.
Par ailleurs, le recrutement de 32 agents supplémentaires a conduit à la location de 950 m² de bureaux pour un coût total de 460 000 euros annuels.
L'Acsé a fait valoir à la Cour que « la valeur ajoutée de l'Agence ne se limite pas à une reproduction des pratiques antérieures, mais qu'elle doit aussi apporter des améliorations dans trois domaines clés : l'évaluation, la simplification des procédures et la professionnalisation des acteurs » . Il conviendra donc de mettre en regard ces prestations nouvelles et les coûts supplémentaires induits par la création de l'Agence.
2. Un transfert de missions et de ressources inachevé
Afin de garantir la réussite de la transition entre la DIV et l'ACSÉ, des mesures temporaires sont maintenues sur l'exercice 2007, ce qui rend complexe la gestion.
Tout d'abord, la DIV a souhaité conserver la gestion de mesures expérimentales déléguées à travers les BOP régionaux (20 M€). Sur 190 M€ de subventions aux associations, 20 M€ ont été conservés par la DIV.
Ensuite, l'ACSÉ dispose du reste des crédits de subventions aux associations, délégués directement aux préfets de département.
Enfin, s'agissant des départements et collectivités d'outre-mer, la DIV conserve la gestion des crédits du programme en 2007 (soit 31,9 M€) et effectuera le transfert à l'agence en 2008.
Tableau n° 6 : Tableau des transferts de moyens entre la DIV et l'ACSÉ
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Crédits délégués par la
DIV
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Crédits délégués par
l'ACSÉ
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Mesures transitoires |
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- crédits d'investissement - animation régionale - formation des acteurs locaux - centres de ressources - évaluation des CUCS Mesures expérimentales : - travailleurs sociaux dans les commissariats - services d'aide d'urgence aux victimes - points d'accès au droit (généralistes et pénitentiaires) - insertion professionnelle des jeunes sous main de justice* - stages citoyenneté* - accès à la culture et au sport en milieu pénitentiaire* - prise en charge des victimes en milieu hospitalier* - partenariat grandes écoles - équipes emploi-insertion - écoles de la 2 ème chance |
Au sein des enveloppes départementales : - financement des actions menées en partenariat (ex-FIV), dont les équipes-projet, les directions de projet et les chargés de mission « prévention de la délinquance » - opérations Ville Vie Vacances - intégration et lutte contre les discriminations (anciens crédits contractualisés du FASILD) - équipes et internats de réussite éducative - ateliers santé-ville Selon des modalités spécifiques : - plans territoriaux de lutte contre les discriminations sur le marché du travail - école ouverte - adultes-relais pour les postes nouvellement créés à compter du 1 er janvier 2007, et les postes renouvelés à compter de cette même date |
- dans les départements d'outre-mer la DIV déléguera en 2007, l'ensemble des crédits du programme 147 « équité sociale et territoriale » (y compris les crédits adultes-relais, pour l'année entière) ; l'agence interviendra à compter de 2008 - dans les collectivités d'outre-mer, la DIV continuera de financer la politique de la ville, l'agence n'étant pas, selon la loi, compétente pour intervenir - en métropole, les postes d'adultes-relais déjà financés au 31/12/2006 continueront d'être financés par l'État jusqu'au 1 er juillet 2007, date à partir de laquelle l'ACSÉ prendra le relais, après passation d'avenants de transfert des conventions - les dossiers engagés en 2006 restant à mandater seront traités via le circuit État habituel et ne concernent pas l'ACSÉ. |
* Ces dispositifs seront expérimentés dans les départements dans lesquels a été nommé un préfet délégué à l'égalité des chances ; Cf. circulaire DIV - Justice du 17 juillet 2006
Cette situation transitoire soulève la question du repositionnement de chacune des structures : la DIV sur une fonction de tutelle et de pilotage et l'ACSÉ sur des missions d'opérateur et de gestion. En la matière, la délégation interministérielle à la ville a répondu à la Cour que « l'année 2007 constitue une année de transition durant laquelle le financement d'un certain nombre de dispositifs a été maintenu, à titre provisoire, à la DIV » . Elle a indiqué, en outre, que « ce système, lié à la mise en place volontariste de l'Acsé, ne devrait pas perdurer dans son état au-delà de l'année 2007. »
À la suite de la création de l'ANRU et de l'ACSÉ, la quasi-totalité des crédits de gestion relève des opérateurs. Dans ce cadre, le ministre a demandé au délégué interministériel à la ville, par une lettre de mission du 30 août 2006, de procéder à une réorganisation de la DIV. Cette dernière retrouve ses attributions originelles d'administration de mission. Elle souligne qu'une large concertation a été engagée. Fin 2006, elle s'est réorganisée autour de trois pôles d'activités :
- un pôle stratégie, observation, ressources ;
- un pôle interministériel, politiques territoriales et innovation ;
- un pôle support.
Toutefois, le nouvel organigramme souligne que les différents secteurs ne sont pas dotés de ressources comparables. Ainsi, seuls quatre agents regroupés au sein du secrétariat de la coordination interministérielle et territoriale sont directement chargés du suivi du pilotage national et local qui recouvre le CIV, l'élaboration du DPT, le secrétariat de la tutelle de l'ANRU et de l'ACSÉ, et les relations avec les services déconcentrés pour les CUCS. À titre de comparaison, sept agents sont affectés au bureau du budget et des affaires financières. Comme souligné précédemment, la DIV continue en effet de gérer des crédits de subventions aux associations en direct.
Dans l'attente de la conclusion du contrat d'objectifs et de moyens fixant les objectifs que la tutelle assigne à l'opérateur et les modalités concrètes de relations entre eux, la conception qu'a la DIV de sa tutelle sur l'ACSÉ reste mal définie. Jusqu'à présent, la tutelle consiste, d'une part, à préparer et à participer au conseil d'administration et, d'autre part, à organiser des réunions hebdomadaires.
L'élaboration du contrat d'objectifs et de moyens fait l'objet d'un travail partenarial qui s'organise avec un comité de pilotage, une équipe projet et un groupe de travail du conseil d'administration. Le premier projet présenté au conseil le 3 avril 2007 reste général et contient peu d'orientations stratégiques. L'objectif affiché de signer le contrat en septembre au vu de l'avancement des travaux semble peu réaliste. Sur ce point, la DIV a répondu à la Cour que le contrat serait « conclu d'ici la fin de l'année » .
En parallèle, l'ACSÉ a engagé une réflexion sur son fonctionnement interne. Se pose aussi la question de l'échelon territorial, relais de son action nationale : le préfet de département est le délégué territorial de l'agence et l'ordonnateur secondaire ; or, les directions de l'agence sont régionales et des crédits leur sont également délégués par l'ACSÉ (le volet intégration hors CUCS par exemple), ce qui conduit à un double circuit de financement.
* 57 PLF 2007, mission ville et logement, Programme 147, p. 77.