3. Des dispositifs très hétérogènes d'un point de vue financier
Les dépenses d'intervention mises en oeuvre dans le cadre du programme 147 frappent par leur dispersion en de nombreux régimes distincts. Cette diversité des régimes induit une très grande hétérogénéité des volumes d'aides apportées aux bénéficiaires.
a- Une dispersion des moyens dans des dispositifs multiples
La dispersion dans de multiples dispositifs se retrouve dans la présentation des interventions de la politique de la ville dans les projets annuels de performance pour 2006 et 2007. La Cour a essayé, à partir de ces documents, de présenter l'insertion de ces différents dispositifs dans la nomenclature par destination issue de la LOLF :
- Dans le PAP 2006, cette insertion apparaît relativement lisible pour l'action n° 2 « revitalisation économique et emploi » .
- La cohérence interne de l'action n° 3 « stratégie, ressources et évaluation » est nettement moins assurée. Le financement de l'évaluation des contrats de ville coexiste, en effet, avec des subventions à des associations alors que ce type de subventions est retracé sur les deux premières actions du programme.
- Le périmètre de l'action n° 1 « Prévention et développement social » est le moins bien délimité. Cette action apparaît comme le regroupement de dispositifs ne relevant pas des actions n° 2 et n° 3. Dans le PAP 2006, les interventions en relevant étaient présentées par support juridique 101 ( * ) . Le PAP 2007 retient une présentation fonctionnelle plus lisible des interventions menées au titre de l'action n° 1. Les interventions sont, en effet, désormais rattachées à l'un des deux volets de l'action : « prévention de la délinquance » et « développement social des quartiers urbains ». Les moyens mobilisés dans le cadre des nouveaux contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) sont répartis entre ces deux volets.
b- L'hétérogénéité des volumes d'aides apportés aux différents bénéficiaires
La Cour a essayé d'analyser cette hétérogénéité en retenant deux approches.
1/ Une approche par les montants de subventions aux associations
Les subventions aux associations sont si diverses dans leurs montants que le calcul de subventions moyennes ne présente qu'un intérêt très relatif. La Cour a donc préféré analyser les modalités de répartition des subventions entre différents niveaux de subventionnement. Ces niveaux ont été déterminés de façon très indicative pour représenter, compte tenu des dossiers examinés :
- des subventions relativement peu importantes (moins de 1 500 €) ;
- des subventions relativement moyennes (entre 1 500 et 5 000 €) ;
- des subventions relativement importantes (plus de 5 000 €). Ce dernier niveau a été fixé à un niveau volontairement bas.
Les subventions versées par la DIV : une très grande majorité de subventions de plus de 5 000€
La dispersion ne se retrouve pas pour les associations subventionnées directement par la DIV dans le cadre du partenariat national.
Tableau n° 19 : Les subventions aux associations versées directement par la DIV
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2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
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|
Nombre des associations bénéficiaires de subventions inférieures à 1 500 € |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
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Nombre des associations bénéficiaires de subventions inférieures à 5 000 € |
0 |
3 |
2 |
2 |
1 |
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Nombre total d'associations bénéficiaires |
118 |
145 |
137 |
91 |
120 |
Source : DIV
On peut néanmoins s'interroger sur le caractère stratégique au niveau national des quelques subventions de moins de 5 000 € versées par la DIV au cours de la période sous revue.
Les subventions versées au niveau local
L'analyse des subventions versées dans les départements visités par la Cour fait, en revanche, ressortir la dispersion des financements avec une majorité de subventions inférieures à 5 000 € et de nombreuses subventions inférieures à 1 500 €. Le tableau ci-dessous présente l'exemple de la Seine-Saint-Denis 102 ( * ) .
Tableau n° 20 : Les subventions versées aux associations en Seine-Saint-Denis
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2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
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Subventions inférieures à 1 500 € |
131 |
84 |
81 |
102 |
98 |
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Subventions inférieures à 5 000 € |
339 |
313 |
295 |
313 |
360 |
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Subventions supérieures à 5 000 € |
359 |
278 |
267 |
251 |
418 |
Source : Préfecture de Seine-Saint-Denis
2/ Une approche par les coûts unitaires moyens des dispositifs fléchés
La méthodologie actuellement mise en oeuvre pour le calcul de coûts unitaires par dispositif d'intervention ne permet pas une analyse comparative fiable.
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La méthode de calcul des coûts unitaires moyens L'analyse des coûts unitaires moyens des dispositifs d'intervention de la politique de la ville se révèle très délicate : - Le suivi des coûts unitaires moyens des différents dispositifs est très récent dans la mesure où il n'est opéré par la DIV que depuis 2006 ; - Il repose, de plus, sur des méthodes de calcul hétérogènes. Le coût unitaire moyen pour les adultes-relais est fixé par décret. Les coûts unitaires moyens des autres dispositifs sont calculés à partir du rapport entre le montant de crédits prévus au PAP et le nombre de dispositifs estimés ; - Ces informations ne sont pas recueillies au niveau d'un territoire déterminé (région, ZUS ou contrat de ville). |
Compte tenu de ces difficultés, le tableau de synthèse suivant ne doit être considéré qu'à titre indicatif. Il fait, cependant, ressortir la disparité des volumes d'aides reçus par les différents bénéficiaires des dispositifs fléchés.
Tableau n° 21 : Les coûts unitaires moyens annuels des dispositifs d'intervention de la politique de la ville figurant dans le PAP 2007 du programme n° 147
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Dispositif |
Coût unitaire moyen annuel |
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Coûts unitaires moyens par poste |
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Adultes-relais |
19 500 € 103 ( * ) |
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Financement de postes de travailleurs sociaux intervenant dans les commissariats dont la circonscription couvre au moins une zone urbaine sensible |
20 000 € |
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Postes FONJEP |
7 400 € |
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Délégués de l'Etat |
2 800 € 104 ( * ) |
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Coûts unitaires moyens par structure |
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Services d'aide aux victimes d'urgence (SAVU) |
133 000 € |
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Ateliers santé-ville |
50 000 € |
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Equipes emploi insertion |
45 000 € pendant les trois premières années, puis 30 000 € la quatrième et 15 000 € les deux années suivantes. |
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Points d'accès au droit dans les établissements pénitentiaires |
15 000 € |
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Centres de ressources régionaux de la politique de la ville 105 ( * ) |
50 000 € |
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Subventions versées aux associations dans le cadre du partenariat national |
30 000 € |
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Coûts unitaires moyens par projet |
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Programme « Ville, vie, vacances » |
750 € |
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Dispositif « école ouverte » |
Financement moyen de 645 € par semaine d'ouverture |
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Projets de réussite éducative |
210 000 € |
Source : Cour des comptes d'après PAP 2007
c- Des indicateurs d'optimisation des moyens du programme 147 insuffisants en l'état
L'objectif n° 4 du volet performance du programme 147 consiste à « optimiser l'utilisation des fonds dédiés au programme en les ciblant sur les zones prioritaires » .
Dans le PAP 2006, un indicateur de performance est associé à cet objectif : l'indicateur 4.1. relatif à la « part des crédits consacrés au financement des quatre priorités du programme (hors compensation des exonérations de charges sociales) » . Cet indicateur ne permet pas d'avoir une vision précise de la concentration des moyens sur les priorités du programme. De plus, une cible n'était affichée que pour 2006 et son niveau (62 %) semblait peu exigeant compte tenu de la prévision pour 2005 (60 %).
Ce volet a été étoffé dans le PAP 2007. Trois indicateurs permettent désormais d'apprécier l'optimisation des moyens du programme par rapport à ces priorités. Ce renforcement représente une avancée intéressante compte tenu de la dispersion des interventions de la politique de la ville. Cependant, les indicateurs définis pour 2007 ne paraissent pas encore, en l'état, satisfaisants dans leur définition et leur fonctionnement.
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Les nouveaux indicateurs d'optimisation des moyens du programme 147 figurant dans le projet annuel de performance pour 2007 Indicateur 4.1. : part des crédits consacrés au financement des quatre priorités du programme (hors compensation des exonérations de charges sociales) La fixation d'une cible en 2009 de 85 % des crédits consacrés au financement des quatre priorités du programme n'apparaît pas très lisible. Il serait sans doute plus clair de « retourner » l'indicateur pour faire apparaître des crédits qui ne sont pas destinés au financement des priorités du programme. Sont comptabilisées les dépenses directement liées à la mise en oeuvre d'un dispositif relatif à l'une des priorités du programme (travailleurs sociaux dans les commissariats, équipes de réussite éducative, ateliers santé ville, équipes emploi insertion, référents CIVIS) mais également toutes les dépenses ayant vocation à favoriser le lien social dans les quartiers défavorisés dans la mesure où celles-ci contribuent également à prévenir la délinquance ou à favoriser la réussite scolaire. Le contenu de cette deuxième catégorie de dépenses apparaît trop large pour permettre une évaluation fine. Indicateur 4.2. : part des crédits consacrés aux communes prioritaires (hors compensation des allégements de charges sociales) Selon le PAP 2007, la géographie prioritaire prise en compte au titre de cet indicateur est la nouvelle géographie prioritaire définie dans le cadre des CUCS. Par conséquent, les premières données, relatives à l'année 2007, devraient être disponibles dans le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances 2008. Indicateur 4.3. : part des associations subventionnées bénéficiant d'une subvention significative Le nombre de projets portés par les associations ayant bénéficié d'une subvention supérieure à 10 % du coût total du projet est rapporté au nombre total d'associations subventionnées par la politique de la ville. Il convient de relever que la cible prévue pour 2007 (70 %) est inférieure au résultat 2004 (71 %), le résultat 2005 se situant à 64 % et la prévision pour 2006 à 65 %. Le projet annuel de performance pour 2007 souligne « la fragilité des données » pour cet indicateur . « En effet, en l'état actuel du système d'information, de nombreuses difficultés demeurent (plusieurs projets pour une seule association, pluriannualité des projets...). Un travail sera mené afin de surmonter ces difficultés. » Une façon de simplifier le suivi de cet indicateur pourrait être de fixer, dans un premier temps, un ou plusieurs seuils en valeur absolue : part des subventions de moins de 1 500 € et part des subventions de plus de 5 000 € par exemple. Source :Cour des comptes d'après projet annuel de performance du programme n° 147 pour 2007 |
* 101 Programme adultes-relais ; contrats de ville ; programme « ville, vie, vacances » ; programme de réussite éducative.
* 102 Cf. les tableaux des données locales recueillies par la Cour en annexe au présent rapport.
* 103 Ce coût unitaire se fonde sur une hypothèse de revalorisation du SMIC de 2,5 % au 1 er juillet 2007.
* 104 Cette donnée ne figure pas dans le PAP mais résulte d'un calcul spécifique.
* 105 Les centres de ressources régionaux sont des structures supports de la politique de la ville. Ils participent à l'animation de la politique de la ville dans les régions : diffusion de l'information, formations, capitalisation des expériences. Le PAP 2006 dénombrait 14 structures et évaluait à 50 000 € leur dotation moyenne. Le PAP 2006 prévoyait une enveloppe de 0,7 M€. Le PAP 2007 prévoit une enveloppe en forte hausse à 2,8 M€.