D. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS TIRÉES DES AUDITIONS
1. Un bilan délicat à dresser de l'application de la loi de transposition de la deuxième directive aux professions juridiques
Le bilan quantitatif
L'activité de TRACFIN n'a cessé de croître depuis sa création. Ainsi, la cellule enregistre environ 1.100 déclarations de soupçon par mois 22 ( * ) dont 411 ont été transmises aux autorités judiciaires (+ 40 % par rapport à l'année 2002).
Activité de TRACFIN
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Année |
Déclarations de soupçon |
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2001 |
4.639 |
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2002 |
8.719 |
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2003 |
9.019 |
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2004 |
10.842 |
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2005 |
11.553 |
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2006 |
12.047 |
Source : Rapport de la mission préparatoire à la transposition de la directive 2005/60 CE sur le blanchiment de capitaux et le blanchiment du terrorisme
Cependant, comme l'a souligné TRACFIN, le secteur bancaire est à l'origine de plus de 80 % des signalements reçus. Le secteur financier dans son ensemble représente près de 97 % des déclarations de soupçon du total enregistré. Le secteur non financier ne représente donc que 3 % des déclarations de soupçon transmises à TRACFIN en 2006.
D'un point de vue quantitatif, la mise en oeuvre des règles anti-blanchiment par les professions juridiques est assez timide . Le fait que le décret d'application de la loi soit récent en constitue sans doute la première explication.
Pour la première fois en 2006, soit deux ans après l'entrée en vigueur de la loi du 11 février 2004 précitée les ayant assujetties au dispositif, la grande majorité des professions juridiques soumises aux règles anti-blanchiment est représentée.
En outre, la participation des professionnels varie considérablement selon le secteur d'activité. Comme l'indique TRACFIN, « la diversité des professions représentées confirme l'appropriation progressive, avec cette année l'amorce d'une participation des avocats... »
Le rôle particulièrement actif des notaires en 2006 mérite ainsi d'être souligné.
Après une baisse du nombre déclarations formulées en 2005 par rapport à 2004, première année de mise en oeuvre de la loi, ces derniers ont été à l'origine de 56 % des déclarations émises par le secteur non financier (217 déclarations), enregistrant une progression de 30 % du volume de déclarations émises dans ce domaine.
Cette surreprésentation des notaires n'est pas surprenante. En effet, ces professionnels figurent expressément dans la loi du 11 février 2004 mais étaient déjà soumis aux règles anti-blanchiment prévues par la loi de 1990 23 ( * ) .
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Les notaires, une profession qui utilise le dispositif anti-blanchiment La profession enregistre en 2006 des résultats globaux en hausse sensible, retrouvant un niveau supérieur à celui de 2004. L'origine géographique des signalements reste toujours hétérogène et fortement concentrée, les notaires de certaines régions, n'ayant émis, en pluriannuel, aucune déclaration de soupçon. [...] Trois régions*, cumulant 80 % de la production du secteur, sont particulièrement représentées. A noter cependant que la mise en oeuvre effective du dispositif déclaratif a progressé dans certaines régions, jusqu'ici moins présentes. 70 % des déclarants ont émis cette année moins de 10 signalements, 62 % en 2005. La profession connaît en 2006 une augmentation du nombre de déclarants effectifs à lier à l'action d'accompagnement conduite à l'égard des correspondants. *Provence-Alpes-Côte d'Azur (27 %) ; Ile de France (24 %) et Rhône-Alpes (9 %). |
Source : extrait du rapport d'activité TRACFIN - 2006 - page 13.
Pour 2006, TRACFIN note en revanche une « participation limitée » des commissaires priseurs au dispositif (1 déclaration), une « participation naissante » des avocats (3 déclarations, + 50 % en volume), une « participation régulière mais qui reste à un faible niveau » des administrateurs et mandataires judiciaires (14 déclarations, pas de progression).
Il est encore trop tôt pour tirer des enseignements sur la participation des avocats au dispositif, les mesures réglementaires d'application de la loi du 11 février 2004 n'étant entrées en vigueur qu'en juin 2006.
Même si les avocats contestent la philosophie du dispositif anti-blanchiment qui impose la dénonciation et la communication d'informations à des tiers, ils se sont efforcés de faciliter la mise en oeuvre de ces dispositions nouvelles, depuis la publication du décret précité du 26 juin 2006.
Ainsi, le Conseil national des Barreaux, dans le cadre du pouvoir normatif conféré par le législateur en 2004 24 ( * ) , a adopté le 12 juillet 2007 une décision portant adoption d'un règlement relatif aux procédures internes destinées à mettre en oeuvre les obligations de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme et dispositif interne destiné à assurer le respect des procédures. Le Conseil national des barreaux a souhaité définir des normes et des procédures communes pour guider les avocats dans le traitement d'opérations sensibles, notamment ceux qui, à la différence des grands cabinets d'affaires, ne disposent pas de l'appui d'un service juridique étoffé en leur sein.
Un vade-mecum explicatif comprenant des commentaires du dispositif légal ainsi qu'un modèle de formulaire de déclaration de soupçon publié par le Conseil en septembre dernier a été diffusé à tous les avocats. Il s'agit d'un guide pratique à l'usage des bâtonniers et des avocats pour faciliter la mise en oeuvre des règles nouvelles 25 ( * ) .
Le représentant des huissiers de justice a indiqué que, compte tenu du faible montant des encaissements des débiteurs auxquels ils procédaient, le dispositif anti-blanchiment avait en pratique vocation à être rarement mis en oeuvre.
Selon cet interlocuteur, la seule hypothèse pouvant donner lieu à l'application des obligations anti-blanchiment était l'établissement de certains constats (par exemple, constat établissant une remise d'espèces).
S'agissant des sociétés de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques , il a été indiqué que les ventes de prestige d'un montant très élevé pouvaient en théorie être principalement concernées par le risque de blanchiment. Cependant compte tenu de la forte traçabilité de l'origine des biens vendus, le risque est jugé assez faible en pratique par cette profession.
Les avoués près les cours d'appel dont l'activité de conseil juridique n'est pas négligeable se sentent également assez peu touchés par le dispositif.
En outre, compte tenu de la contestation du décret d'application de la loi de 2004, le directeur de TRACFIN a indiqué avoir fait un usage très prudent du droit de communication envers les documents détenus par les professions juridiques . Il a justifié cette attitude par le souci d'établir un lien de confiance avec les professionnels assujettis au dispositif anti-blanchiment. S'agissant des avocats, il a estimé que les grands cabinets d'affaires étaient les plus sensibilisés aux obligations découlant de la loi du 11 février 2004.
Le bilan qualitatif
D'un point de vue qualitatif, l'absence de données statistiques de nature à permettre de suivre le traitement judiciaire donné aux déclarations de soupçon n'autorise pas un bilan réel de l'efficacité de la législation, comme l'ont relevé au cours de leur audition MM. Yves Charpenel et Jean-Louis Fort.
Si le nombre de déclarations de soupçon ayant donné lieu à une dénonciation au parquet apparaît a priori comme un indicateur pertinent de l'efficacité du dispositif, ces interlocuteurs ont souligné que le lien entre la déclaration de soupçon et les affaires poursuivies est difficile à établir : « le rapprochement des chiffres pris dans leur globalité montre au demeurant que, si le dispositif fonctionne, la mesure de sa qualité est très délicate : ainsi en 2005 ont été recensés :
- 11.553 déclarations de soupçon
- 405 transmissions au parquet
- 122 condamnations mais sans qu'il soit en l'état possible de savoir combien ont eu une déclaration de soupçon à leur origine » 26 ( * ) .
Le traitement judiciaire du blanchiment
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Année |
Dossiers transmis à la justice |
Pourcentage par rapport aux déclarations de soupçon |
Infractions de blanchiment ayant donné lieu à des condamnations |
|
2001 |
226 |
5 % |
61 |
|
2002 |
291 |
3 % |
59 |
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2003 |
308 |
3 % |
78 |
|
2004 |
347 |
3 % |
88 |
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2005 |
405 |
4 % |
122 |
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2006 |
Non communiqué |
- |
Non communiqué |
Source : Rapport de la mission préparatoire à la transposition de la directive 2005/60 CE sur le blanchiment de capitaux et le blanchiment du terrorisme
En effet, les méthodes de comptage diffèrent d'un acteur à l'autre du dispositif : « les professionnels (...) comptabilisent par opération, TRACFIN (...) recense par dossier, ce qui peut regrouper plusieurs opérations, et la justice (...) compte par condamné » 27 ( * ) .
Selon MM. Yves Charpenel et Jean-Louis Fort , cette lacune pèse d'ailleurs sur la légitimité d'un dispositif dont les vertus ne sont pas évidentes, alors même que les contraintes imposées aux professionnels assujettis leur semblent très lourdes .
De plus, en dépit des engagements pris, l'absence d'évaluation par la Commission européenne de l'application des deux directives précédentes (1991 et 2001) conforte chez certains professionnels les doutes sur l'opportunité de ces règles.
Enfin, selon MM. Yves Charpenel et Jean-Louis Fort, les positionnements divergents des services de l'Etat en matière de lutte contre le blanchiment semblent nuire à la cohérence de l'action de l'Etat et la circulation de l'information.
Chaque service défend en effet une logique propre, les priorités variant selon les compétences.
A cet égard, le ministère de la justice, où deux approches se concurrencent -celle de la direction des affaires civiles et du sceaux à raison de sa tutelle sur les professions juridiques et judiciaires et celle de la direction des affaires criminelles et des grâces à raison de son rôle d'animation de la politique pénale- n'échappe pas à la critique.
Il semble en être de même du ministère de l'économie et des finances où plusieurs directions interviennent en ce domaine : la direction générale du Trésor et de la politique économique, proche des milieux économiques et financiers et des institutions européennes, et la direction générale des impôts chargée plus spécifiquement de recouvrer les impôts.
* 22 Rapport annuel d'activité pour 2006 - TRACFIN, page 9.
* 23 Les notaires ne figuraient expressément parmi les professions visées par la loi du 12 juillet 1990 mais étaient déjà concernés au titre des personnes autres que les organismes financiers qui, dans l'exercice de leur profession réalisent, contrôlent ou conseillent des opérations entraînant des mouvements de capitaux comme l'a confirmé une circulaire du garde des sceaux du 28 septembre 1990 concernant la mise en oeuvre de la loi de 1990 et réaffirmé la Cour de cassation dans un arrêt du 7 décembre 1995.
* 24 La loi du 11 février 2004 précitée a en effet permis que « dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, le Conseil national des barreaux unifie par voie de dispositions générales les règles et usages de la profession d'avocat ». Le Conseil a estimé qu'il n'appartenait pas au gouvernement de définir de telles procédures par voie d'arrêté mais à la profession elle-même en vertu du pouvoir normatif qui lui a été reconnu par le législateur.
* 25 Il s'agit d'un vade-mecum qui regroupe les textes législatifs et réglementaires et les formulaires détaillant les procédures internes relatives aux différentes obligations anti-blanchiment.
* 26 Rapport de la mission préparatoire à la transposition de la directive 2005/60 CE, page 7.
* 27 Ibid.