2. La multiplication des différends
L'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale, en 2004, a constitué un premier sujet de friction entre l'Union européenne et la Russie.
Lors du Sommet Union européenne-Russie de Rome, en novembre 2003, la Russie avait ainsi exprimé son refus d'une extension automatique de l'accord de partenariat et de coopération aux futurs pays membres. Elle avait adressé, en février 2004, à la Commission européenne un mémorandum énumérant quatorze sujets de préoccupation pour lesquels elle souhaitait obtenir des garanties de sa part avant son élargissement. Les inquiétudes russes portaient notamment sur les relations commerciales, l'énergie, les questions vétérinaires et sanitaires, le transit des personnes et des marchandises entre Kaliningrad et le reste de la Fédération de Russie ou encore la situation des minorités russophones dans les pays baltes.
Après de difficiles négociations, l'Union européenne et la Russie sont parvenues à un compromis. Le protocole d'extension de l'accord de partenariat et de coopération a été signé le 27 avril 2004 à Luxembourg. Parallèlement, l'Union européenne et la Russie ont adopté une déclaration conjointe, prévoyant une série de mesures concrètes visant à aider la Russie à faire face à la nouvelle situation née de l'élargissement.
La question du transit des personnes et des marchandises entre l'enclave de Kaliningrad et le reste de la Fédération de Russie semble avoir reçu une réponse satisfaisante pour les deux parties.
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Kaliningrad : laboratoire des relations entre l'Union européenne et la Russie La région de Kaliningrad, qui compte près d'un million d'habitants sur un territoire de 15 100 km², couvre l'ancienne partie septentrionale de la Prusse orientale, qui a été rattachée à l'Union soviétique après la seconde guerre mondiale. Depuis la fin de l'URSS, en 1991, cette enclave russe n'a plus de continuité territoriale avec le reste de la Fédération de Russie, dont elle est géographiquement coupée par la Lituanie et la Biélorussie. De plus, du fait de l'élargissement de l'Union européenne du 1 er mai 2004, la région de Kaliningrad est entourée de pays membres de l'Union européenne (Pologne et Lituanie). La reprise de l'acquis de Schengen par la Lituanie a créé un différend important avec la Russie. En effet, elle mettait un terme au régime qui permettait le transit des citoyens russes entre la Fédération de Russie et l'enclave de Kaliningrad à travers le territoire lituanien, sans autre formalité que la présentation d'un document d'identité, la remplaçant par l'introduction d'une obligation de visa pour les ressortissants russes. Après de difficiles négociations, un accord a été trouvé fin 2002 sur la mise en place d'un régime de transit facilité pour les citoyens russes ainsi que pour les marchandises qui a commencé à s'appliquer le 1 er juillet 2003. Trois ans après l'entrée en vigueur de ce système de transit facilité, la Commission européenne a rendu un rapport le 22 décembre 2006 qui dresse un bilan positif de son application. |
En revanche, la question du statut des minorités russophones dans les pays baltes demeure une source de préoccupation pour les autorités russes.
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Les contentieux entre la Russie et les pays baltes Les trois pays baltes, la Lituanie, la Lettonie et l'Estonie, ont connu un destin historique commun : ces trois pays ont fait partie de l'empire russe, avant de connaître une brève indépendance entre 1920 et 1940, remise en cause par l'occupation soviétique puis allemande et l'intégration forcée à l'URSS au lendemain de la seconde guerre mondiale. Ayant proclamé leur indépendance en 1991, ces trois pays ont fait le choix de du rapprochement occidental avec l'intégration dans l'OTAN et l'adhésion à l'Union européenne le 1 er mai 2004. La question des minorités russophones dans les pays baltes a constitué une première source de tension avec la Russie. Cette question revêt une acuité différente selon les trois pays baltes. Elle est faible en Lituanie où la minorité russophone ne représente que 10 % des 3,8 millions d'habitants, alors que cette proportion est de 30 % en Estonie (400 000 personnes), et 40 % en Lettonie (900 000 personnes). Ces minorités russophones sont composées de Russes mais aussi de Biélorusses, d'Ukrainiens ou d'autres nationalités de l'ex-URSS. La forte concentration territoriale des minorités russophones (la ville de Narva en Estonie compte ainsi 80 % de russophones), la dégradation de leur niveau de vie et leur sentiment d'abandon ont fait de ces populations la pierre d'achoppement des relations russo-baltes. Ces tensions se sont cristallisées autour des conditions d'obtention de la nationalité et du statut des personnes n'ayant pas obtenu la citoyenneté de ces pays. En Lituanie, le choix (dit de l'« option zéro ») a été fait d'accorder la citoyenneté lituanienne à tous ceux qui possédaient un permis de résidence permanent depuis dix ans. Près de 90 % des représentants des minorités nationales (Russes mais aussi Polonais, Biélorusses) ont obtenu la nationalité lituanienne, à la grande satisfaction de la Russie. En revanche, la Lettonie et l'Estonie ont choisi une autre voie (dite l'« option 1940 ») qui consiste à ne reconnaître un droit de naturalisation automatique qu'aux citoyens de ces pays avant l'invasion soviétique et à leurs descendants ainsi qu'aux enfants nés sur le sol national après 1992 d'un parent ayant la nationalité. Quant aux autres arrivés pendant la période soviétique, ils ont dans leur majorité refusé de se plier à la procédure qui conditionne l'attribution de la citoyenneté à la réussite d'un examen de connaissance de la langue et de la Constitution. Ces personnes n'ayant pas obtenu la citoyenneté de ces pays sont devenues de facto apatrides s'ils n'avaient demandé aucune citoyenneté (380 000 en Lettonie et 250 000 en Estonie). En 1998, certains ont obtenu, sous la pression de la Communauté internationale, un passeport « gris » de non citoyen, leur permettant de voyage et de jouir de certains droits. La Russie n'a eu de cesse d'invoquer la question des minorités russophones dans ses discussions avec l'Union européenne, en arguant de la violation des droits de l'homme dont feraient l'objet ces personnes. Pour la Commission européenne, les pays baltes respectent tous les critères imposés par l'Union européenne concernant le respect des droits des minorités, ce qui a été confirmé par d'autres organisations en charge des droits de l'homme, comme le Conseil de l'Europe et l'OSCE ou encore des missions d'observation des organisations non gouvernementales de défense des droits de l'homme. Le tracé des frontières entre les pays baltes et la Russie a constitué une autre pierre d'achoppement dans leurs relations. En effet, la frontière administrative tracée à l'époque soviétique ne recoupe pas exactement les frontières de 1920. Un premier traité frontalier a été signé entre la Russie et la Lituanie, puis un second avec la Lettonie, le 27 mars 2007. Un autre traité devrait être conclu avec l'Estonie, mais sa signature a été retardée en raison des tensions récentes apparues avec ce pays. En effet, le déplacement du monument à la gloire du soldat soviétique, situé sur la place centrale de Tallinn en Estonie, et la violente réaction de la Russie, marquée par des attaques de sites internet estoniens ayant gravement paralysé ce pays, illustre la sensibilité de la « guerre des mémoires » qui oppose les pays baltes à la Russie. |
Inversement, la forte dépendance énergétique à l'égard de la Russie constitue un important sujet de préoccupation pour l'Union européenne.
La Russie est aujourd'hui le premier fournisseur d'hydrocarbures de l'Union européenne. La Russie est, en effet, le premier fournisseur de gaz naturel des vingt-sept (avec 40 % des importations, ce qui représente 19 % de la consommation totale de gaz de l'Union européenne) et le deuxième fournisseur de pétrole (avec 20 % des importations et 16 % de la consommation totale).
La dépendance énergétique à l'égard de la Russie varie cependant fortement entre les pays . Si de nombreux pays d'Europe centrale ou orientale dépendent entièrement de la Russie pour leur approvisionnement en gaz, comme la Slovaquie ou les Pays Baltes, la part du gaz russe est de 65 % en Autriche, 37 % en Allemagne et en Italie et 24 % en France.
Cette dépendance énergétique de l'Union européenne vis-à-vis de la Russie devrait fortement s'accroître dans les prochaines années. La Commission européenne estime que d'ici vingt ou trente ans, 70 % des besoins énergétiques de l'Union européenne devront être assurés par les importations, contre 50 % aujourd'hui.
C'est surtout la dépendance en matière de gaz qui devrait augmenter dans les prochaines décennies. Selon l'Agence internationale de l'énergie, la demande européenne de gaz devrait augmenter de 50 % d'ici 2020 et, selon le ministère russe de l'énergie, la Russie pourrait fournir 70 % du gaz importé par les pays européens (contre 40 % aujourd'hui).
Or, les crises du gaz entre la Russie et l'Ukraine, à l'hiver 2005, puis entre la Russie et la Biélorussie, en 2006, ont suscité des interrogations au sein de l'Union européenne sur la crédibilité de la Russie en tant que principal fournisseur d'énergie.
Il convient toutefois de rappeler que, même au plus fort de la guerre froide, Moscou n'a jamais manqué à ses engagements contractuels vis-à-vis de ses partenaires européens et que la dépendance est réciproque, puisque près de 75 % du pétrole et 80 % du gaz russes partent vers l'Union européenne.
L'ensemble des experts s'accorde donc à rejeter l'hypothèse d'un chantage énergétique de la part de la Russie vis-à-vis de l'Union européenne.
En revanche, il existe une réelle inquiétude sur la capacité de la Russie à honorer ses engagements vis-à-vis de l'Union européenne en matière d'approvisionnement en hydrocarbures, compte tenu de la hausse de la consommation intérieure et du manque d'investissements dans les structures d'exploration et d'exploitation.
Les besoins d'investissements du secteur énergétique russe sont évalués par la Commission européenne à 735 milliards de dollars d'ici 2030.
Dans ces conditions, il existe chez les experts de fortes inquiétudes sur la capacité de la Russie à honorer ses engagements d'approvisionnement en gaz de l'Union européenne dans les prochaines années. Ainsi, selon un scénario pessimiste , fondé sur une hausse de la consommation interne de gaz au rythme actuel (+ 6 % par an dans le district de Moscou), à partir de 2012, la Russie ne pourrait plus honorer ses contrats actuels avec l'Union européenne.
Face au risque de ruptures d'approvisionnements et à la volonté de la Russie de trouver d'autres débouchés, notamment en Asie, et de constituer un cartel des pays producteurs, une sorte d' « OPEP du gaz », il apparaît que l'Union européenne devrait chercher à renforcer ses liens avec d'autres pays producteurs (comme l'Algérie, le Qatar ou les républiques d'Asie centrale) et diversifier ses voies d'approvisionnement.
La diversification des sources paraît constituer la clé de la sécurité des approvisionnements et la meilleure stratégie pour l'Union européenne , comme l'a souligné récemment M. Claude Mandil, ancien directeur de l'Agence internationale de l'énergie, dans son mémorandum intitulé « Sécurité énergétique et Union européenne : Propositions pour la présidence française » , remis au Premier ministre, le 21 avril dernier.
Par ailleurs, les États membres de l'Union européenne apparaissent divisés en matière énergétique, comme l'illustrent les controverses soulevées par le projet de gazoduc germano-russe sous la Mer Baltique. La Russie a donc tendance à jouer sur les divisions des États membres et à privilégier les relations bilatérales, en particulier avec l'Allemagne et l'Italie. Face à la Russie, il est donc indispensable que les États membres parlent d'une seule voix en encourageant la mise en place d'une véritable politique européenne de l'énergie, tant sur le plan intérieur, qu'en matière de relations extérieures.
A cela, ce sont ajoutées les critiques formulées par l'Union européenne au sujet du respect des droits de l'homme et de la démocratie en Russie.
En définitive, les relations entre l'Union européenne et la Russie semblent s'être fortement dégradées ces dernières années. Le Commissaire européen chargé du commerce, Peter Mendelson, a ainsi déclaré récemment : « la méfiance et l'incompréhension entre la Russie et l'Union européenne sont parvenues à un niveau jamais atteint depuis la fin de la guerre froide ».
Plus fondamentalement, on peut se demander si les difficultés actuelles des rapports entre l'Union européenne et la Russie ne résultent pas d' une divergence esentielle concernant le cadre de leurs relations .
La Russie souhaite, en effet, en priorité être associée à la prise de décision au sein de l'Union européenne. Cette demande concerne, en particulier, la politique européenne de sécurité et de défense, et elle s'explique par la volonté de la Russie de contrebalancer l'influence des Etats-Unis en Europe.
Toutefois, pour l'Union européenne, les relations privilégiées avec la Russie ne doivent pas conduire à remettre en cause le principe de son autonomie de décision. En effet, il n'est pas envisageable que la Russie, ou d'autres pays tiers, bénéficient des droits réservés aux Etats membres de l'Union européenne, sans en avoir les obligations.